Quelle gouvernance des risques majeurs pour une meilleure résilience des territoires?

2- Analyse de la gouvernance française des risques

majeurs

La présentation que nous venons de faire des risques majeurs et de la nouvelle stratégie de résilience des territoires nous permet de garder des points d'ancrage qui vont alimenter notre réßexion dans cette seconde partie. Le but de celle-ci sera d'analyser la gouvernance française des risques majeurs pour déterminer comment elle s'oriente vers une stratégie de résilience des territoires. Cela nous permettra ensuite d'esquisser une réponse à notre question centrale : Ç Quelle gouvernance des risques majeurs pour une meilleure résilience des territoires ? È

Ç La gouvernance désigne l'ensemble des règles, procédures et pratiques concernant la manière dont les pouvoirs sont exercés au sein d'une institution ou d'un pays. Elle rend compte de la conduite des affaires, en mettant l'accent sur les interdépendances entre acteurs au sein des processus de décision È⁶⁶. Cette définition est tirée des actes d'un séminaire de réßexion, organisé en 2011 par la DREAL⁶⁷ du Languedoc-Roussillon qui témoigne de l'intérêt de cette question de gouvernance au sein des territoires.

La notion de gouvernance est importante car elle se substitue à celle de gouvernement pour rendre compte des transformations actuelles de l'action publique. Cette notion illustre les transformations opérées depuis les années cinquante : du passage d'un gouvernement hiérarchique, à une régulation en réseaux complexes d'acteurs parties prenantes.

La décentralisation d'abord, qui implique des processus de gouvernance multi-niveaux et multi-acteurs en introduisant une contractualisation pluri-partenaire, et qui associe les parties prenantes et les citoyens à travers des démarches participatives.

Ainsi, dans le cadre du Grenelle de l'Environnement initié en 2007, l'Etat a tenté d'impulser une définition de ce qu'il appelle une "gouvernance concertée"⁶⁸ entendue comme "un dispositif de co-construction des décisions publiques associant les représentants des différentes parties prenantes". Notre analyse se penchera ainsi particulièrement sur l'impact de cette nouvelle notion de gouvernance dans l'évolution des modes de décision vers des stratégies de résilience des territoires.

En effet, ces évolutions conduisent l'action publique à se rapprocher d'une action
collective territorialisée. Nous qualifierons ainsi la gouvernance de ÇterritorialeÈ et nous

définirons celle-ci comme "l'ensemble des nouvelles formes d'action publique ^quipermettent sous le mode du partenariat, la négociation entre l'Etat, les collectivités

66 Démarche prospective participative organisée par la DREAL du Languedoc RoussillonÇ Quelle gouvernance pour une meilleure résilience ? È, atelier 3 du séminaire Ç Quel littoral pour le Languedoc-Roussillon de 2010 à 2050 ? È, 25 octobre 2011

67 DREAL : Direction Régional de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement

68 Conseil général de l'Environnement et du Développement durable, Ç La gouvernance concertée È, Rapport N° 006766-00, mars 2010, 47p - URL : http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/006766-00- a-05_rapport_cle7f41a7.pdf

territoriales, les secteurs économiques et associatifs, les groupes d'intérêt et la société civileÈ⁶⁹.

Nous tenterons donc d'analyser les partenariats, la diversité des formes et dispositifs, mais aussi la diversité des acteurs participants : publics et privés, avec des valeurs et des intérêts contrastés, et avec des capacités institutionnelles inégales.

Nous montrerons enfin qu'une gouvernance territoriale de la résilience nécessite de renforcer les capacités institutionnelles des acteurs, et de proposer des instruments innovants pour :

- collecter, traiter et diffuser l'information sur les risques majeurs

- assurer les dommages,

- contrôler l'urbanisation,

- construire l'organisation de la sauvegarde des populations

- évaluer l'efficacité des actions mises en Ïuvre

Pour analyser la gouvernance nous adopterons donc deux angles. Un angle centré sur les les institutions, les acteurs et leurs intérêts. Et un second angle centré sur les instruments à leur disposition.

2-1 Institutions et acteurs

Comme nous l'avons vu, la résilience territoriale correspond à la capacité d'un système socio-spatial (ville, littoral, bassin versant, massif forestier), à récupérer d'une catastrophe et à diminuer les impacts attendus lors d'une catastrophe ultérieure, notamment gr%oce à l'apprentissage et à l'intégration du retour d'expérience dans les caractéristiques du système.

Parallèlement, nous considèrerons les institutions comme l'ensemble des structures politiques établies par la Constitution, les lois, les règlements et les coutumes. Ces dernières peuvent intervenir dans la promotion de la résilience territoriale par le biais, entre autre, du découpage politico-territorial, des services de sécurité locaux ou du cadre législatif qui préside à la gestion des risques.

Nous prendrons ici le parti de considérer la gouvernance des risques majeurs comme un système d'acteurs, avec une approche que l'on peut qualifier de <politologiqueÈ. Nous étudierons donc les territoires en analysant, pour plusieurs exemples, les jeux des acteurs, leurs différentes échelles, et la fragmentation des compétences institutionnelles.

Comme l'évoque le sociologue Stéphane Cartier, < les risques majeurs représentent une transgression dans notre univers public administré, mais cloisonné sectoriellement È⁷⁰. Ainsi, il perçoit comme indispensable de réßéchir au mode de régulation de la coexistence territoriale des activités. Le traitement public des risques doit donc, selon lui, concilier à la

69 Bertrand Nathalie et Moquay Patrick, <La gouvernance locale, un retour à la proximité.È, Économie rurale. N°280, 2004. Proximité et territoires. pp. 77-95.

70 Stéphane Cartier, < Les nouveaux protocoles d'action publique dans la gestion des risques naturels È, sous la

direction de Alain Faure et Anne Cécile Douillet, dans < L'action publique et la question territoriale È, Presse Universitaire de Grenoble, 2005, p 53-73

fois des données techniques (observer, spatialiser, comprendre et ma»triser les risques majeurs) et des tensions sociales (gestion des conßits locaux d'intérets, prise en compte des contraintes naturelles et industrielles dans des contextes administratif et économique globaux). Il pointe ainsi la question des lieux de coordination et de décisions qui s'annonce alors primordiale.

Pour étudier ces aspects, nous allons utiliser le concept de gouvernance précédemment exposé . Nous l'utiliserons ici de manière analytique pour comprendre quelles sont les institutions et les acteurs de la gestion des risques majeurs, mais également pour comprendre comment sont prises les décisions via l'énoncé des intérets en jeu.

A travers quatre approches différentes, nous allons tenter d'analyser l'interaction de la multitude d'acteurs qui concourent à la résilience des territoires.

2-1-1 Une approche moniste : Pouvoir des experts et hauts fonctionnaires d'Etat

Notre première approche se focalisera sur le poids des experts et des hauts fonctionnaires dans le processus de prise de décisions. En effet, depuis la genèse de la gestion des risques majeurs, une sorte d'élite de hauts fonctionnaires et de technocrates spécialisés s'est construite. Leurs directives transforment et modiÞent les politiques. En outre, ils sont présents bien plus longtemps à leur poste que les ministres. Ce pouvoir d'une élite experte s'est imposé au fur et à mesure du traitement par l'Etat, des problèmes techniques relatifs aux risques majeurs. Notre première approche revet ainsi une vision «monisteÈ de l'action publique. Pour l'argumenter, nous nous focaliserons sur deux points : l'organisation de l'Etat face aux risques majeurs, ainsi que les compétences et la formations des fonctionnaires.

2-1-1-1 L'organisation de l'Etat face aux risques majeurs

Nous considèrerons ici l'Etat au sens régalien du terme, c'est à dire le gouvernement, les ministères et les services déconcentrés. Nous allons donc présenter son organisation face aux risques majeurs en prenant l'exemple des différents niveaux : central, territorial et local.

Au niveau central

Comme nous l'avons vu en première partie, deux ministères se partagent les thématiques relatives aux risques majeurs. Le ministère de l'Intérieur se charge de toutes les questions de sécurité civile : alerte et secours des populations, planiÞcation d'urgence, et gestion de crise en général. Le ministère de l'Ecologie du Développement Durable et de l'Energie (MEDDE) se charge des questions de prévision, de prévention, d'information, de planiÞcation et d'aménagement.

Au sein du Ministère de l'Intérieur, c'est la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises (DGSCGC) qui est en charge des risques majeurs. Elle fat créé en septembre 2011 avec pour but la gestion des crises et des accidents en France ou à l'étranger. Elle est constituée de plus de 2500 personnes, civils et militaires⁷¹. Dans cette

⁷¹ Source : http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_l_interieur/defense_et_securite_civiles/presentation

Direction Générale se trouve le Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises (COGIC), ainsi que le Centre Interministériel des Crises (CIC) qui entre en action dès lors que la crise est déléguée par le Premier Ministre au Ministre de l'Intérieur.

Au niveau central, les services opérationnels nationaux sont également rattachés à cette Direction. Ils interviennent sur le territoire frangais et participent aux actions internationales de secours dans le cadre du mécanisme européen de protection civile. D'importants moyens humains et techniques lui sont alloués :

- 26 avions (polyvalents et spécialisés)

- 38 hélicoptères de secours

- 1462 sapeur-sauveteurs de formation militaire de la Sécurité civile

Au sein du Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable et de l'Energie (MEDDE), c'est la Direction Générale de la prévention des risques (DGPR) qui est en charge d'élaborer la stratégie face aux risques majeurs⁷². Au niveau central, elle s'appuie principalement sur deux services. Le service des risques technologiques gère les risques d'accidents technologiques majeurs via la Mission süreté nucléaire et la Sous-direction des risques accidentels.

Le service des risques naturels et hydrauliques gère les risques naturels via plusieurs bureaux : le Bureau des risques météorologiques, le Bureau des risques naturels terrestres, le Bureau de l'information préventive, de la coordination et de la prospective et le Bureau de l'action territoriale.

Au vu de cette organisation centralisée au sein des ministères, nous ferons une constatation : la gouvernance des risques majeurs est partagée entre les directions en suivant les compétences «légitimesÈ de chacun des ministères. L'ingénierie de l'alerte et de la gestion de crise revient au Ministère de l'Intérieur, et l'ingénierie de la prévention des risques majeurs revient au MEDDE.

Au niveau des territoires

Nous retrouvons également cette organisation bicéphale de l'action de l'Etat face aux risques majeurs au niveau des territoires.

Les préfectures constituent l'armature administrative de l'Etat. Sous les 7 Préfets des Zones de défense et de sécurité, les 22 préfectures de région et les 96 préfectures de départements (pour la métropole) relaient les directives du gouvernement. A chaque préfecture de département correspond un Service Départemental d'Incendie et de Secours (SDIS). Ces différents SDIS sont composés de plus de 250 000 pompiers (volontaires, professionnels et militaires).

Nous remarquerons que cette hiérarchisation des compétences, héritée de Napoléon, permet une réponse des secours sur l'ensemble du territoire. En ce sens, l'organisation déconcentrée est bénéÞque à la résilience face aux catastrophes.

⁷² Ministère de l'Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement, « La direction generale de la prevention des risques È, juillet 2011 - URL : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Plaquette_DGPR.pdf

D'autres structures déconcentrées appuient également le MEDDE. Il s'agit des 8 Centres d'études techniques de l'équipement (CETE)⁷³, des 21 Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).

Au niveau local

Au niveau local, ce sont les mairies qui représentent l'Etat. Les maires, bien qu'élus, sont également placés sous l'autorité du Préfet de département, en particulier pour les questions de sécurité et d'environnement. Ainsi les quelques 36 000 communes frangaises constituent le maillage le plus fin de la représentation de l'Etat sur les territoires. Le maire a ainsi une position particuliere, à la fois subordonné de l'Etat central et en charge de la police administrative sur son territoire, il est également un relai privilégié de la population de par le mandat électif qui lui a été confié.

Plusieurs textes traduisent le rTMle et la responsabilité du maire en matiere de gestion des risques majeurs :

L'art. R111-2 du Code de l'urbanisme permet au maire de refuser un permis de construire s'il estime que «É les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la securite ou à la salubrite publiques».

Il est stipulé dans le Code général des collectivités territoriales que «le maire est chargé de la police municipale» (art. L2212.1) qui «a pour objet d'assurer le bon ordre, la sOrete, la securite et la salubrite publique» (art. L2212.2) et de «faire cesser, par la distribution de secours necessaires, les accidents et les ßeaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature[...], de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration superieure» (alinéa 5). L'article 21 de la loi n° 87.565 de juillet 1987 précise aussi que « les citoyens ont un droit à l'information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent ».

De par la diversité des compétences qui leur sont attribuées, les maires n'ont ainsi pas d'intérêt à retenir la dichotomie entre prévention (lutte contre les aléas et la vulnérabilité «technique»), et gestion de crise (organisation de l'alerte et des secours). Une vision globale, supportée par le concept de résilience du territoire, est donc parfaitement adaptée aux missions du maire.

2-1-1-2 Compétences et formations des fonctionnaires et des élus

Comme nous l'avons suggéré lors de la présentation de la résilience des territoires, les compétences nécessaires pour gérer les risques majeurs s'integrent de plus en plus dans une vision décentralisée. La connaissance du territoire demeure primordiale. La compréhension des enjeux, et de la vulnérabilité est indispensable pour mettre en place un «management de la résilience».

Les premiers représentants de l'Etat sur les territoires, c'est à dire les Préfets, ont majoritairement suivi leur formation à l'ENA (Ecole Nationale d'Administration). Or, cette formation trts conditionnante pour les futurs fonctionnaires, a été pendant longtemps la première représentante de la doctrine de résistance et de lutte technique contre les aléas.

⁷³ Source : http://www.developpement-durable.gouv.fr/Les-CETE-centres-d-etudes,12616.html

Nous pouvons ainsi avoir des interrogations sur la volonté de cette élite à engager des stratégies de résilience des territoires.

Cependant, depuis quelques années, entre autre via la RGPP (Révision générale des politiques publiques), les services déconcentrés de l'Etat se sont appauvris en moyen humains d'expertise et d'ingénierie. Nous assistons ainsi à un transfert de compétences humaines vers les communes et les grandes agglomérations.

En effet, les maires ne sont pas spécialistes des risques majeurs, et les préfectures ne sont plus toujours en mesure d'assister l'ensemble des communes pour fournir une expertise.

L'exemple du Mastère spécialisé Gestion des Risques sur le Territoires⁷⁴ de l'Ecole Internationale des Sciences du Traitement de l'Information (EISTI) axé sur la formation des fonctionnaires territoriaux, démontre ainsi la montée en puissance d'une expertise et des compétences de plus en plus fragmentées. Nous reviendrons sur cet aspect de territorialisation de l'expertise en abordant les Etablissements Public de Coopération Intercommunale (EPCI) en 2-1-2.

Pour revenir sur notre vision d'une expertise et d'une administration à la fois Çmoniste> et façonnée selon la doctrine de lutte technique contre les aléas (approche typologique des risques majeurs, vue en 1-1-2-1), nous reprendrons l'argumentèrent de A. Dauphiné et D. Provitolo. Ils suggérèrent ainsi en 2007 de développer un nouveau champ d'expertise, car ils considèrent que Ç par rapport aux nombreux ingénieurs et géophysiciens compétents, les experts de la résilience sont encore trop rares > et que Ç nos connaissances sur la résilience sont donc imparfaites. >75

Depuis cette constatation, des progrès importants ont cependant été accomplis. La résilience devient ainsi un sujet d'étude Çà la mode> qui s'inscrit dans les programmes de formations en management des risques.

Pour exemple, nous pouvons citer la session nationale ÇRésilience et Sécurités Sociétales> organisée depuis 2010, chaque année, par le Haut comité français pour la défense civile (HCFDC)⁷⁶. La création de ce type de formation, à destination des cadres des secteurs privés et publics, correspond ainsi au nouveau besoin des organisations en terme de compétences.

Pour résumer notre réßexion sur l'organisation de l'Etat, nous nous appuierons sur les propos de Valérie Sansévérino-Godfrin⁷⁷.

Elle déclara ainsi en 2011, que les institutions d'Etat peuvent constituer une entrave à la
résilience, Ç dans la mesure ot) si elles garantissent un fonctionnement du pouvoir au-delà

74 Site du mastère : http://risque-territoire.masteres.eisti.fr/index.php/accueil

75 André Dauphiné et Damienne Provitolo, Ç La résilience : un concept pour la gestion des risques >,Annales de géographie, n° 654, 2007, p. 115-125 - URL : www.cairn.info/revue-annales-de-geographie-2007-2-page-115.htm.

76 Voir sur ce sujet la plaquette de présentation de la session 2013 - URL : https://www.hcfdc.org/securise/pdf/session/ plaquette session 2013.pdf

77 Valérie Sanseverino-Godfrin est juriste et ingénieur de recherches au Centre de Recherches sur les Risques et les Crises (Mines ParisTech)

de l'alternance politique, et donc un équilibre de la société, elles témoignent aussi d'un conservatisme qui peut aller à l'encontre des capacités d'adaptation È⁷⁸. En effet, les ministères peinent encore à transcrire le concept de résilience des territoires dans leurs politiques, et dans les mesures juridiques qui les accompagnent. Le fonctionnement suivant une hiérarchisation militaire des administrations n'est donc pas propice aux changements de mentalité, nécessaires pour adopter des politiques de résilience des territoires.