Le recours des individus auprès du panel d'inspection de la banque mondiale.

§ 2 - L'objet de l'action : l'appréciation de la violation des droits des individus.

Puisque le plaignant sollicite un droit subjectif qui a été violé, on doit au préalable déterminer quels sont les droits qu'il peut revendiquer. Pour connaître ces droits, il est logique de se référer à la question de savoir quel est le droit applicable par le PIBM (A), car, ce sont ces règles juridiques qui confèrent des droits subjectifs au plaignant (B).

A) Le droit applicable à l'objet de la requête

Il s'agit ici de découvrir les moyens d'action mis à la disposition des victimes pour agir auprès du Panel et par voie de conséquence, le droit que le Panel applique pour sanctionner la violation des droits. Le droit applicable est le droit interne à la BM (1). Que peut-on dire des conventions adoptées par la BM, des règles coutumières et des déclarations auxquelles elle est partie comme la Déclaration de Paris^116(*). Nous nous limiterons ici à l'examen de la nature juridique des droits humains contenus dans les politiques et procédures opérationnelles (2).

1) Le droit interne à la BM : politiques et procédures opérationnelles de la BM.

Au sein d'une OI il existe un droit interne et un droit applicable à cette OI. Le droit applicable à l'OI émane des différents traités multilatéraux adoptés par les Etats membres de cette OI et plus globalement du droit international. La question est de savoir si le droit interne à l'OI fait partie du droit international. Selon certains auteurs, le droit interne aux OI ne relève pas du droit international, car ils ont des caractéristiques différentes^117(*). Ainsi, certains arguments avancés concernent la procédure d'élaboration des décisions des OI, le fait que les individus sont souvent destinataires de ce droit interne, et le caractère directement applicable des actes juridiques de l'OI sur le territoire des Etats membres. Cette position est confortée par la naissance d'un droit communautaire ayant aussi des caractéristiques propres. Mais, à partir des décisions de la CIJ, on constate une réelle volonté de ne pas faire de distinction entre le droit interne des OI et le droit international^118(*). Cette précision faite, pour présenter les règles internes à la BM applicables par le Panel on commencera par les politiques et pratiques opérationnelles anciennes, pour arriver à celles actuellement en vigueur.

a) Des « Operational Manual Statements », « Operations Policy Notes » aux Directives Opérationnelles (DO).

Avant le réaménagement de la Banque en 1987, ces politiques opérationnelles étaient contenues dans l'« Operational Manual Statements ( OMSs) » et l'« Operations Policy Notes (OPNs) ». On peut citer l'OMS 2.36, « Environmental Aspects of Bank Work ».

Après le réaménagement de 1987, l'OMSs a été révisée pour devenir les Directives Opérationnelles (DO) qui contiennent quelques unes des OMSs et de nouvelles règles. Les DO sont approuvées par le Conseil d'administration de la Banque et ont toutes un caractère obligatoire. Il existe la DO 4.30, Réinstallation involontaire du 1^er Juin 1990 ; la DO 4.20, Populations autochtones de Septembre 1991 contenue dans le Manuel Opérationnel de la BM ; la DO 4.00 Annexe A, « Environmental Assesment » ; la DO 4.00, Annexe B, « Environmental Policy for Dam and Reservoir Projects » ; la DO 4.01, « Environmental Assesment ». Ces diverses DO ont été transformées en Politiques Opérationnelles et Procédures de la Banque qu'il convient d'analyser à présent.

b) Des Directives opérationnelles aux Politiques opérationnelles (PO)^119(*) et Procédures de la Banque (PB)^120(*).

A partir de 1991, les DO sont devenues les Politiques Opérationnelles et Procédures de la Banque lesquelles ont un caractère obligatoire à l'égard de la BM. On a aussi établi les « Bonnes Pratiques » qui sont de simples recommandations à la BM. L'argument en faveur de cette modification est que, les DO étaient très exigeantes, à la limite idéales, et manquaient de pragmatisme. C'est donc dans le souci de simplifier et d'expliciter les procédures de la Banque que ce changement apparaît^121(*). Ainsi, selon un Mémo de la Banque, la conversion^122(*) a pour but de faire une distinction entre le minimum de ce qui est une politique obligatoire et de simples déclarations d'intention^123(*). A cet effet, de nombreuses DO sont converties en Bonnes pratiques.

Les PO et PB constituent les « politiques de sauvegarde » de la BM. Elles sont au nombre de dix (10) ; ainsi, il s'agit des politiques environnementales : PO 4.01 Etude d'impact sur l'environnement, PO 4.04 Habitats naturels, OPN 11.03 Propriété culturelle ; des politiques de développement rural : PO 4.36 Forêts, PO 4.09 Lutte antiparasitaire^124(*), PO 4.37 Sécurité des barrages ; des politiques sociales : PO/PB 4.12 Réinstallations involontaires, PO 4.20 Populations autochtones et des politiques juridiques : PO 7.50 Projets sur les voies d'eau internationales et PO 7.60 4239 projets dans les zones discutées .

La PO/PB 4.12, Réinstallation involontaire qui a remplacé depuis Décembre 2001 la DO 4.30 précise les différentes mesures qui peuvent être prises par l'emprunteur lorsqu'un projet entraine des déplacements des populations. L'emprunteur doit à cet effet évaluer les pertes de terres, les pertes matérielles puis proposer un plan de réinstallation en consultation avec les populations victimes. La réinstallation doit se faire en respectant de manière raisonnable les conditions anciennes de vie et favoriser au maximum l'insertion des victimes dans le projet de développement^125(*).

La PO/PB 4.09, Lutte antiparasitaire est mise en oeuvre lors de l'Etude d'impact sur l'environnement. Elle vise à combattre l'usage des organismes nuisibles à l'agriculture et à veiller à l'utilisation des pesticides dont la nocivité sur la santé humaine est négligeable. A cet effet, on se réfère aux Lignes directrices pour la classification des pesticides par risque telle que recommandée par l'Organisation Mondiale de la Santé (Genève OMS 1994-1995), des Directives pour l'élimination des excédents de pesticides et de leurs récipients (Organisation des Nations unies pour l'Alimentation et l'Agriculture).

Selon la PO 4.37, Sécurité des barrages, « sur l'ensemble de la durée de vie de n'importe quel type de barrage, le maître d'ouvrage a la responsabilité de s'assurer que les mesures idoines sont prises et que les ressources financières suffisantes sont fournies pour garantir la sécurité du barrage, indépendamment du statut du financement de l'ouvrage ou de sa construction »^126(*). La Banque doit exiger que la conception et la construction du barrage soient supervisées par des professionnels qualifiés et expérimentés. Aussi, des inspections sécuritaires de travaux sont prévues après l'achèvement des travaux et des plans de préparation d'urgence également.

Les PO/PB 7.50, Projets relatifs aux voies d'eau internationales de Juin 2001 remplacent celles d'Octobre 1994 prévoient que les services de la Banque doivent s'assurer que tout projet relatif à une voie d'eau internationale a fait l'objet d'accords appropriés entre l'Etat bénéficiaire et les Etats riverains, ou encore que ledit projet ne causera pas de dommages aux riverains (articles 8 (a) (c)). C'est une PO qui octroie des droits aux Etats et non directement aux personnes.

S'agissant des PO/PB 7.60 Projets dans des zones en litiges de Juin 2001 qui remplacent celles de novembre 1994 prévoient que le Document d`évaluation du projet par la Banque doit faire état de la nature du différend et de la non objection par les autres parties aux litiges au projet (article 3(a)). Une fois encore ce sont les Etats parties à un différend international qui sont directement concernés et non les individus. Mais, dans le cadre des projets réalisés en zones de litige, des personnes peuvent être victimes des violations d'autres PO à l'instar des réinstallations involontaires.

Bien plus, la PO 4.01, Evaluation environnementale de Janvier 1999 exige que les projets qui sont présentés à la BM « fassent l'objet d'une évaluation environnementale (EE) qui contribue à garantir qu'ils sont environnementalement rationnels et viables » (art. 1). L'EE « consiste à évaluer les risques que peut présenter un projet pour l'environnement et les effets qu'il est susceptible d'avoir dans sa zone d'influence, (...), à identifier des moyens d'améliorer la sélection du projet, sa localisation, sa planification, sa conception et son exécution en prévenant, en minimisant, en atténuant ou en compensant ses effets négatifs sur l'environnement ». La réalisation de l'EE relève de la compétence de l'emprunteur. Les modalités de cette EE sont : l'étude d'impact sur l'environnement (EIE), évaluation environnementale régionale ou sectorielle, l'audit environnemental, évaluation des dangers ou des risques et le plan de gestion environnementale^127(*). Pour chaque projet, la Banque effectue une évaluation environnementale préalable afin de déterminer le type d'instrument d'évaluation qui va être mis en oeuvre^128(*). Elle classe le projet dans une catégorie donnée en fonction de l'ampleur des incidences environnementales potentielles. Un projet relève de la « catégorie A » lorsqu'il est susceptible d'avoir un impact environnemental irréversible. Un projet est classé « catégorie B » au cas où ses effets négatifs sur l'environnement sont moins importants que ceux de catégorie A. Les projets relevant de la « catégorie C » sont ceux dont l'impact environnemental est minime voire nul (art. 8 (c) de la PO). Un projet est classé catégorie « F 1» si la Banque y investit des fonds par l'entremise d'un intermédiaire financier, dans des sous-projets susceptibles d'avoir des effets négatifs sur l'environnement^129(*).

La PO/PB 4.20 Populations autochtones de juillet 2005 qui remplace la DO 4.20, Populations autochtones de Septembre 1991 prévoit qu'elle « contribue à la mission de réduction de la pauvreté et à la promotion d'un développement durable poursuivie par la Banque en garantissant un processus de développement qui respecte pleinement la dignité, les droits de la personne, les systèmes économiques et des cultures des populations autochtones ». La Banque doit exiger à cet effet de l'emprunteur qu'il consulte les populations autochtones et leur communique toutes les informations nécessaires pour se faire une idée précise du projet. Le financement du projet ne sera accordé qu'à cette condition (art. 1 de ladite PO).

En ce qui concerne la PO/PB 4.36 Forêts de Novembre 2002, le Département-pays de la Banque doit faire en sorte que la stratégie d'aide à un pays intègre les préoccupations relatives aux forêts lorsqu'un projet peut avoir un impact potentiel sur les forêts (art. 1 de cette PB). L'équipe chargée du projet à la Banque s'assure que l'emprunteur fournit à la Banque une évaluation de l'affectation des sols pour la conservation et la gestion durable de la forêt.

En outre, la PO 4.04 Habitats naturels a quant à elle pour but d'assurer la durabilité des services et produits que les habitats naturels procurent à la société humaine. Ainsi, la Banque ne finance pas les projets qui modifient ou dégradent les habitats naturels de manière critique.

Enfin, la PO 11.03 Propriété culturelle veille à ce que les sites archéologiques, les zones urbaines et historiques, les sites sacrés, les cimetières et sépultures soient préservés.

En dehors des « politiques de sauvegardes », il existe d'autres Politiques et procédures de la BM qui ont un effet sur la protection sociale et environnementale. Il s'agit de la Politique sur la diffusion des documents de la Banque qui détermine les documents qui doivent être communiqués au public et à quel moment dans le cadre des projets qu'elle finance (PB 17.50 Diffusion de l'information). Les politiques suivantes sont aussi utiles : PO 4.02 Plans d'actions environnementaux, PO 4.07 Gestion des ressources en eau, PO 4.15 Réduction de la pauvreté, PO 4.20 la dimension genre dans le développement, PO 8.60 Prêt d'ajustement, PO 10.20 les investissements dans le cadre du mécanisme pour l'environnement Mondial, PO 10.21 Fond multilatéral et Protocol de Montréal, DO devenue PO/PB 13.05 Supervision des projets^130(*), PB 17.55 Panel d'inspection. Le contenu du droit interne qui sert de fondement à la réclamation d'un droit subjectif des plaignants ayant été réalisé, il convient à présent de déterminer la nature des droits subjectifs en question.

2) La nature juridique des droits humains contenus dans les politiques et procédures opérationnelles

Les droits subjectifs ou les prérogatives juridiques que les victimes peuvent invoquer relèvent de deux groupes. Le premier est celui des droits humains qui ont une portée plus large et le second celui des droits humains que l'on peut limiter aux droits de l'homme.

a) Les droits humains à l'exclusion des droits de l'homme.

Les prérogatives juridiques qui concernent la personne humaine dans les PO/PB sont nombreuses. Elles ne seront pas toutes identifiées. Ainsi, seules seront retenues celles qui nous semble les plus pertinentes soit parce qu'elles apparaissent dans de nombreuses PO, soit parce qu'elles sont essentielles pour la protection des droits humains. Il s'agit par exemple du droit de réclamer à la Banque qu'elle informe l'emprunteur de ses différentes obligations dans le cadre du projet, le droit à la protection des sépultures, le droit à la protection des sites archéologiques, des lieux de mémoire, le droit à la négociation avec la Direction de la Banque pour l'adoption de mesures adéquates.

b) Les droits de l'homme

Le concept des droits de l'homme ne fait pas l'objet d'une définition unique. Il est toutefois possible d'affirmer que ce sont un « ensemble de droits, libertés et prérogatives reconnus aux hommes en tant que tels »^131(*), c'est-à-dire en leur seule qualité d'être humain. Madame Jeanne Hersch considère ainsi les droits de l'homme comme « des droits individuels, naturels, primitifs, absolus, primordiaux ou personnels. Ce sont des facultés, des prérogatives morales que la nature confère à l'homme en tant qu'être intelligent »^132(*). Selon le Lexique des termes juridiques, « on doit faire une distinction entre la conception de la démocratie libérale selon laquelle les droits de l'homme sont des droits inhérents à la nature humaine, donc antérieurs et supérieurs à l'Etat et que celui-ci doit respecter non seulement dans l'ordre des buts mais aussi dans l'ordre des moyens; de celle relative à la démocratie autoritaire (marxiste) qui conçoit les droits de l'homme comme « les droits conquis par l'homme à la suite de l'instauration d'une société sans classe, et dont tous les moyens qui favorisent cette libération sont admis »^133(*). Ceci étant, ces droits de l'homme sont de nature individuelle et collective^134(*). Les droits individuels sont ceux qui sont reconnus et exercé par un seul individu. Il s'agit du droit d'accès à la justice, qui est un droit de l'homme consacré par différents textes internationaux et Constitutions nationales^135(*). La liberté d'opinion est aussi un droit qui est garanti dans le cadre du traitement du recours des individus auprès du Panel. Les victimes peuvent se plaindre de ce que la Banque n'a pas fait respecter par l'emprunteur l'obligation de les consulter afin qu'elles puissent donner leurs avis sur le projet. Le droit à un procès équitable lequel renvoie au respect des garanties procédurales comme la diligence, l'impartialité, l'indépendance, le contradictoire dont les plaignants peuvent se prévaloir. Le droit de propriété, même s'il est issu de la société, est généralement traité comme un droit individuel. Les projets qui exigent des expropriations portent atteinte au droit de propriété. La Banque veille à ce que l'emprunteur surveille le bon déroulement des indemnisations. En plus le droit au logement est aussi pris en considération dans la mesure où les PO exigent que les réinstallations soient faites dans des conditions minimales de décence. Le droit à la vie est également protégé même si c'est de manière implicite, car la plupart des PO revêtent des éléments qui empêchent la menace à la vie humaine. Dès lors, qu'il s'agisse de la PO relative à la sécurité des barrages, de la PO sur l'EE, de la PO populations autochtones, de la PO luttes antiparasitaires, on constate que la santé de la personne humaine et dont sa vie est véritablement prise en considération. Le droit au travail est aussi protégé dans la mesure où l'on doit privilégier les populations victimes dans le cadre de l'accès aux emplois que le projet génère. Bien plus, le droit à l'information est assuré par la Politique sur la diffusion de l'information de la Banque.

Les droits collectifs comme les droits des populations autochtones sont également reconnus. Le droit à un environnement sain qui exige que l'environnement soit protégé de manière à ce que le développement économique ne remette pas en cause la survie des populations présentes et des générations futures est garanti dans les PO relatives aux EE et aux forêts entre autres. Le droit au développement est également consacré de manière implicite à travers l'obligation qui est faite à la Banque de veiller à ce que les mesures du projet profitent effectivement au développement du pays sans nuire aux autres droits des populations. Mais comment articuler le droit au développement qui permet de construire des grandes infrastructures grâce aux prêts accordés à l'emprunteur et les droits des personnes affectées dans le cadre de ces projets. En réalité, l'octroi des prêts pour la réalisation des projets de développement et le respect des droits de l'homme ne sont pas incompatibles. Bien au contraire, elles constituent un ensemble qui donne réellement tout son sens au droit au développement^136(*). Nous avons identifié les droits de l'homme et tous les autres droits humains que peuvent invoquer les victimes des projets auprès du Panel. Une fois que la victime soumet un moyen d'action juridique valable, comment le Panel apprécie-t-il la violation du droit ?

* ¹¹⁶ Ceci fera l'objet d'une analyse particulière dans la partie réservée aux limites quant au droit applicable. Cf. Chapitre I Deuxième Partie.

* ¹¹⁷ Voir P. Dallier, A. Pellet, Droit international public, Paris, LGDJ-Montchrestien, 7^ème éd., 2002, p. 577. Selon ces auteurs, le droit interne des OI (et le droit communautaire) sont des ordres juridiques autonomes « présentant une autonomie réelle tant à l'égard des droits nationaux que du droit international, étant entendu qu'ils dépendent encore largement des premiers pour leur mise en oeuvre concrète et qu'ils sont ancrés dans le second dont ils tirent leur existence même ».

* ¹¹⁸ V. Ordonnances du 14 avril 1992 (affaire de Lockerbie) dans laquelle la CIJ semble reconnaître que les décisions du Conseil de sécurité bénéficient également de la normativité supérieure reconnue à la Charte en son article 103 (Rec. 1992, p. 15). De manière générale, la CIJ donne effet aux actes des organes des Nations Unies : V. arrêt du 9 avril 1949, Détroit de Corfou, Rec. 1949, p. 26. En plus, elle affirme le caractère erga omnes des décisions du Conseil de sécurité et de l'Assemblée générale de l'ONU qui s'appliquent même aux Etats non membres ; voir Avis de la CIJ de 1971 sur la Namibie.

* ¹¹⁹ Les PO sont des règles juridiques établies par le Conseil d'Administration de la BM afin de déterminer les conditions économiques, financières, environnementales et sociales auxquelles doivent être soumis les projets. V. www.worlbank.org.

* ¹²⁰ Les PB sont des règles juridiques qui déterminent la manière par laquelle les PO doivent être mises en oeuvre. Il ne faut pas confondre les PO et PB avec les Politiques et procédures de la BM qui dans la définition renvoient également aux règles sociales, environnementales et économiques auxquelles la BM et l'emprunteur doit se conformer dans le cadre des projets qu'elle finance, mais qui dans leurs contenus sont plus vastes. Ainsi, on distingue selon le Manuel opérationnel de la Banque quatre Politiques : les Politiques relatives aux produits et instruments de la Banque, les Procédures fiduciaires, les Politiques de gestion, et les Politiques de sauvegarde. Elle s'est aussi dotée d'une Politique d'information. Ce sont les Politiques de sauvegarde qui nous intéressent dans ce travail et elles intègrent donc les PO, les PB et les Bonnes Pratiques. Par ailleurs, quand on parle aussi de Politiques de la BM, elles font référence à quatre domaines : la Politique de divulgation, la Politique de conformité, la Politique sur la Participation et les Politiques de sauvegarde.

* ¹²¹ I.F.I. SHIHATA, « The World Bank Inspection Panel », Oxford University Press, 1994, pp. 42-46, cité par M. FAU-NOUGARET, « la mesure du développement durable par la Banque mondiale : l'ambigüité du Panel d'inspection », op. cit. p. 2. Il ressort également de nos différents entretiens avec le personnel du Bureau de la Banque Mondiale au Cameroun que les DO fixent juste un cadre général, tandis que les PB et les PO sont plus explicites sur les modalités de mise en oeuvre de la DO.

* ¹²² La procédure de conversion commence par l'établissement d'un projet de conversion qui est établi par le Département juridique au sein de la BM. Ledit projet est ensuite soumis au Conseil d'Administration de la BM, lequel l'adopte ou le rejette ou exige des modifications. Dans ce cas, le Département juridique est à nouveau saisi pour insérer lesdites modifications. Il faut relever que le Département juridique travaille en collaboration avec les OING lors de la conversion de ces PO.

* ¹²³ Voir, N. Alexander, « Le cadre de politique de la Banque Mondiale : Les politiques de « protection», l'observation des règles et le Panel d'inspection indépendant », Kay Treakle, BIC, 2005, p. 3.

* ¹²⁴ Voir www.worldbank.org, décembre 1998, 2 pp.

* ¹²⁵ V. Manuel Opérationnel de la BM PO 4.12 Réinstallation involontaire des personnes, www.worlbank.org.

* ¹²⁶ Art. 1, PO/PB 4.37 Sécurité des barrages, www.worldbank.org, Octobre 2001. Elles remplacent les versions de septembre 1996.

* ¹²⁷ Art. 7 de la PO 4.01. Pour la définition de ces instruments, voir Annexe A de la PO.

* ¹²⁸ art.8 de la PO.

* ¹²⁹ Art. 8 (d) de la PO.

* ¹³⁰ Elle concerne la supervision par la Banque de l'ensemble des mesures nationales prises par l'Emprunteur en vue de rendre ses actions compatibles aux politiques de la BM dans le cadre des projets pilotes que la BM finance. En Mars 2005, la BM a adopté la PO 4.00 Utilisation à titre pilote des systèmes de l'emprunteur pour traite des questions relatives aux sauvegardes environnementales et sociales, www.worldbank.org, 3 pp.

* ¹³¹ MADELEINE GRAWITZ, Lexique des sciences sociales, 7ème Edition, Paris, Dalloz, 2000, p. 135.

* ¹³² J. HERSCH (dir.), Le droit d'être un homme. Anthologie mondiale de la liberté, Paris, JCL/Unesco, 1990, p. 129.

* ¹³³ R. GUILLIEN, J. VINCENT, Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 2001, p. 218.

* ¹³⁴ La notion de droits collectifs présente des contours flous en doctrine. Selon certains auteurs, ce sont des droits qui désignent tantôt des droits dont le titulaire est un individu mais ont l'exercice est collectif (« droits individuels à dimension collective » ; V. F. SUDRE, « Droits de l'homme », Répertoire international Dalloz, Paris, pp. 5-6) ; tantôt, ce sont des droits protégeant un intérêt collectif ; tantôt enfin, ce sont des droits dont est titulaire une collectivité (« droits des collectivités », V. J. RINGELHEIM, « droits individuels et droits collectifs : avenir une équivoque », in E. BROBOSIA, L. HENNEBEL (Dir.), Classer les droits de l'homme, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 231 ; cités par V. J. ANRIANTSIMBAZOVINA et autres (dir.), Dictionnaire des droits de l'homme, op. cit., p. 161. V. aussi, On retiendra que les droits collectifs rassemblent toutes ces catégories.

* ¹³⁵ Voir supra, p. 23.

* ¹³⁶ Et de manière réciproque, le droit au développement est aussi un moyen de réaliser les autres droits et de l'homme et des collectivités humaines. V. Alain PELLET, « Note sur quelques aspects juridiques de la notion de droit au développement », Table ronde france-maghrébine, La formation des normes en droit international du développement, Aix-en-Provence, CNRS, 7 et 8 octobre 1987, p. 83 ; liens : www.alainpellet.fr, consulté le 12 décembre 2011.