Section 3 : REVUE LITTERAIRE
Dans cette section il sera question de faire un exposé
d'un certain nombre d'ouvrage ayant abordé le sujet de la
stratégie de mobilisation des recettes afin de ressortir les nuances
avec notre thème. Il s'agira aussi de montrer par la même occasion
la démarche théorique que nous choisirons, parmi celles des
auteurs qui nous ont précédés dans la recherche d'une
meilleure stratégie de mobilisation des recettes minières, pour
traiter notre thème.
Les pays conçoivent souvent leur politique fiscale pour
l'industrie minière de manière à attirer des
investissements dans des activités d'exploration et de mise en valeur
des mines. Ils ne prennent pas toujours suffisamment en compte, au
départ, les conséquences que de tels investissements peuvent
avoir sur les services administratifs chargés d'assurer une application
efficace et efficiente du régime fiscal. Il faut, pour pouvoir recouvrer
un volume de recettes adéquat, avoir mis en place des procédures
et des systèmes administratifs efficaces et disposer d'effectifs
compétents en nombre suffisant. Parvenir à attirer des
investissements générant des recettes optimales à l'Etat
peut être un réel défi pour les Administrations des mines
des pays en développement, d'autant plus que ces dernières sont
exposées au risque de fuite des investisseurs vers d'autres juridictions
minières situées dans d'autres régions du monde qui
cherchent, elles aussi, à attirer des capitaux peu abondants mais
mobiles. Si les études consacrées aux objectifs et aux principes
de la politique fiscale sont très nombreuses, les informations sur les
problèmes et les meilleures pratiques liées à
l'administration des redevances frappant l'activité minière sont
en revanche relativement limitées.
Selon Guj, Bocoum, Limerick, Meaton et Maybee (2013), il faut
adopter une démarche structurée pour analyser les défis
associés à l'administration des impôts et des redevances
frappant l'activité minière et pour trouver les moyens de les
surmonter. Ils suggèrent des approches prospectives en matière de
politiques et de pratiques pour favoriser le respect des obligations en
matière de paiements miniers et promouvoir l'équité, tout
en préservant l'attrait des investissements.
Les auteurs font allusion ici à l'analyse des
problèmes liés à la mobilisation des redevances relatives
à l'activité minière et à leurs mesures
correctives. Ils parlent d'une approche prospective qui correspond en fait
à une démarche exploratoire en termes de politique et
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pratiques nouvelles. Il s'agit de tester les politiques et
pratiques nouvelles afin d'appréhender leur applicabilité
à travers les observations ou avis de l'industrie minière.
Dans leur étude pour la conception d'un manuel de
référence pour la Banque Mondiale, ils ont procédé
à une évaluation des contextes et des pratiques dans le domaine
de l'administration du recouvrement des recettes générées
par l'activité minière dans certains pays africains (Burkina
Faso, Ghana et Mali). Cet examen a porté sur les points de
contrôle physiques et financiers, sur la pertinence et la qualité
des activités de collecte et de partage des informations, et sur les
compétences, les processus, la coopération et les
mécanismes de coordination inter-administrations qui ont un impact sur
l'efficacité du recouvrement des recettes provenant de l'activité
minière. Les données recueillies dans les pays visités ont
été analysées et complétées par des
éléments tirés des meilleures pratiques en matière
de procédures et de processus d'administration du recouvrement des
impôts frappant l'activité minière dans les pays
développés, en particulier l'Australie.
Cette approche mérite d'être prise comme
modèle dans la mesure où elle touche du doigt les facteurs
clés d'une bonne stratégie de mobilisation de recettes notamment
la qualité des activités de collecte et de partage d'information,
les compétences des acteurs, la qualité des processus, la
coopération et la coordination. Un autre aspect intéressant que
ressort leur étude est la proposition qu'elle fait aux administrations
chargées des mines de schématiser les processus d'administration
et de recouvrement des redevances pour une facile maitrise par les agents en
charge de ces questions. Ils proposent également une auto
évaluation de ces systèmes d'administration sur le plan de
l'efficacité et de l'efficience.
L'aspect coopération est capital ici pour nous car il
pourrait assurer le respect des obligations lors que les avis des partenaires
majeurs sont pris en compte dans l'élaboration des politiques dans le
secteur des mines.
Mais cette démarche ne met pas l'accent sur le facteur
intervention de l'Administration minière en termes de contrôle de
l'activité minière sur le terrain pour l'obtention des
quantités réelles sur la production. Ce facteur s'avère
nécessaire dans la mesure où les politiques minières dans
leur majeure partie sont sous un régime déclaratif de la
production et souvent le contentieux récurrent entre l'Etat et
l'industrie minière est marquée par le doute qu'émet
l'Etat par rapport aux quantités déclarées par les
sociétés minières.
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La Mairie de Cotonou à travers le CIFAL (2010) a
présenté ses outils pratiques de mobilisation de recettes. Dans
sa stratégie d'optimisation de recettes, elle privilégie le
système d'information géographique qui permet d'évaluer le
potentiel fiscal, le budget annuel pour effectuer de bonnes prévisions
et l'organisation technique de ses services pour le recouvrement et le suivi
des activités. Elle a particulièrement confié la
mobilisation de ses recettes fiscales à la Direction
Générale des Impôts et des Domaines et celle des recettes
non fiscales à son département des services économiques et
financiers. On note ainsi une division des tâches pour une
responsabilisation et un contrôle accru dans le suivi des
réalisations.
D'après la Mairie, un autre outil important de sa
stratégie est la réforme des textes particulièrement les
textes relatifs à la taxe de voirie perçue au cordon douanier et
celle des taxes des marchés. Il a été
révélé aussi que toutes les taxes prévues par le
législateur ne sont pas prises en compte dans la politique de
mobilisation de recettes.
Mais aucune mention n'est faite de la consultation des usagers
des services municipaux pour la prise en compte de leurs avis en ce qui
concerne ces réformes de taxes.
La démarche de mobilisation telle que
présentée est presque exhaustive car elle prend en compte le
processus depuis la prévision budgétaire jusqu'au recouvrement.
Elle est à priori bien ficelée mais le risque majeur est la non
inclusion des usagers principaux de leurs services. Elle se
révèle à deux niveaux notamment au niveau du processus de
prévision où les données sont obtenues avec le
système d'information géographique sans précision sur la
capacité d'accueil des infrastructures municipaux qui devrait leur
permettre d'avoir des données réalistes pour une bonne
prévision de recettes. Au niveau de la consultation directe des usagers
sur leur chiffre d'affaire potentiel et en termes de politique fiscale. Le plus
souvent les services de l'Etat ne font pas des études ou de la
sensibilisation avant l'introduction des reformes. Ce risque peut tirer les
objectifs d'optimisation vers le bas en engendrant le non consentement
volontaire au paiement des taxes, des pratiques semblables au refus de paiement
de la taxe et à l'évasion fiscale.
A la différence de l'approche exposée par le
CIFAL (Centre International de Formation des Autorités/Acteurs Locaux)
qui ne met pas en exergue la consultation des usagers des services et le test
des politiques, celle de la Banque Mondiale est plutôt prospective en
encourageant fortement le dialogue permanent entre l'Administration
minière et les contribuables que sont les sociétés
minières.
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Notre mémoire va, pour sa part, plutôt placer la
consultation au centre de sa démarche, comme l'a fait la Banque Mondiale
dans son manuel de référence, pour assurer une réussite
à la réforme qui pourrait en résulter. Cette
réussite serait caractérisée par le respect des
sociétés minières aux obligations du régime de
redevances minières auxquelles elles sont assujetties.
Le Projet d'Appui au Développement Economique Local
(PADEL) à travers la MDL (2015) a mené une étude pour
relever les problèmes liés à la mobilisation des
ressources financières et les stratégies possibles pour
améliorer le niveau de ces recettes dans les communes de la
région de Louga au Sénégal. Dans son étude la
Maison du Développement Local (MDL) a cherché à faire en
premier lieu un état des lieux des moyens matériels et humains
mise en oeuvre dans l'accomplissement de la tâche de mobilisation des
ressources financières. Elle se rend compte que les services des
municipalités dans la plupart des cas ont des limites dans
l'accomplissement de leurs tâches. Il y a donc nécessite de
renforcer les capacités des acteurs locaux en particulier les membres de
la commission des finances pour une forte implication dans le processus.
Contrairement aux études que nous venons de parcourir,
celle de la MDL (2015) s'écarte en soutenant que les stratégies
de mobilisation sont à différencier selon le type de recette.
Ceci veut dire que les caractéristiques des recettes sont un
élément déterminant dans l'élaboration de la
stratégie de mobilisation.
Ainsi, pour le recouvrement des impôts, la meilleure
stratégie est sans conteste, la sensibilisation en vue de vivifier au
quotidien le sens civique ou civisme fiscal. Ce travail de sensibilisation
devant intervenir après le recensement doit être l'affaire de tous
les acteurs y compris la société civile à travers
notamment les mouvements associatifs. La MDL (2015) insiste alors sur le
recensement qui est un pilier essentiel à la maitrise de l'assiette
contrairement au CIFAL (2010) qui n'en a pas fait cas de façon
détaillée. Mais notre mémoire en soutenant que le
problème de recensement ne se pose pas avec acuité au vu du
dispositif que représente le permis ou licence instauré dans le
secteur des mines va plutôt adhérer à la démarche de
consultation ou de sensibilisation.
S'agissant des autres recettes recouvrées au comptant,
une stratégie déjà expérimentée dans des
communes et qui a donné des résultats probant mérite
d'être adoptée. Il s'agit de la
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journée témoins de recettes. Cette
stratégie consiste à organiser périodiquement des
opérations « coups de poing » de recouvrements devant
même faire appel à un personnel temporaire. Ces opérations
peuvent être menées de manière séquentielle (tous
les trimestres ou semestres). Cette méthode a le double avantage
d'améliorer le rendement et de soumettre les secteurs marchands à
une évaluation permanente.
Ici ces opérations ressemblent un peu aux descentes
inopinées que notre mémoire voudrait encourager fortement lorsque
l'Administration minière émet des doutes sur les
déclarations de production que font les sociétés
minières. Etant donné que ces quantités sont le
soubassement même des redevances minières à
déterminer et donc des recettes minières à percevoir avec
justice.
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la stratégie de
mobilisation des ressources au niveau des communes de la région de
Louga, le PADEL a également expérimenté une
démarche mixte où toutes les collectivités locales sont
ciblées et a travaillé sur six (6) principales recettes : trois
(3) recettes fiscales (taxe rurale, patentes et impôts locaux) et trois
(3) recettes non fiscales (produits domaniaux, frais de bornage et droits
d'alignements, taxe sur la publicité) qui ont été choisies
de manière participative. Sur cette base, et après
évaluation au bout d'une année, l'introduction d'autres recettes
pouvait être envisagée sur la base de la performance
enregistrée.
De manière générale, les
stratégies à mettre en oeuvre sont déterminées par
le profil des ressources à mobiliser. Ainsi, au niveau des impôts
fonciers et des impôts sur les activités professionnelles (patente
et licence), les stratégies peuvent être de deux ordres, les
travaux d'assiette qui consistent à reprendre le recensement
général de la matière imposable pour mieux maîtriser
le gisement fiscal et à élaborer un calendrier fiscal chaque
année et le respecter rigoureusement et les travaux de recouvrement qui
consistent à sensibiliser les populations sur la distribution des avis
d'imposition. Il s'agit de leur faire prendre conscience de la
nécessité de payer l'impôt, le rôle qu'elles doivent
jouer (c'est-à-dire leurs responsabilités dans le
développement de leur commune).
Au niveau des stratégies de mobilisation des ressources
non fiscales tels que les Droits de place sur les marchés, elles doivent
permettre de : (i) mieux connaître tous les marchés de la commune
qui s'animent avec leurs caractéristiques (superficie, influence locale,
régionale ou
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internationale ; périodicité d'animation ;
équipements); (ii) mieux connaître le nombre de places que chaque
marché offre à partir de ses équipements et d'attribuer un
numéro à chaque place ; (iii) procéder à un
décompte systématique des occupants du marché ;
évaluer le niveau de leur recettes journalières afin d'avoir
l'assiette qu'offre chaque marché.
Dans tous les cas, les stratégies de mobilisation des
ressources doivent être intégrées dans un plan d'action
élaboré avec l'appui des commissions « Finances ».
Dans ce dernier paragraphe, les pratiques de la
stratégie déclinées ressemblent bien à ce que notre
mémoire voudrait suggérer vivement dans le cadre du processus de
prévision de recettes au niveau de la Direction Générale
des Mines et de la Géologie. Il en fait un élément
important de sa démarche car les prévisions sont la
première étape de la chaine de mobilisation de recettes et s'il y
a biais à ce niveau toute la chaine va en pâtir forcément.
Il s'agit donc de se baser sur des données concrètes pour faire
des prévisions réalistes et réalisables. Ce ci voudrait
dire que soit on descend sur le terrain comme dans le cas de la MDL (2015) ou
on obtient les données des redevables eux-mêmes comme notre
mémoire voudrait le proposer.
Guj (2012), dans son ouvrage intitulé «les
redevances minières et les autres impôts spécifiques
à l'industrie minière» parle des bonnes pratiques d'une
stratégie de mobilisation de recettes en insistant sur la
compétence et la capacité des services administratifs à
pouvoir administrer la politique minière en vigueur. S'il parle de
l'objectif d'optimisation des recettes pour les gouvernants, il nuance sa
position en relevant que cet objectif doit garantir l'équité dans
l'impact de l'imposition de l'industrie minière. Selon lui,
l'équité dans l'imposition prend en compte la capacité
à payer de l'industrie minière pour lui éviter de grever
ses charges. Il ne sert à rien d'avoir par exemple un régime
fiscal minier sophistiqué qui ne permet pas aux contribuables d'honorer
facilement leurs obligations. C'est pour cette raison il insiste aussi, comme
les autres auteurs du manuel de référence de la Banque mondiale,
sur la consultation permanente de l'industrie minière pour garantir
cette équité entre les deux parties.
Il propose que le régime d'imposition minier soit
approprié, clair, stable et associé à des pistes de
vérification claire évitant l'ambiguïté qui pourrait
créer des blocages dans son administration.
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En ce qui concerne l'inspection des industries minières
sur le terrain, il parle du principe d'absence de surprise qui devrait
permettre à l'Administration minière de faire des descentes
inopinées pour contrôler les quantités et les volumes de
vente des minerais exportés. Dans ce sens il prône la coordination
et le partage des informations et systèmes entre les ministères
et départements impliqués dans la politique et l'administration
de l'imposition minière. Cette pratique servira de contre
vérification afin d'effacer le doute qu'émettent les services de
l'Etat sur les quantités que l'industrie minière communique
périodiquement afin de leur permettre de faire les calculs de
liquidation et d'ordonnancement des redevances minières.
A la différence des auteurs du
référentiel de la Banque Mondiale et de la Mairie de Cotonou, Guj
(2012) propose qu'on modélise l'impact des changements qu'induisent les
réformes avant de les mettre en oeuvre. Il est pour des
pénalités proportionnelles et progressives en cas de non-respect
des obligations de l'industrie minière.
Le Groupe international d'études sur les régimes
miniers de l'Afrique dans son rapport, révèle le problème
de la stabilisation fiscale comme l'un des freins à une bonne
stratégie de mobilisation des recettes minières. Selon le
rapport, l'expérience aussi bien que la prudence soulignent qu'il
importe de privilégier non seulement des éléments
particuliers mais aussi l'ensemble des mesures fiscales dans les projets
miniers (Commission Economique pour l'Afrique, 2011). En effet, ce rapport
dénonce le fait que les gouvernements signent des contrats miniers
particuliers qui stabilisent les régimes minier sur le long terme en
dehors de la loi minière qui devait régir tout le secteur sans
distinction aucune.
Pour remédier à cet état de fait, il
propose que les clauses de stabilité soient opérationnelles pour
les périodes de récession mais soient levées pour les
périodes d'expansion. Ces clauses devraient s'arrimer au trend des prix
des matières premières de telle sorte que pour les
périodes de prix faibles les clauses de stabilité soient
observées et ne le soient pas pour les périodes de prix
élevés. Dans le même sens, il propose que ces clauses
soient maintenues seulement pendant la période permettant aux projets
miniers de rembourser les prêts aux bailleurs externes afin de
réduire la durée des effets néfastes de ces clauses sur
les objectifs d'optimisation de recettes des Administrations.
Pour eux, les Etats devraient miser sur un certain nombre de
facteurs permettant d'optimiser les recettes minières. Il conseille la
fixation d'une valeur marchande équitable pour les
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ressources c'est-à-dire l'octroi des permis par le
système de vente aux enchères publiques, une combinaison entre
bonus de signature , taux de redevances, impôt sur les
sociétés, retenues à la source et impôt sur le
revenu locatif des ressources.
Cette alternative ne peut pas faciliter une bonne mobilisation
des recettes minières car l'approche se focalise trop sur les
mécanismes fiscaux et ne parle pas suffisamment de la qualité des
ressources humaines des administrations minières, de
l'applicabilité des textes et des relations avec l'industrie
minière. C'est justement ces clauses de stabilité qui bloquent
toute tentative de révision des mécanismes fiscaux prévu
par les pays propriétaires des ressources naturelles.
Comparativement aux autres auteurs l'approche du Groupe
international d'études sur les régimes minier de l'Afrique est
peu rigide et peu limitatif car elle privilégie la régulation par
les mécanismes fiscaux auxquels les clauses de stabilité
résistent.
Dans sa stratégie de mobilisation des recettes
minières, le Gouvernement du Québec (2013) opte pour une part
importante pour la modification du régime minier afin d'optimiser les
redevances minières. A travers le rapport intitulé « un
nouveau régime d'impôt minier équitable pour tous :
stimuler les investissements miniers » le Gouvernement du Québec a
présenté les orientations et priorités dans la mise en
place de son nouveau régime minier. Ce nouveau régime est
caractérisé par la mise en place d'un impôt minier minimum
et d'un impôt minier sur le profit à taux progressifs qui
permettront d'accroitre le niveau des redevances perçues. Ces deux
mesures viendront s'ajouter à la redevance ad valorem qui a
montré ses limites jusqu'ici. Dans ces conditions le Gouvernement du
Québec s'assure de la perception des redevances dans toutes les
situations possibles dans la vie d'une entreprise minières à
savoir lorsqu'elle vend, lorsqu'elle réalise un profit et même
lorsqu'elle fait une perte. Il a impliqué l'industrie minière en
organisant un forum sur les redevances minières. Il garantit ainsi la
préservation de l'intérêt des investisseurs miniers
grâce auxquels les ressources minières deviennent une source de
richesse. Cette approche est pertinente sur le plan de la consultation en
allant dans le même sens que celle du référentiel de la
Banque Mondiale qui privilégie la prise en compte des opinions des
sociétés minières en vue de l'amélioration de la
stratégie de mobilisation des recettes minières. Mais sur le plan
de la mise en place de nouveaux mécanismes fiscaux, elle est
périlleuse car elle peut créer une fuite des entreprises
minières vers les pays où la fiscalité minière est
faible ou moins diversifiée.
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A la différence de l'option du gouvernement
québécois, ce mémoire n'a pas pour objectif de modifier le
régime d'impôt minier mais tente de proposer des suggestions qui
pourraient contribuer à une amélioration du cadre
d'administration et de perception des redevances minières afin de
participer à l'amélioration de la stratégie de
mobilisation des recettes minières. La question de la modification du
régime d'impôt minier est très délicate dans la
mesure où elle exige une évaluation globale de tous les
bénéfices provenant du secteur minier tirés par l'Etat
au-delà de la seule perception de redevances minières. Dans ce
cas il faut faire intervenir les dimensions comme l'emploi, la protection de
l'environnement, les recettes fiscales qui rende difficile les calculs d'autant
plus que l'Etat peut gagner en augmentant le taux des redevances mais perdre
sur les autres plans.
La question de la modification du régime minier comme
facteur principale à une amélioration de la stratégie de
mobilisation en vue d'une optimisation des recettes a montré ses limites
à cause des clauses de stabilité que négocient
d'entrée les investisseurs miniers pour se protéger contre cette
éventualité. C'est pour cette raison que Guj (2012) focalise
plutôt son étude sur les meilleurs pratiques dans l'administration
des politiques minières en parlant de la compétence et des
capacités des services chargés de la mobilisation des
recettes.
En somme au vu de la littérature que nous venons
d'analyser, certains auteurs ont traité la question de l'analyse de la
stratégie de mobilisation des recettes de façon pertinente comme
dans le cas du référentiel de la Banque Mondiale en
privilégiant l'amélioration du cadre d'administration des
redevances avec à la clé une démarche prospective.
D'autres ont analysé le problème en privilégiant
l'amélioration du régime minier c'est le cas du Gouvernement du
Québec et de la Mairie de Cotonou avec la réforme des textes
fiscaux qu'ils proposent. En revanche, Guj (2012) dans son ouvrage opte pour
une amélioration de la qualité des prestations et du cadre de
perception des administrations chargées des mines dans son approche. Il
propose qu'on modélise l'impact des changements qu'induisent les
réformes avant de les mettre en application.
Notre mémoire optera, dans sa démarche pour une
amélioration de la stratégie de mobilisation des recettes
minières, pour une approche prospective qui se focalise sur
l'amélioration de la qualité des prestations et du cadre de
perception. Cette démarche résulte en fait d'une synthèse
entre l'approche du référentiel de la Banque Mondiale et celle
proposée par Pietro Guj dans son ouvrage. A la différence de ce
dernier notre mémoire ne pourra pas modéliser
les impacts des changements que pourrait induire la
réforme qu'il pourrait susciter compte tenu de ses moyens
limités. En revanche, il tentera de tester le degré de
réussite de ses suggestions en essayant de soumettre les questions
liées aux changements majeurs envisageables à
l'appréciation des acteurs clés de l'industrie minière qui
auront l'obligation de respecter ces nouvelles mesures. Ce test sera l'une des
particularités de notre mémoire car il inclura les
résultats de celui-ci pour prouver l'applicabilité ou non des
mesures qu'elle proposera. Ce que les auteurs que nous venons de voir n'ont pas
assez clarifié dans leur étude pour corroborer la
faisabilité de leur suggestions car ceux qui ont parlé de la
modélisation des impacts de l'imposition ou de la consultation des
contribuables n'ont pas affiché les résultats de ces
études pour renforcer leur position afin de rassurer les destinataires
de leur recherche.
Dans cette démarche, un accent particulier sera mis sur
les redevances minières pour la simple raison qu'elles
représentent en moyenne 89,45%9 des recettes minières
au Togo sur la période de 2010 à 2015 et sont à l'origine
des importants écarts constatés dans la mobilisation au fil des
années. Ce mémoire s'inscrit, par ailleurs, dans la dynamique
d'une approche de consultation, d'information de l'industrie minière et
d'une approche de sanction quand celle-ci enfreind aux dispositions du code
minier, des conventions, des contrats miniers et des autres textes
règlementaires.
Ce chapitre vient donc renforcer la compréhension de
notre mémoire et prépare avec le premier à l'entame du
travail proprement dit en termes de présentation de sa
méthodologie, de ses résultats et des suggestions qui
découleront des diverses investigations qui seront menées.
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9 DGMG (2016), rapport périodique.
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