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Le recours des individus auprès du panel d'inspection de la banque mondiale

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par Jean-Eric FONKOU CHANOU Jean-Eric
Yaoundé II - Master II en Relations Internationales option Diplomatie-Contentieux international 2012
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A- La reconnaissance de certains pouvoirs

Les pouvoirs dont il s'agit sont le pouvoir de rendre des décisions obligatoires et d'interpréter la Résolution d'une part (1) et le pouvoir de décision de la société civile au sein de la BM d'autre part (2).

1) Le pouvoir de rendre des décisions obligatoires et d'interpréter la Résolution

Il est question d'examiner l'admission du caractère obligatoire des décisions du Panel (a) et la reconnaissance d'un pouvoir d'interprétation des Résolutions au Panel (b).

a) L'admission du caractère obligatoire des décisions du Panel

Le Panel fait des recommandations qui n'ont pas de force obligatoire. Mais il demande toujours à la Direction de respecter les engagements qu'elle prend dans le cadre des mesures correctrices que ce soit avant, pendant ou après l'enquête. Le Panel affirme d'ailleurs dans le cadre de l'affaire sur le projet d'Arun que l'action proposée par la Direction « assoirait la conformité du projet vis à vis de la DO 4.20... »265(*). Autrement dit, le Panel marque l'intérêt du respect de ses décisions, qui malheureusement ne sont que des recommandations. Or, si les décisions étaient obligatoires, elles contraindraient davantage la Direction. Le pouvoir de rendre des décisions obligatoires n'est d'ailleurs pas le seul qui devrait être admis.

b) La reconnaissance d'un pouvoir d'interprétation de la Résolution du Panel

C'est une méconnaissance d'un attribut de la fonction juridictionnelle qui est de dire le droit. Comment appliquer le droit si on ne peut interpréter les textes. En effet, c'est le Conseil qui est habilité à interpréter la Résolution et à autoriser les inspections. Cependant, cela n'empêche pas que le Panel exerce ce pouvoir d'interprétation de facto. Ainsi, en appliquant la Résolution à des cas spécifiques, le Panel agit conformément à son interprétation de la Résolution, sous réserve de vérification du Conseil. Comme il est stipulé dans la Résolution, « le Panel demande l'avis du Département juridique de la Banque pour les questions liées aux droits et obligations de la Banque au sujet de la demande examinée »266(*) et selon le Deuxième Bilan de 1999 (art. 10), « en cas de questions sur l'interprétation de la Résolution, le Panel doit leur trouver une réponse avec le Conseil». Dès lors, on constate que le Conseil est toujours influent, ce qui atténue l'indépendance du Panel.

Mais, il est souhaitable afin de se départir de la dépendance à l'égard du Conseil que le pouvoir exclusif d'interprétation de la Résolution par le Panel soit admis. C'est dans cette lancée qu'il peut aussi être envisagé d'accorder un pouvoir de décision à la société civile au sen du Conseil.

2- Le pouvoir de décision de la société civile au sein de la BM

Il est question d'améliorer la démocratisation au sein de la BM en recourant à la restriction de la prépondérance des voies des grandes puissances au Conseil d'administration (a) et en admettant la reconnaissance de la société civile comme acteur de décision auprès du Conseil d'administration (b).

a) L'absence de prépondérance des voies des grandes puissances au Conseil d'administration

La Banque mondiale est placée sous l'autorité des 185 pays membres qui détiennent les actions du capital social et sont dotés de ce fait du pouvoir de décision. Chaque pays désigne un gouverneur et un gouverneur suppléant. Les gouverneurs, généralement les Ministres des finances, se réunissent une fois par an à Washington, deux ans de suite, puis dans un pays-membre.

Les Gouverneurs prennent les décisions institutionnelles majeures telles que l'admission ou la suspension des membres, la détermination de la répartition du bénéfice net, et l'examen des états financiers et des budgets. La responsabilité du fonctionnement quotidien de la Banque incombe à un Conseil d'administration de 25 membres qui travaillent au siège à Washington DC. Conformément aux statuts, 5 des 25 membres du Conseil sont désignés par les pays membres disposant du plus grand nombre d'actions : la France, l'Allemagne, le Japon, le Royaume-Uni et les États-Unis, tandis que les 19 autres sont choisis par les autres pays membres au cours d'une élection organisée tous les deux ans. Plusieurs pays ont plus récemment acquis suffisamment de parts de capital pour être représentés en tant que tels au sein du Conseil des Administrateurs de la Banque (ex : la Chine, l'Arabie saoudite).

Cette prépondérance des voies des grandes puissances est un facteur d'injustice pour les populations des pays en développement puis que leurs droits ne sont mieux préservés que quand les intérêts de ces grandes puissances ne sont pas menacés. En tout cas, le maintien des projets et non sa suspension sert l'intérêt de ces grandes puissances ; car les pays bénéficiaires doivent généralement accorder des concessions sur leurs ressources naturelles pour bénéficier de ces prêts. Le Professeur Maurice Kamto a tout à fait raison lorsqu'il considère la conditionnalité comme un instrument de politique internationale267(*). Que faire pour ne plus laisser la portée des décisions du Panel entre les mains des grandes puissances économiques du Conseil d'Administration de la BM ?

b) Le renfoncement de la représentation des pays en voie de développement au Conseil d 'Administration et la société civile comme acteur de la décision auprès de ce Conseil

Le Consensus de Monterrey de 2002 encourageait BM et le FMI à « continuer à accroître la participation de tous les pays en développement et en transition à leur processus de prise de décisions et renforcer ainsi le dialogue international et les travaux entrepris par ces institutions pour répondre aux besoins et aux préoccupations de ces pays en matière de développement ». Les actionnaires du Groupe de la BM sont convenus à l'automne 2008 d'entreprendre un programme de réformes pour renforcer la voix et la participation des pays en développement et en transition qui se déroulerait en deux étapes. Plusieurs mesures prises au cours des dernières années ont permis de renforcer la participation des pays en développement aux processus décisionnels du Groupe de la BM. Des avancées ont été enregistrées sur tous ces fronts : droits de vote et répartition du capital, représentation effective au Conseil et prise en compte des vues des pays en développement et en transition sur le développement.

Le programme de réforme selon ce consensus sera mis en oeuvre en deux étapes. Les mesures proposées pour la Phase 2, renforceraient la voix des pays en développement et en transition et contribueraient à la réforme globale de la gouvernance de la BM en permettant des avancées sur quatre fronts essentiels : a) Accroître les droits de vote des pays en développement, ce qui renforcerait la légitimité et l'efficacité des États membres de la BM : porter la part des voix collectivement détenues par les pays en développement à plus de 47,19 % du total des voix à la BIRD, grâce à une augmentation de 3,13 %. Il propose aussi de renforcer la voix des pays en développement au conseil de la BM en créant un troisième siège d'administrateur pour représenter les États-membres de la Région Afrique subsaharienne, sans que cela ait un impact sur les sièges représentant actuellement les autres Régions au Conseil268(*).

De surcroît, la BM instaure de multiples réformes pour promouvoir à la fois l'inclusion et l'innovation ainsi que son efficacité, ses performances et sa transparence. Elle élargit le champ de sa coopération avec ses partenaires : l'ONU, le FMI, les autres Banques Multilatérales de Développement, les bailleurs de fonds, la société civile et les fondations. Toutefois, cet effort doit aller plus loin pour que la BM s'adapte véritablement aux réalités économiques internationales du XXIème siècle. Elle doit reconnaître le rôle et la responsabilité des parties prenantes en plein essor et permettre aux pays en développement de mieux se faire entendre. Dans ce sillage ; la BM pourrait reconnaître un pouvoir de décision à la société civile afin de renforcer sa crédibilité, sa transparence et sa responsabilisation : la protection des droits des individus en dépend fondamentalement.

B- La création d'un mécanisme de suivi des recommandations du Panel ou du Plan d'action de la Banque

La première proposition résulte des travaux de Dana Clark, spécialiste de la BM dans le milieu de l'advocacy (1). Une autre proposition avancée par ces auteurs développe également les compétences de résolution de problèmes du PI mais en prenant cette fois modèle sur un système éprouvé par une institution comparable, celui de la Banque Asiatique de Développement (2).

1) Le DERT de Dana CLARK269(*)

L'auteur fait preuve de pragmatisme en se concentrant sur les lacunes du PI en ce qui concerne sa capacité de résolution des problèmes. Pour cela, Clark défend la mise en place d'une Unité de Résolution des Problèmes au sein même du Panel d'Inspection ; Unité ayant pour fonction de contrôler à la fois l'effectivité de la mise en oeuvre des Plans d'Action proposés par la Direction, et de garantir leur qualité de remède par la vérification de l'impact sur les populations locales et l'attribution d'éventuelles compensations. En effet, cette Unité constituée par une « Development Effectiveness Remedy Team » (DERT) devrait assurer « la supervision et l'assistance technique des efforts menés pour mettre en conformité les projets examinés par le PI». Elle devrait pour cela garantir l'effectivité de la mise en oeuvre des Plans d'Action de la Direction et superviser cette mise en oeuvre avec les populations affectées. Mais encore, elle aurait également pour rôle de « remédier aux violations des politiques sociales et environnementales identifiés par le Panel, et de garantir que les communautés déplacées et affectées bénéficient d'une compensation adéquate et sont assistées dans l'amélioration de leur niveau de vie». Cette Unité serait complètement indépendante de la Direction et n'adresserait ses rapports qu'au CA. Si on partage l'idée de l'auteur par rapport à ce mécanisme de suivi, on doit tout de même émettre des réserves pour ce qui est de la soumission de cet organe au Conseil. Peut-être que le modèle de la banque Asiatique de Développement peut nous offrir un mécanisme plus indépendant.

2) Le modèle de la Banque Asiatique de Développement par SUZUKI et NANWANI270(*)

Cette proposition se différencie fondamentalement du modèle précédent en ce que la compétence du suivi des décisions du Panel et de ses Plans d'action est reconnue au Panel lui- même et non pas à une institution créée à cet effet. Les auteurs mettent effectivement en avant le besoin pour le Panel de permettre « un suivi des progrès dans la mise en oeuvre des recommandations adoptées par le Conseil suite à l'enquête d'investigation ». Il s'agirait de mettre en place, comme à la Banque Asiatique de Développement, un système préalable de consultations destiné à répondre aux « réclamations urgentes de préjudice matériel direct » et à atteindre un accord de principe des parties ainsi qu'un programme sur sa résolution. Ensuite, un Panel de trois personnes mènerait une enquête sur la conformité de la Banque à ses politiques et procédures tout en recommandant des actions correctrices au Conseil et en mettant en oeuvre le suivi de l'application des recommandations adoptées. Les personnes affectées sont informées des progrès de la consultation comme de l'enquête et sont invitées à commenter les rapports du Panel ; la « clause des 95% » serait retirée des conditions de recevabilité d'une demande.

* 265 Banque Mondiale, Responsabilisation et transparence à la Banque mondiale. Le Panel d'inspection : 10 ans sur la brèche, op. cit., chap 4. p. 8.

* 266 Conclusions of the First Board Review of the Inspection Panel as adopted by the Board on April 20, 1999.

* 267 M. KAMTO, « La problématique de la conditionnalité en droit international et relations internationales, Colloque de la Chaire UNESCO pour les droits de l'homme et l'éthique de la coopération internationale (...), op. cit., p. 17.

* 268 www. banquemondiale. org. Consulté le 22 août 2011.

* 269 CLARK D., « The World Bank and Human Rights : The Need for Greater Acoountability », Harward Human Rights Journal, Vol. 15, 2005, pp. 223-226 cité par R. FOSSARD, L'institution du Panel d'inspection, fer de lance de la « Banque Mondiale accountable » ou archaïsme dans la gouvernance globale ?op. cit., pp. 53-54.

* 270 E. SUZUKI, S. NANWANI, «Responsibility of International Organizations: The Accountability Mechanisms of Multilateral Development Banks», Michigan Journal of International Law, Volume 27, February 2006 pp. 216 et 225, cite par R. FOSSARD, L'institution du Panel d'inspection, fer de lance de la « Banque Mondiale accountable » ou archaïsme dans la gouvernance globale ?, op. cit. pp. 54-55.

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