Le terrorisme dans les relations internationales contemporaines.

Paragraphe 2 : De l'identification des MPSI après le 11 septembre 2001

Le Conseil de sécurité n'a pas découvert le terrorisme en 2001. En effet, depuis le milieu des années 1990, le phénomène terroriste s'est amplifie, notamment avec la constitution de réseaux transnationaux et le caractère de plus en plus destructeur des attentats. Cela devient ainsi un problème de sécurité internationale évident. Mais, les premières résolutions du Conseil de sécurité sur le terrorisme sont plutôt laconiques ; ce qui s'expliquait par le contexte de la guerre froide dans lequel elles ont vu le jour. En d'autres termes, le Conseil de sécurité refusait de qualifier les actes de terrorisme de MPSI. Des prétentions de ce type ont été à maintes reprises écartées par le Conseil de sécurité. Il en a été ainsi par exemple des raids israéliens à Beyrouth en 1968⁸⁵ ou à Tunis en 1985⁸⁶, ou encore des raids de représailles américains en Libye suite à l'attentat contre la discothèque « La Belle » à Berlin en 1986⁸⁷. Relève de cet ordre d'idées la résolution⁸⁸ (1970) qui contient deux paragraphes relatifs aux détournements d'aéronefs pour faire appel à toutes les parties intéressées afin que soient libérés les passagers et membres d'équipage ; des propos similaires figurent dans la résolution 618 (1988). Un petit pas est franchi avec la résolution 635 (1989)⁸⁹ dans laquelle, visant les agissements illicites contre l'aviation civile, le Conseil de sécurité se dit en préambule : « conscient des répercussions qu'ont les actes de terrorisme sur la sécurité internationale », ébauchant ainsi la relation entre

⁸⁵Résolution 263 (1968) du 31 décembre 1968.

⁸⁶Résolution 573 (1985) du 4 octobre 1985.

⁸⁷Un projet de résolution condamnant les Etats-Unis fut présente par le Congo, le Ghana, Madagascar, Trinidad Et Tobago et par les Emirats arabes unis. Soutenu par la Bulgarie, la Chine, La Thaïlande et l'URSS, il se vit Opposer le veto américain, britannique et français, ainsi que les votes défavorables de l'Australie et du Danemark

⁸⁸Voir également la résolution 638 (1989) ; voir aussi la position de l'URSS qui opposa son veto au projet de Résolution S/13735 qui qualifiait la prise d'otages de Téhéran de 1979 de « menaces continues a la paix et à la Sécurité internationales »(S/PV.2191, §§ 44 -56).

⁸⁹ Idem

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terrorisme et atteinte à la sécurité internationale. Amorçant une prise en considération plus générale, la Déclaration précitée du 31 janvier 1992 traite du terrorisme sous la rubrique « Respect des principes de sécurité collective » et non sous la rubrique « Rétablissement et maintien de la paix ». En effet, le terrorisme n'a fait son entrée officielle dans les situations qualifiées de MPSI qu'après la chute du mur de Berlin. Mais dans cette perspective, le Conseil de sécurité a d'abord commence par une qualification au cas par cas (A) avant de généraliser cette qualification au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 (B).

A : Au départ, une qualification au cas par cas

Comme on vient de la démontrer, l'incapacité dans laquelle le Conseil de sécurité s'est trouvé de qualifier des actes terroristes de MPSI, tenait davantage au contexte de guerre froide qu'à des considérations de nature juridique. Aussi, à la fin de l'opposition Est/Ouest, le Conseil de sécurité décidé d'intervenir pour prendre en charge une action efficace contre le terrorisme, qu'il considère comme une menace contre la paix. Cette intention est mise en pratique dans trois affaires différentes⁹⁰ :

- l'affaire de Lockerbie

Cette affaire trouve son origine dans l'attentat perpétré contre un aéronef civil. En effet, le 21 décembre 1988, un avion de la Pan American Airlines (vol n°103), assurant la liaison entre Londres et New York, explose en plein vol au-dessus de Lockerbie (Ecosse) peu après son décollage. L'explosion cause la mort de 270 personnes. Apres enquêtes, les Etats-Unis et le Royaume-Uni attribuent cette catastrophe à un acte terroriste d'agents libyens, qui auraient agi sur ordre des hautes autorités de l'Etat libyen. Le 27 novembre 1991, les Etats-Unis (pays d'immatriculation) et le Royaume-Uni (lieu de l'explosion) ont, dans leur déclaration conjointe, fait à la Libye les exigences suivantes :

- livrer toutes les personnes impliquées dans cet attentat pour être jugées soit aux Etats-Unis ou au Royaume-Uni ;

- accepter la responsabilité pour l'acte commis par ses agents ;

-délivrer toutes les informations à sa disposition concernant cette affaire ; et enfin

- verser des indemnités appropriées.

Devant le refus du gouvernement libyen d'extrader ses agents impliqués, les Etats-Unis saisirent le Conseil de sécurité qui adopta le 21 janvier 1992 la

⁹⁰ Citées par A. MENDY

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résolution 731 (1992), demandant à la Libye de coopérer avec les Etats-Unis et le Royaume-Uni dans leur procédure judiciaire.

- l'affaire soudanaise

Le 26 juin 1995, alors qu'il se rendait à Addis-Abeba, la capitale éthiopienne, pour assister au sommet de l'OUA, le président égyptien, Hosni Moubarak, a été la cible d'une tentative d'assassinat.

Cet acte terroriste est imputé à l'un des principaux groupes islamistes égyptiens, le Gama-at-al Islamieh. Le gouvernement soudanais est accusé de complicité par l'Ethiopie et l'Egypte, puisque les trois individus suspectes d'avoir perpétré cet acte terroriste auraient trouvé refuge au Soudan. Malgré diverses demandes de l'OUA, le gouvernement soudanais a refusé de collaborer à leur capture. L'Ethiopie et l'Egypte saisissent finalement le Conseil de sécurité, qui adopte la résolution 1044 (1996) du 31 janvier 1996. Dans cette résolution, le Conseil, après avoir condamne la tentative d'assassinat dont le président égyptien a fait l'objet, « demande au gouvernement soudanais de se conformer sans plus attendre aux demandes de l'organisation de l'Unité africaine tendant à ce qu'il :

- prenne immédiatement des mesures afin d'extrader en Ethiopie, pour qu'ils y soient traduits en justice, les trois suspects ayant trouvé refuge au Soudan et recherchés pour la tentative d'assassinat, conformément au traité d'extradition conclu en 1964 entre l'Ethiopie et le Soudan ;

- renonce à aider, soutenir et faciliter des activités terroristes ainsi que donner asile ou refuge à des éléments terroristes (...) »⁹¹.

En l'absence de réponse du gouvernement soudanais à ces demandes, le Conseil de sécurité hausse le ton, en « considérant que le refus de se conformer aux demandes énoncées au paragraphe 4 de la résolution 1044 (1996) dans lequel persiste le gouvernement soudanais, constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales »⁹². Suivant le schéma adopte quelques années plus tôt contre la Libye, le conseil de sécurité se place dans le cadre du chapitre VII de la charte et exige du Soudan qu'il se conforme aux demandes formulées dans la résolution 1044 (1996).

- l'affaire des Taliban de 1999.

Le 7 aout 1998, les ambassades américaines de Nairobi (Kenya) et de Dar es-Salaam (République unie de Tanzanie) sont la cible de deux attentats à la voiture piégée, à quelques minutes d'intervalles. Ces attentats ont causé la mort de

⁹¹Résolution 1044, §4. a et b.

⁹²Résolution 1054 (1996) du 26 avril 1996, avant-dernier considérant du préambule.

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centaines de victimes, blesse des milliers de personnes et engendre des dégâts matériels importants. Ils seront ultérieurement attribués à la mouvance du réseau Al Qaida de Oussama Ben Laden. Sous l'impulsion des Etats-Unis, le Conseil de sécurité adopte à l'unanimité la résolution 1189 (1998) du 13 aout 1998 aux termes de laquelle il condamne vigoureusement ces attentats. Il engage tous les Etats et les institutions internationales à apporter leur coopération ainsi que leur soutien et assistance aux enquêtes en cours au Kenya, en République unie de Tanzanie et aux Etats-Unis pour appréhender les auteurs de ces actes terroristes et les traduire en justice sans délai. Dans le même temps, le Conseil « engage tous les Etats à adopter (...), à titre prioritaire, des mesures concrètes et efficaces en vue de la coopération en matière de sécurité et de la prévention de tels actes de terrorisme international et en vue de traduire en justice et châtier les auteurs de ces actes »⁹³. Quelques jours plus tard, examinant la situation en Afghanistan, le Conseil de sécurité adopte la résolution 1193 (1998) du 28 aout 1998 dans laquelle il se dit « profondément préoccupé par la présence persistante de terroristes sur le territoire Afghan et exige des factions afghanes qu'elles s'abstiennent d'héberger et d'entraîner des terroristes et leurs Organisations »⁹⁴. Au mois de décembre de la même année, le Conseil de sécurité constate « avec plus de préoccupation que des terroristes continuent d'être accueillis et formés et des actes de terrorisme organisés en territoire afghan, en particulier dans les zones tenues par les Taliban »pour exiger que « les Taliban cessent d'offrir un refuge et un entraînement aux terroristes internationaux et à leurs organisations, et que toutes les factions afghanes secondent l'action entreprise pour traduire en justice les personnes accusées de terrorisme »⁹⁵.

En définitive, ces trois affaires montrent que, lorsqu'il estime nécessaire, le Conseil de sécurité n'hésite pas à adopter des résolutions assimilant des actes de terrorisme a une MPSI, et à mettre, le cas échéant sur cette base, des sanctions à exécution. Une véritable politique du Conseil de sécurité reste cependant délicate à définir à partir de cette pratique, qui est plutôt sélective. C'est que, dans tous les domaines, la lutte contre le terrorisme dépend avant tout des conditions politiques qui subordonnent l'adoption de résolutions à l'accord des Etats disposant du droit de veto. Au-delà de ces remarques générales, on peut toutefois tenter de dégager une position de principe à partir de ces trois affaires : - les actes terroristes qualifies de MPSI ont été clairement identifies ;

⁹³Résolution 1189 (1998), §5.

⁹⁴Précisons que, huit jours avant l'adoption de la résolution 1193 (1998), les Etats-Unis procèdent a des frappes de missiles de croisière contre une usine pharmaceutique au Soudan et un camp d'entrainement d'Al Qaida en Afghanistan, en représailles des attentats du 7 aout 1998.

⁹⁵Résolution 1214 (1998) du 8 décembre 1998, §13.

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- les actes terroristes étaient liés à un Etat détermine, qui refusait d'exécuter une résolution du Conseil de sécurité (respectivement la Libye, le Soudan et l'Afghanistan) ; et enfin

- le recours à la force armée n'a pas été décidé alors que dans le jargon des Nations unies, la formule signifie que le recours à la force armée n'est pas exclu⁹⁶.Cette ligne de conduite a disparu avec le tournant particulier que prend la lutte contre le terrorisme au lendemain des attentats du 11 septembre 2001. Ceux-ci ont conduit en effet le Conseil de sécurité à généraliser la qualification de MPSI à tout acte de terrorisme.