22
II.2.3. Les instruments de programmation financière
à moyen terme
Selon le niveau auquel est opérée l'allocation
des ressources, les cadres de programmation financière suivants peuvent
être distingués31 (cf. encadré 3 en
annexe 2):
· Le cadrage secteur réel: définir les
grands agrégats du secteur productif et de la demande. C'est ce cadrage
qui permet d'esquisser le niveau des recettes publiques.
· Le Programme d'investissement Public (PIP) triennal :
il définit les grands programmes d'investissement du gouvernement. Il
précieux dans l'identification des dépenses en capital
(investissement) du gouvernement.
· Le cadrage budgétaire : C'est une
représentation des grandes masses budgétaires (ressources et
charges de l'Etat). Il couvre un champ plus restreint (opérations du
budget de l'Etat et comptes spéciaux du Trésor) que le TOFE.
· Le TOFE prévisionnel bâti sur trois
ans.
· La situation monétaire
· La balance des paiements
Dans la conduite de l'exercice de prévision du cadre
macroéconomique et financier, une cohérence est exigée
entre ces différents instruments de programmation.
· Le TOFE prévisionnel, qui donne les
grands agrégats budgétaires et qui est une composante du cadre
macro-économique à moyen terme. Le TOFE prévisionnel est
présenté dans le DPBEP, comme précisé par la
directive 06/2009/CM/UEMOA ;
· Le CDMT global, appelé aussi cadre
budgétaire à moyen terme (CBMT), qui traite de l'allocation
intersectorielle/interministérielle des ressources et sert à
cadrer la préparation du budget et des CDMT ministériels
/sectoriels. Le CDMT global peut être une composante du DPBEP
précisé par la directive 06/2009/CM/UEMOA.
· Les CDMT ministériels /sectoriels, qui
répartissent par programmes, sous
programmes, et,
éventuellement, par actions et activités, les enveloppes
définies dans le CDMT global pour un ministère donné. En
pratique, le degré de détail de ces CDMT est très
variable. Les CDMT ministériels correspondent à l'ensemble
formé par le DPPD et les PAP d'un ministère,
précisés par la directive 06/2009/CM/UEMOA.
Ces cadres de programmation pluriannuelle ne se substituent
pas aux plans et stratégies. Ils visent à améliorer le
lien entre le budget et les plans et stratégies. Le schéma 3
ci-après illustre l'articulation entre les stratégies, les
documents de programmation pluriannuelle définis dans la directive
06/2009/CM/UEMOA et le budget :
31 OPM (2000) distingue : le Medium Term
Fiscal Framework (MTFF), c'est-à-dire le TOFE prévisionnel ;
le Medium Term Budget Framework (MTBF), c'est-à-dire le CDMT
global, le MTBF étant qualifié de forme basique de
Medium-Term Expenditure Framework (MTEF [CDMT]) ; et l'extended
MTEF, c'est-à-dire un CDMT comprenant des CDMT sectoriels
détaillés.
- les stratégies sont élaborées en amont
des processus de budgétisation et de programmation financière. Le
chiffrage de leur coût doit être réaliste, mais il ne prend
pas nécessairement en compte les derniers développements de la
conjoncture économique ;
- le document de programmation budgétaire et
économique pluriannuel (DPBEP) , précisé dans la directive
06/2009, comprend un TOFE qui définit l'enveloppe globale des ressources
et les dépenses totales en tenant compte des objectifs
macroéconomiques et de l'évolution de la conjoncture
économique ;
- l'allocation intersectorielle de l'enveloppe globale des
ressources est effectuée par le CDMT global, en fonction des
stratégies ;
- les CDMT ministériels /sectoriels (les DPPD
précisés dans la directive 06/2009/CM/UEMOA) allouent les
enveloppes de ressources définies dans le CDMT global à des
programmes selon la stratégie du secteur, le processus pouvant
être itératif.
Idéalement, le TOFE qui représentent le compte
des administrations publiques, couvre l'ensemble des administrations publiques,
pas seulement le budget de l'Etat. Ainsi l'article 9 de la directive
10/2009/CM/UEMOA, portant tableau des opérations financières de
l'Etat (TOFE) au sein de l'UEMOA, précise que le TOFE doit couvrir les
sous-secteurs suivants :
· sous-secteur de l'administration centrale y compris
ses institutions sans but lucratif et ses autres unités
extrabudgétaires ;
· sous-secteur de l'administration locale y compris ses
institutions sans but lucratif et ses autres unités
extrabudgétaires ;
· sous-secteur de la sécurité sociale.
Cette disposition de la directive devra être
appliquée d'ici 2017. Les prévisions de dépense des CDMT
(ou du DPPD précisé dans la directive 06/CM/UEMOA) ne sont pas
des autorisations de dépense. Elles doivent être conformes au
budget, la première année de projection. Au-delà de cette
première. Au-delà de cette première, elles sont
indicatives. (cf ; schéma 3)
Source : CDMT Burkina Faso, apport de Mme Aminata BILLA
23
Schéma 3 : Plans/stratégies, cadres
à moyen terme et budget
A. 
24
Le TOFE prévisionnel
Le Plan et les stratégies sectorielles fournissent les
orientations de la politique budgétaire, mais le budget doit aussi tenir
compte de l'évolution de la conjoncture économique et
financière. Le point de départ de cette prise en compte est la
préparation d'un cadre macroéconomique à moyen terme pour
se donner une idée de l'ensemble des ressources publiques recouvrables
pour la loi de finances en cours de préparation ainsi que celles des
deux prochaines années.
Un cadre macroéconomique à moyen terme comprend
une projection des principaux comptes macroéconomiques, que sont:
? le secteur réel ;
? la situation monétaire;
? la situation des comptes extérieurs (solde courant,
solde des capitaux et des opérations financières et solde
global)
? le secteur des administrations publiques (TOFE).
Le TOFE prévisionnel présente, pour une
période de trois à quatre ans, les prévisions de recettes
par grande catégorie (impôts directs, droits et taxes à
l'importation, etc.), les dépenses par grande nature économique
(dépenses de personnel, dépenses en biens et services, etc.), les
objectifs de déficit/surplus et les prévisions de financement. Il
est préparé et mis à jour.
B. Les CDMT global
Les cadres des dépenses à moyen terme (CDMT)
global répartissent les dépenses totales données par le
TOFE selon leur destination (ministère, direction ou programme, etc.).
Un CDMT est un programme pluriannuel de dépenses glissant,
préparé tous les ans.
Le TOFE prévisionnel, qui réagit la gestion des
administrations, doit idéalement couvrir les collectivités
locales. Par contre, la couverture d'un CDMT doit suivre la répartition
des compétences en matière de dépenses. Elle correspondra
en général à celle du budget de l'État,
élargie, si possible, aux fonds extrabudgétaires de
l'administration publique centrale.
Pour que les CDMT (CDMT global et/ou sectoriels) encourage
l'établissement des priorités inter et intra sectorielles, sa
préparation doit être intégrée dans la
procédure de préparation du budget et la démarche de
budgétisation en deux phases, présentée ci-après,
doit être adoptée.
I. La Procédure de préparation du CDMT et
du budget
Cette partie présente les grands principes de la
procédure de préparation du CDMT. Cette procédure ne sera
mise en place que progressivement.
1 Principes généraux
Il s'agit d'examiner quelques principes d'organisation de la
procédure budgétaire dans un cadre pluriannuel, visant à
renforcer la gestion budgétaire. Les principes examinés
ci-dessous comprennent :
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- une procédure de budgétisation en deux temps
visant à assurer le cadrage du budget et des CDMT ministériels
;
- une claire distinction entre l'existant (les
activités en continuation), qui constitue une « projection de
référence », et les mesures nouvelles (changements par
rapport à cette projection de référence), afin de mieux
analyser les politiques budgétaires ;
- une procédure de programmation pluriannuelle
glissante, afin de tenir compte de l'évolution de la conjoncture et des
réalisations effectives, lors de la préparation du budget et des
CDMT ministériels et de leur cadrage ;
- un rôle accru au Parlement dans l'examen des
politiques budgétaires. La directive 06/2009/CM/UEMOA préconise
la tenue d'un débat d'orientation budgétaire (DOB) avant fin
juin.
2 La préparation du CDMT global lors de la phase
de cadrage
Les plafonds (enveloppes budgétaires) triennaux de
dépense par ministère (c'est-à-dire un CDMT global par
ministère) sont préparés sur un plan technique par le
ministère des Finances, puis soumis au Conseil des Ministres.
Le schéma 4 illustre la démarche pour
préparer ces plafonds de dépense par ministère :
· Le TOFE donne une enveloppe globale des ressources.
· Une réserve pour imprévus et une
réserve de programmation, pour les deuxièmes et troisièmes
années de projection du CDMT, est déduite de l'enveloppe du TOFE
pour donner le plafond global de dépense.
· Les travaux sectoriels ont permis d'estimer une
projection (ou ligne) de référence par ministère. Ils
correspondent au niveau actuel des activités courantes et aux projets
d'investissement en cours ou dont les conventions de financement sont
signées. Lorsque l'exercice sera bien rodé et discipliné
la projection de référence correspondra au CDMT
ministériel préparé l'année
précédente. Le ministère des Finances procède
à la consolidation de ces projections de référence.
· L'écart entre le plafond des dépenses et
la projection de référence consolidée donne une marge de
manoeuvre.
· Des économies, sur des programmes/secteurs de
relativement faible priorité, sont identifiées par rapport
à la projection de référence, ce qui permet
d'élargir la marge de manoeuvre.
· Cette marge de manoeuvre est répartie en
activités, ou en accroissement du niveau d'activités, en fonction
des priorités.
· Un CDMT global est ainsi établi.
· La phase stratégique initiale se conclut par un
examen de la politique budgétaire par les décideurs politiques et
des décisions sur les plafonds de dépense.
26
Schéma 4 : Préparation des plafonds de
dépense
Projection de
référence
Année t t+1 t+2 t+3
Ressources
prévues
Réserve
Examen de l'exécution
du budget et des
stratégies ;
propositions d'initiatives
Plafond des
dépenses totales
Marges de
manoeuvre pour
mesures nouvelles
Economies
Projections
détaillées des
dépenses
Source : Adapté de R. Allen et D. Tommasi. Managing Public
Expenditure. OCDE.2001.
3 La budgétisation en deux temps
Les processus CDMT sont tout aussi importants que les
documents du CDMT. Les procédures de préparation du CDMT et du
budget doivent être complètement unifiées. Elles doivent
viser, entre autres objectifs, à encourager les ministères
techniques à établir des priorités entre leurs programmes
et activités, en conformité avec les stratégies et le Plan
de développement économique et social, d'une part, et les
contraintes financières, d'autre part.
Il convient d'adopter une procédure de préparation
du budget et du CDMT en deux temps :
une phase stratégique, ou de cadrage, visant
à formuler les choix stratégiques (objectifs budgétaires
globaux, allocation intersectorielle des ressources) et, ainsi, à
assurer le lien entre les grands choix de politique publique et le budget ;
une phase de préparation des prévisions
budgétaires et des CDMT sectoriels finaux comportant les arbitrages
intra-sectoriels et la soumission des projets de budget ministériels. IL
s'agit d'une conférence budgétaire interne.
4 Les documents de programmation et de
performance32
Les dispositions de la directive 06/2009/CM/UEMOA
précisent la préparation des documents de programmation
pluriannuelle et de performance suivants :
un Document de Programmation Budgétaire et Economique
Pluriannuelle (DPBEP) cohérent avec les objectifs du Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de
..
solidarité conclus entre les États membres de
l'UEMOA ;
des Documents de Programmation Pluriannuelle des
Dépenses (DPPD, ceci est
I
l'appellation du CDMT consacrée par les Directives de
l'UEMOA) par ministères, budgets annexes et comptes spéciaux,
cohérents avec le DPBEP ;
32 Ces documents sont cités par les articles 46
; 50 ; 51 et 52 de la directive 06/2009/CM/UEMOA., les voir en
annexe.
27
? des Projets Annuels de Performance par programme (PAP)
comportant, entre autres éléments, la présentation des
résultats attendus pour les années à venir et
l'échéancier des crédits de paiement associés aux
autorisations d'engagement ;
? les Rapports annuels de performance (RAP) rendant compte des
résultats obtenus. Schéma 5 : Les documents de
programmation budgétaire de l'UEMOA
Des documents budgetaires
renovés
Dispositions communautaires
Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité -
UEMOA
Tout
Ministèr
e
PAP : Projet annuel de
performance
Programmation Pluriannuelle des
Dépenses
Document de programmation budgétaire
et
performance
CDMT Global/TOFE/CBMT
Etc.
LDF
MEF/PM
LDR
/CDM
Source : CDMT du Burkina Faso, apport de Mme BILLA
DPPD : Document
de
C Les CDMT sectoriels/ministériels
RAP : Rapport annuel
de
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