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Le recours des individus auprès du panel d'inspection de la banque mondiale


par Jean-Eric FONKOU CHANOU Jean-Eric
Yaoundé II - Master II en Relations Internationales option Diplomatie-Contentieux international 2012
  

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Section 2 : Les types de contentieux relatifs au recours

Le contentieux est une opposition entre deux prétentions juridiques. Cette définition est déduite de celle du différend. « Un différend est un désaccord sur un point de droit ou de fait, une contradiction, une opposition de thèses juridiques ou d'intérêts entre deux personnes »139(*). Ce faisant, dans le cadre du recours auprès du PIBM, les contentieux sont de nature environnementale (§I) et sociale (§II).

§I - Le contentieux environnemental

Dans l'Avis du 8 juillet 1996 à propos de l'Affaire de la licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires, la CIJ définit l'environnement comme un « espace dans lequel vivent les êtres humains et dont dépendent la qualité de leur vie, leur santé, y compris pour les générations à venir ». A cause des menaces potentielles ou des dommages réels que subissent les populations dans le cadre des projets financés par la BM, on se rend compte que les politiques de sauvegarde de l'environnement sont très souvent invoquées comme fondement à l'action des individus. Bien plus, la PO sur l'EE est rattachée à de nombreuses autres PO à l'instar des PO sur la sécurité des barrages, les forêts, les luttes antiparasitaires et les Populations autochtones. Ceci étant, nous examinerons le contentieux environnemental à la phase de recevabilité de la Demande (A) et à la phase d'investigation (B).

A) La phase de recevabilité

Deux articulations vont sous-tendre l'examen de la recevabilité dans ce type de contentieux : l'exigence de la localisation de la victime dans la zone du projet dans un premier temps (1) et le dialogue entre la Direction de la Banque et les plaignants (2).

1) La partie affectée doit vivre sur le territoire de l'emprunteur

Cette exigence est tirée de l'article 12 de la Résolution qui dispose que « le Panel reçoit les demandes qui lui sont présentées par une partie affectée, autre qu'un particulier (...) sur le territoire de l'emprunteur ». La partie affectée doit donc se trouver sur le territoire de l'emprunteur. Cela signifie-t-il qu'il doit y résider, y être domicilié ou alors toutes personnes qui se trouvent seulement sur le territoire ?

Selon le Panel, puis qu'il s'agit d'une condition de recevabilité relative à la qualité pour agir des plaignants, il ne suffit pas que le plaignant se trouve dans l'Etat où le projet se réalise, il faut encore qu'il se trouve dans la zone affectée par le projet. «The Panel is satisfied that the Requesters, who reside in Dar es Salaam, could be affected by any possible adverse environmental impact of the EPP. However, the Panel finds that the Requesters failed to demonstrate that their interests are likely to be directly and adversely affected in a material way as a result of any alleged serious violations by IDA of the OMS or OD with respect to the preparation and appraisal of the EPP»140(*). Le dialogue entre les plaignants et la Direction est aussi exigé.

2) Information de la Direction avant le dépôt d'une Demande : le dialogue entre la Direction de la Banque et les plaignants.

Ici, le cas du Projet « Manila Second Sewerage» (Philippine) va nous servir de repère. Au paragraphe 44 de sa décision sur la recevabilité de la requête, le Panel déclare la requête irrecevable parce que les requérants l'ont introduite le même jour qu'ils tenaient informés la Direction de la Banque. Ceci suppose deux choses. La première est que les requérants doivent informer la Direction afin que des mesures soient trouvées avant de saisir le Panel. La seconde est liée au fait que le Panel voudrait qu'entre la Direction et les plaignants que des négociations soient engagées en vue d'une issue heureuse quant à la protection de leurs droits. Ce qui est logique dans la mesure où l'une des conditions de recevabilité de la Demande est qu'elle précise les solutions déjà envisagées par la Direction et leur appréciation par les plaignants141(*). L'appréciation des demandeurs consiste à préciser si la Direction s'est conformée à ses politiques et procédures et si les mesures prises sont adéquates142(*). Soulignons que dans cette affaire, le Panel avait reçu la requête le 26 Septembre 2003 émanant d'une ONG en son propre nom et pour la représentation de 1300 habitants qui se plaignait de ce que le projet de réalisation d'un réseau d'évacuation des eaux usées allait être à l'origine de la pollution (violation de la DO 4.01, Evaluation environnementale). Le Panel après avoir enregistré la demande, s'est rendu sur le terrain. Il a constaté qu'il y avait beaucoup de contradictions entre les allégations de la Direction et celles des Parties. La Direction estimait dans sa Réponse qu'elle avait pris des mesures adéquates à l'instar d'une évaluation d'impact environnementale et la diffusion des résultats de cette évaluation. Le Panel dans sa Recommandation n'a pas proposé d'enquête au Conseil d'Administration parce que les plaignants avaient justement violé l'article 9 (c) des Conclusions du deuxième bilan du Panel d'inspection.

Cette affaire nous rapproche de l'examen de la recevabilité de la demande enregistrée en septembre 1999, portant sur un projet conçu pour réduire la pauvreté par le biais, entre autres, du financement de l'achat de lopins de terre par des paysans pauvres au Nord-est du Brésil (« Land Reform Poverty Alleviaion Project »). Les plaignants, qui en étaient à leur seconde demande, alléguaient que les conditions du programme ne s'étaient pas améliorées comme indiqué par le Panel dans son Rapport répondant à la demande précédente. Les plaignants affirmaient que les prix payés dans le cadre du projet pour les terres devant être affectées aux bénéficiaires du programme de logements dans une zone continuaient à être exagérés. L'examen de la recevabilité a conduit le Panel à décider que les plaignants n'avaient pas rempli leur obligation de discuter de leurs revendications avec la Direction. Le Panel a noté que les plaignants avaient décliné de nombreuses offres de rencontres avec la Direction pour discuter du projet. Les plaignants ne citaient qu'une seule tentative de leur part pour rencontrer la Direction, invitant celle-ci à une réunion organisée par les membres du Congrès brésilien. La Direction a décliné l'invitation, arguant que les Statuts de la Banque lui interdisaient d'assister à des réunions politiques. Son évaluation de la recevabilité effectuée, le Panel a conclu que les plaignants n'avaient pas tenté de porter leurs revendications à l'attention de la Direction et, en conséquence, n'a pas recommandé d'enquête.

Bien plus, on constate que le dialogue est fortement utilisé pour remédier aux causes d'irrecevabilité de la demande et de réparer les dommages ou risques de dommages à travers l'exigence faite aux emprunteurs de correctement évaluer l'impact environnemental d'un projet. Cette exigence a pour fondement l'article 4 de la PO 4.01 EE. Le cas Projet de pont polyvalent sur la Jamuna (Bangladesh)143(*) servira de base à l'analyse. En 1996, le Panel a reçu une demande en provenance d'un groupe de personnes résidant dans une série d'îles situées au milieu du lit de la rivière. Les demandeurs étaient préoccupés par les effets néfastes des travaux des ingénieurs destinés à canaliser le cours de la Jamuna, à savoir un accroissement des inondations et de l'érosion des îles, voire l'engloutissement de certaines de leurs maisons. Ils affirmaient qu'ils avaient été ignorés lors de la conception du projet, et ce, malgré les politiques de la Banque imposant aux emprunteurs de correctement évaluer l'impact environnemental d'un projet. Après avoir examiné si la requête ne présentait aucun motif évident de rejet, le Panel a enregistré la demande, puis l'a transmise à la Direction pour réponse. La procédure normale veut que le Panel attende la Réponse de la Direction avant d'engager un examen préliminaire lui permettant de décider de l'éligibilité des Plaignants et de leurs réclamations. Dans le cadre de la détermination de l'éligibilité, une équipe du Panel s'est rendue au Bangladesh pour rencontrer les habitants des «chars» et juger de la recevabilité de leurs plaintes. Le Panel a trouvé des preuves substantielles du non-respect par la Banque des politiques conçues pour protéger les habitants des chars à l'instar de la PO 4.01 EE. Dans cette espèce, cependant, avant que la Réponse n'ait été remise au Panel, la Direction et l'Emprunteur ont travaillé ensemble afin de proposer un ensemble de directives conçues pour indemniser les victimes de tout dommage qu'ils auraient à subir du fait de l'inondation ou de l'érosion provoquées par le projet, voire en raison de tout autre facteur. La réparation en nature n'a donc pas été proposée ici. Le Panel a estimé que ces dispositions fournissaient une réponse opérationnelle aux réclamations des plaignants. Il a, en conséquence, décidé qu'une enquête complète ne s'imposait pas pour l'heure, sous réserve que les politiques soient mises en oeuvre rapidement et qu'un suivi approprié soit institué. Il a été question d'étudier l'opérationnalité de l'action des individus dans le cadre du contentieux environnemental, quid de la phase d'investigation.

B) La phase d'investigation

Elle est l'étape au cours de laquelle le Panel apprécie réellement l'objet de la demande à partir des critères précédemment évoqués. Dans le contentieux environnemental, on examinera deux idées à savoir les concessions forestières dans le projet RDC d'une part (1) et l'évaluation de l'impact environnemental d'un projet à la phase d'investigation d'autre part (2).

1) Le sort des concessions forestières dans le projet RDC

Le 19 novembre 2005, le Panel d'inspection a reçu une demande d'enquête émanant des Organisations Autochtones Pygmées et Accompagnant les Autochtones Pygmées en République Démocratique du Congo. La demande porte sur deux opérations financées par la Banque : le Projet d'urgence de soutien au processus de réunification économique et sociale (« PUSPRES ») et l'appui transitoire à une opération de crédit au redressement économique (« TSERO ») sous forme de prêt à l'appui des politiques de développement. La demande est axée sur la composante 2 du projet qui a, entre autres objectifs d'aider à rétablir, dans les provinces de la RDC, un tissu institutionnel solide au sein du secteur forestier, à améliorer la gouvernance locale des ressources naturelles, à mettre en application le nouveau code forestier du pays et à s'attaquer au problème de l'exploitation forestière illégale. L'un des objectifs du TSERO est d'améliorer la gouvernance dans le secteur des ressources naturelles. Les plaignants déclarent qu'ils sont et seront lésés par les actions de réforme du secteur forestier appuyées par le PUSPRES et le TSERO. Ils craignent que la conception et la mise en oeuvre d'un nouveau système de concessions forestières commerciales provoquent des dommages irréversibles aux forêts dans lesquelles ils vivent et dont ils sont tributaires pour leur subsistance.

Le Panel relève l'importance de l'intervention de la Banque, avant le démarrage du PUSPRES, consistant à conseiller au gouvernement congolais d'annuler les concessions illégales ou parvenues à expiration, ce qui était cohérent avec la politique de l'Institution sur les forêts.

Toutefois, le Panel remarque, par ailleurs, que ces annulations ne signifient pas que les quelques 25 millions d'hectares ainsi soustraits étaient constitués de couvert forestier. Le Panel a été informé, au cours de son enquête, que d'importantes superficies faisant partie de ces concessions n'étaient pas recouvertes de forêt, mais avaient été exploitées antérieurement et/ou étaient des terres agricoles, des marécages et même des villages. De surcroît, il semble qu'une fraction substantielle des aires concessives sans couvert forestier annulées en 2002 ait refait surface sous forme de concessions candidates au processus de conversion des contrats de concession appuyé par le PUSPRES144(*). Le Panel estime donc que l'intérêt affiché, au départ, par la Banque pour l'avantage que représentait un accroissement de l'exploitation forestière industrielle en termes de génération de taxes et de recettes fiscales l'a conduite à se concentrer sur l'élaboration d'un projet visant à encourager l'augmentation des niveaux de production industrielle de grumes. Le Panel estime que les nombreux problèmes socioéconomiques et environnementaux liés à l'utilisation des ressources forestières ont été jugés de manière inconsidérée, ce qui a faussé l'estimation de la valeur économique réelle des forêts du pays. Ceci a, à son tour, participé aux problèmes rencontrés par la Banque quant au respect de ses politiques sociale et environnementale au moment de la conception et de l'évaluation du projet145(*). Les plaignants allèguent aussi dans cette affaire que la Banque ne s'est pas conformée à ses politiques et procédures sur l'EE.

2) L'évaluation de l'impact environnemental d'un projet à la phase d'investigation

Sur la base de la PO 4.01, la Banque exige une évaluation de l'impact environnemental des projets proposés au financement de l'Institution. Cette EIE commence par la classification du projet dans une catégorie. Nous illustrerons notre propos à partir de l'affaire sur le projet en RDC (a) et de l'Affaire sur le projet ARUN III au Népal (b).

a) Le cas de deux projets ayant trait à la RDC: Projet d'urgence de soutien au processus de réunification économique et sociale (PUSPRES) et Appui transitoire à une opération de crédit au redressement économique (TSERO)

Un projet envisagé est classé146(*) en catégorie A s'il « risque d'avoir, sur l'environnement, des incidences très négatives, névralgiques, diverses ou sans précédent ». Les Plaignants déclarent que le PUSPRES a été incorrectement classé en catégorie B dans le cadre de la PO 4.01 sur l'EE. En raison des incidences tangibles des politiques appelées à être mises en oeuvre dans le contexte du projet et de l'existence de communautés autochtones, les plaignants soutiennent que le projet aurait dû être classé en catégorie A. Ils précisent que le plan de zonage causera des conséquences environnementales néfastes. La Direction affirme que le PUSPRES a été classé en catégorie B parce que « les opérations d'assistance technique au renforcement des institutions sont généralement classées en catégorie C. Quand de telles opérations débouchent sur des conceptualisations ou des plans risquant d'avoir des impacts une fois mis en oeuvre, elles peuvent recevoir une classification supérieure à C, en principe une catégorie B». Selon la Direction, la préparation d'un Plan de zonage et la présence de communautés autochtones ne requièrent pas, en soi, qu'un projet soit classé en catégorie A. Le Panel note qu'à son origine, le projet a donné lieu à une EE de « catégorie B ». Les documents présentés au Conseil d'Administration au moment de l'approbation du projet établissent que le projet est classé en catégorie B « car aucune activité financée sous son égide n'est supposée avoir d'impact négatif important aux plans environnemental et social ». Dans le contexte du projet, aucune analyse d'EE (que ce soit de catégorie A, B ou C) du zonage pilote et des aspects relatifs aux concessions d'exploitation forestière contenus dans la composante 2 n'a été réalisée. Le Panel considère que cette absence de préparation d'une évaluation environnementale pour la composante 2 du projet n'est pas conforme à la PO 4.01. A cet effet, Le Panel a examiné le type d'analyse d'EE qui aurait dû être entreprise dans le cadre de la politique de la Banque pour chacun de ces deux volets de la composante 2 du PUSPRES : le volet zonage pilote et le volet concessions d'exploitation forestière.

Par la suite, le Panel procède à l'Évaluation du volet zonage forestier parce qu'il fait partie intégrante du projet. Le Panel constate qu'au moment de la réalisation de l'EIE, le volet zonage faisait partie intégrante de la composante 2 du projet. Le Panel considère qu'il eut fallu prévoir que la planification de l'utilisation de l'espace forestier était susceptible d'avoir des incidences profondes sur les sols, les forêts et les populations. Un tel processus implique, entre autres choses, de destiner physiquement des zones forestières à différentes vocations. Les impacts potentiels pouvaient être de divers ordres et névralgiques, c'est-à-dire, toujours d'après la PO 4.01, susceptibles d'être irréversibles et soulevant des problèmes relevant des PO 4.04 sur les Habitats naturels et 4.10 sur les Populations autochtones. L'ampleur et la nature de ces impacts dépendront probablement, pour une large part, de la manière dont le plan d'aménagement a été fait. D'où l'importance si grande d'une évaluation et d'une analyse environnementales correctes.

Comme noté précédemment, la composante 2 du PUSPRES comportait également un processus d'examen de la validité des contrats d'exploitation forestière en RDC et de conversion des anciens contrats, portant sur des millions d'hectares, en concessions régies par le nouveau régime (Décret congolais 2005). Le Panel remarque que le financement des reformes de politique économique ou institutionnelle dans un secteur aussi sensible que celui des forêts en RDC, d'une part, et que les conseils et l'assistance économique qui vont de pair, d'autre part, peuvent entraîner des conséquences environnementale et sociale très graves. Si la Banque avait entrepris une EE, elle aurait identifié les obligations sous-jacentes à au moins deux accords internationaux sur l'environnement auxquelles la RDC est tenue : la Convention sur la protection du patrimoine culturel et naturel mondial (Convention sur le patrimoine mondial) et la Convention sur le commerce international des espèces fauniques et floristiques en danger (CITES). La RDC est partie à ces deux textes. Cinq sites naturels de la RDC sont inscrits au patrimoine mondial, tous figurant sur la liste du patrimoine menacé147(*). Le Panel considère qu'une EE de « catégorie A » aurait été l'instrument adapté, et cohérent avec cette politique, pour évaluer ces problèmes et respecter la PO 4.01. Même dans le cas d'un projet classé en catégorie B, la PO 4.01 requiert une évaluation environnementale (et sociale) pour des activités ayant trait aux forêts.

b) Affaire sur le projet ARUN III au Népal148(*)

Dans son rapport d'enquête, le panel nota plusieurs inadéquations : la tendance de la Banque à procéder à l'évaluation et à la négociation de volets du projet avant d'effectuer l'évaluation environnementale du tracé empruntant la vallée. Le Panel exprima, de surcroît, des doutes sur la capacité de structures institutionnelles appropriées à la gestion des impacts environnementaux à entrer en action avant le démarrage de la construction149(*). Donc il y avait violation de la DO 4.01 EE. Mais le Panel reconnu les efforts de la Direction pour mettre le projet en conformité avec les politiques applicables en matière d'EE, efforts consistant à identifier « une activité de formation relative à la construction » et préparer une analyse détaillée des tracés alternatifs150(*). Il recommandait, toutefois que l'EIE prenne en compte plusieurs facteurs importants tels que l'enlèvement des déblais, l'impact sur la faune et la vie aquatique ainsi que les répercussions en termes d'augmentation du trafic dans la ville marchande d'Hile. La Banque apporta aussi des solutions aux préoccupations sur les risques associés aux inondations; d'autres sujets d'inquiétude mentionnés dans la Demande furent traités par le biais d'un Plan d'action régional proposé par la Banque. Le contentieux environnemental étant analysé, il reste l'étude du contentieux social.

§II- Le contentieux social

Il conviendra d'analyser successivement les problèmes que soulèvent les différends relatifs aux réinstallations involontaires (A) et aux populations autochtones (B).

A) Le contentieux des réinstallations involontaires

Ce contentieux soulève des difficultés résolues sans nécessité d'investigation (1) ou après investigation (2).

1) La résolution de ce contentieux sans investigation : affaire Projet NTPC de production électrique (Inde)

La zone du projet était située dans la région de Singrauli au centre de l'Inde.  Selon cette demande, l'agence de l'emprunteur, la NTPC, ne tenait aucun compte des droits des populations qu'elle déplaçait. Les villageois étaient mis à la porte de leurs maisons par la force et réinstallés dans des zones urbaines qui ne correspondaient pas du tout à leur mode de vie. On leur donnait une somme forfaitaire en numéraires au lieu de leur fournir des emplois permanents ou des programmes de formation leur permettant de maintenir leurs moyens d'existence. En laissant la NTPC agir ainsi, la Banque violait, entre autres, ses politiques sur la prise en compte d'options alternatives d'investissement, et surtout PO sur la réinstallation involontaire.

Pour sa défense, la Direction arguait de ce que les Plans de réinstallation avaient été jugés adéquats lors de leur préparation, mais que l'aspect pratique de la mise en oeuvre des éléments du dispositif, imposant d'offrir aux personnes déplacées une option foncière alternative et de les aider à trouver de nouveaux moyens de se constituer un revenu avait été sous-estimé. La NTPC avait, en conséquence, été confrontée à des retards et des difficultés au niveau de l'exécution du plan. La Direction annonçait également un examen de toutes les évaluations environnementales et composantes de la réinstallation dans son portefeuille de prêts pour l'Inde entière, montrant par-là à quel point le problème était devenu hors de contrôle. Le Panel fit une première visite in situ et trouva des preuves prima facie que la situation sur le terrain était plutôt pire que celle admise par la Direction dans sa Réponse. Des rapports antérieurs émanant du Bureau de la Banque en Inde et d'autres groupements avaient identifié des lacunes, auxquelles il n'avait pas été remédié, dans le suivi du projet par l'Institution. Le Panel trouva d'autres preuves de préjudice reposant sur des violations des politiques de la Banque relatives à la réinstallation involontaire. En conséquence, le Panel recommanda une enquête complète. La Direction et la NTPC soumirent un Plan d'action révisé au Conseil, une fois le Rapport du Panel sur l'éligibilité publié. Ce plan révisé comportait des dispositions répondant directement à certaines inquiétudes du Panel. La proposition d'engager un consultant extérieur chargé d'effectuer une évaluation de l'impact social du programme de réinstallation tel qu'il avait été exécuté à ce moment-là constituait un aspect clé de ce plan. Ce consultant devait évaluer la manière dont les villageois locaux avaient été traités par la NTPC jusque là et recommander une action correctrice spécifique. Ce plan proposait également de nommer un groupe de trois experts indépendants pour effectuer le suivi de l'exécution du programme de réinstallation. Ces experts auraient vocation de servir de médiateurs entre, d'une part, les populations affectées par le projet et formulant des revendications, et, d'autre part, la NTPC qui, comme chacun le réalisait alors, n'avait pas développé les capacités institutionnelles lui permettant de remplir ses obligations vis à vis de la communauté locale.

En septembre 1997, le Conseil se réunit pour examiner la recommandation du Panel. Entre temps, la situation s'était politisée. L'Inde était très réticente à l'idée de laisser le Panel revenir dans la zone du projet, craignant que cela ne porte atteinte à l'emprunteur et que le public ne perçoive cette visite comme une enquête sur les agissements de ce dernier. Après certaines discussions très tendues, le Conseil approuva une inspection, mais limitée à une étude documentaire à réaliser depuis Washington. Le Conseil approuva également le Plan d'action révisé de la Direction et imposa que celle-ci soumette des rapports de suivi sur la mise en oeuvre de ce plan.

En décembre 1997, le rapport du Panel confirma les violations de la PO sur les réinstallations involontaires. Le Panel insistait, en particulier, sur le fait que la Banque ne s'était pas assurée elle-même que l'emprunteur disposait bien des capacités initiales nécessaires à la réalisation des plans relatifs à la réinstallation. Le prêt avait été mis au point rapidement et la Direction avait fait l'objet d'une extrême pression pour l'approuver, même si le temps ne lui avait pas été donné de faire en sorte qu'un certain de nombre de mécanismes essentiels et de conditions préalables soient mis en place. Qu'en est-il de la résolution du contentieux sur les réinstallations involontaires après enquête ?

2) La résolution de ce contentieux après enquête : le cas Arun III, proposition de projet hydroélectrique et restructuration du crédit de l'IDA (Népal)

L'affaire du Projet ARUN III concerne la construction d'un barrage hydroélectrique pour satisfaire au besoin énergétique des Népalais dont 9°/° seulement de la population a accès à l'électricité. Le 24 Octobre 1994 une demande fut introduite auprès du Panel par un groupe de quatre personnes qui estimait que les politiques et procédures opérationnelles sur l'évaluation économique des opérations d'investissement (PO/PB 10.04), la diffusion de l'information (PB 17.50), l'EE (DO 4.01), les peuples autochtones (DO 4.20) et les réinstallations involontaires (DO 4.30) étaient violées. La Direction se défendait de ces allégations. Dans son Rapport d'éligibilité, daté du 16 décembre 1994, le Panel d'inspection jugeait la demande recevable et les plaignants admissibles et recommandait une enquête sur les problèmes relatifs aux populations autochtones, à l'évaluation environnementale et à la réinstallation involontaire soulevés dans la demande. Le Conseil d'administration se réunit le 02 février 1995 pour examiner le Rapport d'éligibilité du Panel. Le Conseil décida d'autoriser la conduite d'une enquête sur les points recommandés par le Panel, à savoir l'évaluation environnementale, les populations autochtones et la réinstallation involontaire. Pendant que le Panel procédait aux interviews de membres du personnel de la Banque, aux consultations publiques, et passait en revue les documents de l'Institution relatifs au projet, la Direction de la Banque s'employait, de manière intensive, à traiter les problèmes mentionnés dans la demande et le Rapport d'éligibilité du Panel par des mesures correctrices.

Le Panel prit note des modifications des politiques de la Banque en matière de réinstallation involontaire. La nouvelle Directive opérationnelle (DO 4.30) avait été publiée après qu'un accord sur le tracé collinaire original fut atteint et, de ce fait, c'était la politique antérieure ayant trait aux problèmes sociaux associés à la réinstallation involontaire dans les projets financés par la Banque (OMS 2.33) qui s'appliquait.

Le Panel répéta l'objectif de cette politique de sauvegarde et l'obligation incombant à la Banque : « Quand des projets de développement imposent de relocaliser des personnes, la politique générale de la Banque est d'aider l'Emprunteur à faire en sorte que . . . les personnes déplacées retrouvent leur niveau de vie antérieur et qu'elles soient, autant que faire se peut, économiquement et socialement intégrées aux communautés hôtes ». Dans l'ensemble, le Panel était d'accord avec les plaignants selon lesquels ils n'ont reçu qu'une somme en espèces sans qu'on leur fournisse une forme quelconque d'aide à la réinsertion. La Direction a adopté des mesures correctrices151(*) qui exigent de l'emprunteur qu'il élabore un « plan, assorti d'échéances précises, identifiant les terrains devant être utilisés pour la construction de la future route et ceux devant être restitués ».

Le Conseil décida d'examiner les rapports sur l'état d'avancement de l'exécution du Plan d'action de la Direction plutôt que de prendre des décisions immédiates sur la base du rapport du Panel résultant de l'étude documentaire. Le Panel ne fut pas autorisé à participer à ce processus. Néanmoins, la nomination d'experts extérieurs pour aider à surmonter les graves problèmes s'étant développés au fil de la mise en oeuvre du programme de réinstallation constitua une étape décisive. En effet, cette nomination était sans précédent et ne se serait sans doute jamais produite sans l'intervention du Panel. Dans un rapport élaboré une fois le projet terminé, au printemps 2000, la Direction a admis que l'attention devant être prêtée aux politiques sur la réinstallation involontaire avait été souvent considérée comme marginale par rapport aux objectifs globaux d'un projet. La Direction disait qu'à l'avenir une attention beaucoup plus grande serait accordée aux capacités de l'emprunteur et à son engagement à mettre ces politiques en oeuvre. Force est de relever que le contentieux social concerne également en général les populations autochtones.

B) Le contentieux relatif à la protection des populations autochtones

La problématique de l'existence des populations autochtones dans la zone du projet (1) et la qualification de populations autochtones puis l'établissement d'un Plan de Développement des Populations Autochtones constitueront les étapes de nos développements (2).

1) La problématique de l'existence des populations autochtones dans la zone du projet 

Une revendication majeure des plaignants dans le projet RDC152(*) est que, malgré la présence de Pygmées dans la zone de mise en oeuvre du projet, la Banque n'a pas appliqué la DO 4.20 sur les populations autochtones. Les plaignants indiquent que l'existence de populations autochtones, leur survie, leur identité culturelle et leur savoir traditionnel sont intimement liés aux forêts. Ils affirment que la Banque a préparé les termes de référence pour un plan pilote de zonage couvrant l'axe Maringa-Lopori-Wamba, lesquels identifiaient bel et bien la présence de communautés autochtones Pygmées, sans pourtant tenir compte de la DO 4.20 sur les populations autochtones. Dans sa Réponse, la Direction explique que la conception du projet telle qu'examinée au stade conceptuel ne révélait pas l'existence de communautés autochtones Pygmées dans les zones concernées par le projet. Ainsi, la DO 4.20 n'a-t-elle pas été déclenchée153(*). Toutefois, la Direction déclare, dans sa Réponse à la demande d'inspection, qu' « au vu de l'éventuelle présence de Pygmées dans un quelconque massif forestier de l'Équateur choisi pour l'expérience pilote, la DO 4.20 aurait dû être déclenchée ». La DO 4.20 sur les populations autochtones requiert que la Banque fasse en sorte que les populations autochtones « n'aient pas à subir d'effets négatifs pendant le processus de développement de projets, notamment financés par la Banque, et qu'elles retirent des bénéfices sociaux et économiques compatibles avec leur culture ». Cette Directive exige que, dans les toutes premières phases de préparation du projet, la Banque identifie la présence ou l'absence de populations autochtones dans la zone concernée par le projet proposé. L'expert du Panel estime que la RDC abrite entre 250 000 et 600 000 Pygmées. Le Panel en conclut que la Direction n'a pas réalisé un repérage adéquat tel qu'il est requis aux tout premiers stades du projet pour déterminer la possible présence de populations autochtones. La qualification des populations autochtones est aussi déterminante dans ce type de contentieux.

2) La qualification de populations autochtones et l'établissement d'un Plan de Développement des Populations Autochtones

  Le Panel a procédé à une analyse pour déterminer si les Pygmées entraient dans la catégorie des populations autochtones telles que définies par la DO 4.20154(*). Le Panel observe que la plupart des Pygmées satisfont aux critères, à l'exception peut-être de la langue. Ils ont un lien très fort avec les terres de leurs ancêtres et les ressources forestières. Ils s'identifient eux-mêmes comme un ou des groupe(s) distinct(s), suivent leurs propres coutumes et modèles sociaux établis de longue date et suivent depuis des siècles un mode de vie principalement axé sur la subsistance, adapté et se rattachant aux forêts qui les entourent. S'ils s'expriment dans les mêmes langues que leurs voisins Bantus (ou dans le dialecte soudanais des agriculteurs), ils ont des intonations différentes qui les font facilement reconnaître comme Pygmées dans un contexte local. Le Panel fait remarquer qu'au titre de la DO 4.20, les Pygmées doivent être considérés, en RDC, comme des populations autochtones.

En ce qui concerne le Projet Arun III, la question de savoir si la politique s'appliquait à la population de la vallée a donné lieu à des interprétations divergentes de la part de la Direction, du Conseil et du Panel. En effet, selon la Fédération Népalaise des Nationalités, la vallée d'Arun comporte 24 groupes ethniques qui ne sont pas « intacts de toute influence du monde moderne, dont le cas serait, selon certains, prévu dans la DO »155(*). Selon le Panel, des enquêtes anthropologiques adéquates bien avant la construction, « avec des indicateurs explicites de bien-être »156(*), et un suivi étroit de la situation de ces communautés au fil de la progression du projet sont nécessaires. Dans son mémorandum au Panel, la Direction de la Banque proposait que les personnes de la vallée soient considérées comme «autochtones» au titre de la DO 4.20. Le Panel fut satisfait de cette position. Le Panel constatait que les personnes qui entraient dans le cadre de la définition du terme «autochtones» étaient disséminées dans toute la vallée et partageaient des conditions de vie similaires à celles des populations non considérées comme autochtones.

Pour ce qui est de l'établissement d'un Plan de Développement des Populations Autochtones (PDPA) : La DO 4.20 requiert un certain nombre d'actions. Elle stipule l'élaboration d'un PDPA adapté à leur culture, « fondé sur une totale prise en compte des choix des populations autochtones ». Tout projet « ayant une incidence sur les populations autochtones et leurs droits sur les ressources naturelles économiques » se doit d'incorporer des composantes ou des dispositions telles qu'un plan ou des études « faisant le maximum pour anticiper les tendances négatives que risque de provoquer le projet et développer les moyens d'éviter ou de minimiser les préjudices ». Le Panel estime donc que le non-déclenchement par la Banque de la DO 4.20 pour la composante 2 du PUSPRES et la non-préparation d'un PDPA ne sont pas conformes à la DO 4.20 sur les populations autochtones. En conséquence, certains des intérêts et besoins des populations autochtones en rapport avec ces projets et pouvant s'avérer cruciaux n'ont fait l'objet d'aucune mesure.

* 139 Cour Permanente de Justice Internationale (CPJI), Affaire des Concessions Mavrommatis en Palestine, 30 août 1924, Grèce c. Grande-Bretagne, Rec. CPJI Série A, n°2, pp. 6-37, spéc. p. 11.

* 140 Rapport sur l'éligibilité dans le cadre du «  Power IV Project » (1995), § 13 (Tanzanie).

* 141 Art. 13 de la Résolution et articles 9(c) des Conclusions du deuxième bilan du Panel d'inspection.

* 142L'article 9 (c) précise « de l'avis du demandeur » pour montrer que c'est le demandeur qui doit faire les démarches de discussions avec la Banque.

* 143 C'est un projet de construction d'un pont de 4,8 kilomètres sur la rivière Jamuna.

* 144 Voir Rapport d'enquête du Panel sur le projet RDC, p.16.

* 145 Ibid, p. 17.

* 146 Voir Rapport d'enquête du Panel sur le projet RDC, p.24.

* 147 La PO 4.01 prévoit que l'évaluation environnementale doit tenir compte « des obligations incombant au pays en rapport avec les activités du projet, en vertu des traités et accords internationaux sur l'environnement pertinents » et mentionne que « La Banque s'abstient de financer les activités d'un projet qui iraient à l'encontre des obligations du pays telles qu'identifiées durant l'EE ».

* 148 Voir infra pour les faits et la procédure de cette affaire.

* 149 Banque Mondiale, Responsabilisation et transparence à la Banque mondiale. Le Panel d'inspection : 10 ans sur la brèche, op. Cit.,Chap. IV, p. 7.

* 150 Ibid, Chap. IV p. 10.

* 151Il faut relever que les 1 635 familles ayant reçu une indemnisation pour la terre qui leur avait été retirée, seulement 15 à 20 % bénéficiaient du processus légal de transfert de la propriété.

* 152 Rapport d'enquête sur le projet RDC, p. 19.

* 153 Ibid, p. 18.

* 154 Rapport d'enquête sur le Projet RDC, p. 19.

* 155 Banque Mondiale, Responsabilisation et transparence à la Banque mondiale. Le Panel d'inspection : 10 ans sur la brèche, Washington DC, www.worldbank.org, 2003, p.7.

* 156 Idem.

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