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Pertinence de l'approche projet adoptée par l'Initiative PPTE au Cameroun: Cas de la promotion des mutuelles de santé ou micro assurances santé


par Rébecca Hortense ELLA-MENYE EKOTTO épouse BATINDEK BATOANEN
Institut de Formation pour le Développement (IFD) Yaoundé rue CEPER - Expert en Planification et Gestion de Projets 2007
  

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§.2- Appréciation de la qualité d'application de l'approche projet

Ce paragraphe, qui constitue l'étape dernière de notre travail de recherche, nous permet de vérifier comment les acteurs de développement mettent en oeuvre les principaux outils de l'approche projet dans la phase d'exécution du projet PROMUSAP. Ces outils étant l'Etude de Faisabilité (EF), l'Avant Projet d'Exécution (APE) et le Rapport d'Activités (RA).

A - Appréciation de la qualité de l'Etude de Faisabilité

L'Etude de Faisabilité encore appelée document projet est le fait d'instruire, en se basant sur le contexte du projet, chacune de ses composantes (technique, commerciale, économique, juridique)222(*). Observons donc l'évolution de son utilisation depuis l'an 2000 au Cameroun, l'utilisation qu'en fait le PROMUSAP, avant de décliner nos observations et recommandations.

a- Evolution de son utilisation au Cameroun, depuis l'an 2000

A l'atteinte du point de décision par le Cameroun en Octobre 2000, et au vue de la situation de précarité, le gouvernement autorise les Maîtres d'Ouvrages (départements ministériels) à formuler des idées de projet qui seront financées.

Est donc mise en place, une matrice avec des idées de dépenses. Ce n'est qu'après 2005 qu'est exigée la production d'une Etude de faisabilité.

- Période de 2000 à 2005

Les premières évaluations des projets sur financement PPTE, présentent des manquements quant à la gestion des fonds PPTE.

L'Etude de Faisabilité qui est un document de grande masse, présente l'ensemble de la stratégie à mener, définissant ainsi un plan d'actions à moyen ou à long terme. Tandis que l'avant Projet d'Exécution, document plus spécifique, explique les actions à mener à court terme. On peut alors parler de plan d'action opérationnel. Les éléments de l'Etude de Faisabilité sont en fait redimensionnés en fonction des disponibilités financières allouées et du processus stratégique défini.

- Période à compter de 2006

C'est réellement à partir de cette année que l'on s'aperçoit d'une légère amélioration dans l'application de l'approche projet au Cameroun. L'élaboration de l'Etude de Faisabilité s'est presque généralisée, bien que son contenu ne respecte pas toujours le canevas exigé par le manuel de procédures du CCS/PPTE et la rigueur d'un travail objectif.

b- Utilisation de l'Etude de Faisabilité par le PROMUSAP

Les acteurs de développement au Cameroun disposent du manuel de procédures du CCS/PPTE comme guide d'élaboration des outils nécessaires à leurs actions de développement. Nous avons vu que le CCS/PPTE est un outil pédagogique qui décline la méthode de l'approche projet et qui veille à sa bonne application223(*). C'est pourquoi, le canevas de l'Etude de Faisabilité est bien détaillé dans le manuel de procédures224(*) et l'expert sectoriel est chargé d'accompagner le promoteur de projet dans l'ensemble de ses démarches de conception des outils de l'approche projet. Parcourons, en la regroupant en trois parties, l'EF du PROMUSAP.

- Analyse du contexte et de la justification du projet

Le contexte du projet est en fait, la situation dans laquelle se trouve l'environnement du projet avant sa mise en oeuvre. Il s'agit de faire une analyse de la réalité qui prévaut et des manquements à combler par l'action du projet.

Le projet PROMUSAP présente bien le contexte de la couverture sociale au Cameroun, et fait ensuite ressortir la problématique à résoudre par le projet.

Cependant, il n'est fait nulle part allusion de façon claire à l'évaluation quantitative de l'ampleur du problème. En effet, la connaissance de l'effectif de la population concernée par le problème du financement des soins de santé au Cameroun aurait permit de mieux représenter l'importance de la mission du projet et de fixer quantitativement le niveau d'intervention possible.

- Présentation des objectifs, de la stratégie et du plan d'action

L'objectif global du projet est d'améliorer l'accessibilité financière des populations pauvres aux soins de santé de qualité.

Le libellé de cet objectif nous amène à nous interroger sur l'effectif réel de la population pauvre au Cameroun. L'Etude de Faisabilité mentionne (p. 5) que près de 40,5% de la population camerounaise est pauvre. Ce qui signifie que le projet s'intéresse à cette classe sociale au Cameroun, et que par la mise en oeuvre de sa stratégie il atteindra au moins 78.000 personnes (p. 14). Cela revient à dire que le projet va résoudre un pourcentage donné de la totalité des personnes concernées par le problème selon le promoteur, soit :

Sur 15.000.000 d'habitants, 6.075.000 pauvres dont au moins 1,29% verront leur problème de financement des soins de santé résolu au terme du projet PROMUSAP.

La stratégie mise en oeuvre pour atteindre cet objectif se décline en quatre (04) composantes bien définies. La stratégie ainsi définie est actionnée par une équipe de gestion présentée à travers un organigramme (p.22) qui ne nous éclaire pas sur la manière dont le processus de mise en oeuvre du plan d'action énoncé va se faire réellement. En effet, un organigramme se limite à fixer les relations de pouvoir (J.M. GOGUE, 2001)225(*), et ne présente pas l'enchaînement des actions, c'est-à-dire les relations fonctionnelles.

- Mise en place d'un système de suivi

Le promoteur nous présente un système de suivi à deux niveaux. Au niveau des résultats du projet en lui-même, et au niveau de l'appréciation de la qualité des mutuelles de santé mises en place. Le suivi des résultats du projet se fait grâce à des indicateurs de suivi (tableau p. 24) définis par composante.

c- Observations et recommandations

L'Etude de Faisabilité élaborée par le PROMUSAP est complète du point de vue des différentes parties prévues dans le canevas du manuel de procédures CCS/PPTE. Cependant elle présente la situation de référence da façon incomplète, c'est pourquoi les objectifs et le plan stratégique ne reflètent pas toute l'ampleur du problème à résoudre, et de ce fait le suivi exécution prévu ne peut être présenté avec tous les indicateurs de performances nécessaires pur l'évaluation de l'impact du projet.

Le contexte ou situation de référence d'un projet est l'élément fondamental d'une évaluation pertinente de la faisabilité d'une action de développement. C'est pourquoi, les données réelles et fiables doivent être recherchées afin de définir correctement le problème à résoudre, les objectifs à atteindre, les actions à mener et les indicateurs à surveiller. Cela nous permet de garantir la pertinence d'une décision d'action dans un secteur donné.

B - Appréciation de la qualité de l'Avant Projet d'Exécution

L'Avant Projet d'Exécution, nous l'avons vu plus haut, est un document qui précise les conditions d'application de la stratégie définie dans l'Etude de Faisabilité de façon plus spécifique, en fonction des ressources disponibles pour une période déterminée. Ce document est élaboré par l'agence d'exécution du projet/programme en collaboration avec l'expert sectoriel226(*). Il est en réalité, la cheville ouvrière de l'exécution d'un projet. Afin de mieux cerner son importance, nous définissons son contenu, puis nous analysons la qualité de l'APE présenté par le PROMUSAP, pour enfin émettre nos observations et faire des recommandations.

a- Définition du contenu de l'Avant Projet d'Exécution

Sans une préparation rigoureuse, un projet ne peut être exécuté qu'avec une probabilité forte de non atteinte de ses objectifs ou résultats préconisés. C'est pour cette raison que l'APE devient un document contractuel à compter de l'année 2006, que la mise en oeuvre d'un projet/programme PPTE n'est possible qu'après le respect du canevas de son élaboration et une fois qu'il est inscrit au budget de l'Etat. Par ailleurs, son exécution passe nécessairement par l'attribution des marchés de travaux qui eux, se font selon les règles de passation de marchés publics.

- Evolution de l'utilisation de l'APE au Cameroun

L'APE devient un document contractuel à compter de l'année 2006. Comme nous l'avons précisé pour l'EF, jusqu'en 2005, les projets/programmes PPTE au Cameroun étaient construits sur la base d'idées de dépenses. L'élaboration du manuel de procédures du CCS/PPTE en 2003 ne suffit pas pour amener les promoteurs de projets à adopter l'approche projet dans leurs démarches de management. Ils sont réticents au changement d'habitudes qui est pourtant le cheminement nécessaire pour tout progrès économique et social.

Le sociologue G. ROCHER (1968) définit à ce propos tout changement social comme « une transformation observable dans le temps qui affecte d'une manière qui ne soit pas que provisoire ou éphémère, la structure ou le fonctionnement de l'organisation sociale d'une collectivité donnée et modifie le cours de l'histoire » 227(*). Par ailleurs, le changement social étant un phénomène collectif, il doit être porté, dans le cadre de l'appropriation des outils de l'approche projet au Cameroun, d'abord par les administrations centrales qui à leur tour doivent le diffuser au travers de la décentralisation et la déconcentration228(*).

- Canevas d'élaboration de l'APE

L'APE complète le document projet (étude de faisabilité), et le rend précis et actuel. Il doit être rédigé dès lors que le projet est définitivement agréé par le CCS/PPTE. Doivent y figurer, les sept (07) principaux points suivants229(*) :

1. Eléments de réactualisation des activités

2. Chronogramme global des travaux ;

3. Programmation des marchés ;

4. Indications précises sur les interventions ;

5. Dates des principales interventions ;

6. Noms et adresses des intervenants ;

7. Modalités d'exécution (ressources, indicateurs, périodicité des rapports).

Revenons sur la rédaction de l'APE et notons qu'elle ne peut débuter que si « le projet est déclaré éligible et inscrit au budget »230(*). C'est le lieu de savoir comment se fait cette inscription du projet au budget de l'Etat.

- Programmation et inscription au budget des projets PPTE.

Le manuel de procédures du CCS/PPTE (2006, p. 14) nous précise que l'APE dûment validé par le groupe thématique et visé par l'expert de la cellule opérationnelle accompagne obligatoirement l'inscription de chaque projet au budget de l'Etat. Par ailleurs, nous savons que le CDMT, pour inscrire les idées de projets, s'appuie sur les conférences budgétaires.

Comment se passe réellement cette procédure et quel est son processus ? Cela a nécessairement une influence sur les allocations de crédits et les délais de déblocages de fonds PPTE.

- Procédures de passation des marchés

Après la préparation des outils de l'approche projet en vue d'une exécution efficace et efficiente du projet, le promoteur peut mettre en oeuvre son projet conformément à l'APE. Cette mise en oeuvre nécessite l'attribution de marchés de travaux à des prestataires. Le manuel de procédures du CCS/PPTE présente à cet effet, une fiche type de marché et une matrice type de données concernant le règlement des marchés.

Précisons cependant qu'au Cameroun, les marchés publics sont réglementés par l'ARMP créé par décret n°2002/030 du 28 janvier 2002.

Afin de garantir le bon fonctionnement de cette réglementation, la circulaire n°002/CAB/PM du 4 novembre 2002 a été élaborée. Elle a pour objet de rappeler les conditions d'application des textes en vigueur en matière de marchés publics231(*). Par ailleurs, le CCS /PPTE dans son manuel, présente la procédure d'inscription de dossiers projets PPTE, et précise le rôle du promoteur quant à la passation des marchés232(*).

Quelques difficultés dans les procédures de passation de marchés existent cependant. La procédure d'éligibilité des projets doit précéder celle d'inscription budgétaire, et ce, pour l'ensemble des dépenses d'un ministère. Or, ce n'est pas ce qui se passe dans la pratique, car l'approche projet n'est pas généralisée dans l'administration camerounaise. Ceci justifie que le CDMT s'appuie sur les conférences budgétaires pour inscrire les idées de projet, au lieu que cette inscription se fasse sur base d'une étude de faisabilité.

Tout comme pour les marchés financés par le BIP, ceux financés sur fonds PPTE rencontrent « complaisances, lenteurs précipitations, absence de souplesse (J. FANKAM, 2008)233(*) dans le processus de réalisation. En effet, rien n'est possible sans l'obtention préalable d'une autorisation de dépenses appelée couramment « le carton ». Une fois cette autorisation obtenue, il faut affronter la procédure de passation de marché dont la plus expéditive dure trois semaines. Ce sont là, les délais prescrits par le code des marchés. La procédure de marché proprement dite dure environ entre 45 jours et 60 jours. Après cette étape, il faut enregistrer le marché. Ainsi, dans le cas d'un projet de réhabilitation d'une route rurale, il faudra tenir compte des arrêts de chantier dus aux périodes de pluies. La planification initiale est inévitablement remise en cause et engendre une perturbation générale dans l'exécution du projet.

b- Contenu de l'Avant Projet d'Exécution du PROMUSAP

L'Avant Projet d'Exécution de 2005 présente, sur la base d'une allocation PPTE d'un montant de 60.000.000 FCFA :

- Une réactualisation des activités

- Un chronogramme global des travaux

- Les modalités d'exécution des activités, en termes de ressources humaines, d'indicateurs, et de périodicité des rapports.

Le projet ne mentionne ni la programmation des marchés, ni les indications précises sur les interventions des prestataires, ni leurs coordonnées respectives.

Le projet redimensionné va donc mettre en place 5 mutuelles urbaines et 5 mutuelles rurales, et ambitionne de toucher près de 5000 ménages, soit près de 30.000 personnes.

c- Observations et recommandations

Le projet PROMUSAP présente un APE incomplet, mais qui nous fournit néanmoins les éléments nécessaires au suivi exécution des activités prévues. L'APE doit contenir les données relatives aux marchés ou prestations prévues et les conditions d'exécution de ces marchés. L'organigramme du projet ne fournit aucun détail sur les intervenants au processus de mise en place des mutuelles de santé prévues dans les villes de Yaoundé, Douala, Maroua et Bamenda.

C - Appréciation de la qualité du Rapport d'Activités

Le rapport d'activité est établi pour rendre compte de l'évolution du projet à toutes les parties prenantes au processus de développement. Il est périodique, et peut donc être trimestriel, semestriel ou annuel. C'est l'outil par excellence du suivi évaluation, car doit nécessairement renfermer les données d'exécution des activités prévues. Mais, parmi les trois principaux outils de projet, il existe une forte réticence à son application. Aussi, il s'avère capital d'instaurer une revue régulière des projets/programmes en cours d'exécution, afin de mieux mesurer par la suite les critères de qualité que sont l'efficience, l'efficacité et l'impact.

a- Utilité du Rapport d'Activités et réticences des acteurs de

développement

Le Rapport d'Activité demeure l'outil le moins respecté. Nous pouvons le constater par les résultats de nos travaux de suivi exécution des projets/programmes PPTE de 2001 à 2007. En effet, on note que très peu de projets établissent leurs rapports d'activités (tableau annexe 2), environ 30% le font.

Par ailleurs, même lorsque ceux-ci sont élaborés, ils ne respectent pas toujours le canevas présenté en annexes du manuel de procédures du CCS/PPTE.

Les Maîtres d'Ouvrages refusent les revues de projet, car ils confondent l'approche comptable et l'approche projet. L'approche comptable est une analyse des stocks, tandis que l'approche projet analyse les flux (réels et financiers). Cette réticence est pour l'essentiel, due à l'appropriation incomplète de la notion de l'approche projet, et donc de ses outils. En réalité, cette réticence est également le fait du gouvernement camerounais qui doit impulser une nouvelle dynamique de gestion par une politique d'incitation à la formation continue. La machine administrative de l'Etat Camerounais a besoin d'être rénovée. L'introduction de méthodes de gestion modernes à l'instar de la gestion axée sur les résultats, objet du séminaire organisé par le PROMAGAR sur la modernisation de l'administration234(*), est un moyen efficace de promouvoir un nouvel esprit gestionnaire.

Un article du Cameroon ne nous démentira pas, la machine administrative de l'Etat Camerounais a besoin d'être rénovée. Ce type de séminaire a pour objectif de provoquer le changement dans les habitudes des fonctionnaires et agents de l'Etat nous précise l'article ci-dessus mentionné. Mais, nous savons tous, comme l'affirme G. ROCHER dans le changement social (1968)235(*), que « tout changement social provoque en retour de nouveaux conflits ». En effet, aucune société ne change toute entière et en même temps. C'est pourquoi la nécessité d'une revue régulière des projets en cours d'exécution doit être présente dans les stratégies d'amélioration de la gestion de l'économie camerounaise.

b- Nécessité d'une revue régulière du projet en cours d'exécution

Le terme « revue » utilisé ici, est significatif de la portée d'un suivi des actions de développement, dans les pays émergents à l'instar du Cameroun. Ceci, parce que l'impulsion du changement qui vient du haut n'est pas toujours complètement intégrée par les organes chargés de sa diffusion. Alors « la transformation rencontre des poches de résistance, des refus fermes ou mitigés » G. ROCHER (1968). La revue ou inspection d'un projet/programme à mi-parcours permet de prévenir les abus et détournements de deniers publics. L'abondante actualité camerounaise sur la question montre la pertinence de l'approche projet dans le cadre actuel de la gestion de l'économie camerounaise. Elle apporte la transparence dans les objectifs et dans les résultats, le rapport d'activités servant de justificatif de dépenses et de réalisation d'un ouvrage.

Les mesures du gouvernement pour faire face à la résistance au changement sont nombreuses (PNG, CONAC, actions du MINCONSUP etc.). Mais, peut-on se satisfaire de la création de toutes ces structures et quelle est réellement leur marge de manoeuvre ? En fait, l'intérêt ici est l'impact de ces diverses initiatives sur la qualité de la gouvernance au Cameroun.

Des initiatives d'organismes partenaires à l'instar du programme CHOC (Changer d'Habitudes - s'Opposer à la Corruption) mis en oeuvre par le PNUD pour une durée allant de février 2007 à décembre 2009, appuient et renforcent les efforts du gouvernement camerounais dans l'optique d'une éradication progressive du fléau de la corruption.

Ce n'est qu'au prix de tous ces efforts dans l'accompagnement du changement d'habitudes que les projets/programmes de développement pourront prétendre obtenir une appréciation positive des critères d'efficience, d'efficacité et d'impact.

c- Mesure des critères d'efficience, d'efficacité et d'impact du projet

Ces trois critères sont considérés comme les plus importants dans la gestion d'un projet236(*).

§ Efficience du projet PROMUSAP

L'efficience d'un projet se mesure par la balance entre le coût des investissements et les profits obtenus. Ainsi, le management est dit efficient s'il parvient à mener le maximum d'activités avec le minimum de moyens.

Le coût des investissements du projet est de 80.000.000 pour la première phase. Ce n'est qu'après une étude d'impact que cette efficience peut être évaluée.

§ Efficacité du projet PROMUSAP

L'efficacité détermine la mesure dans laquelle un projet atteint ses objectifs en qualité et en quantité. L'objectif du projet était de faciliter l'accès aux soins de santé aux populations pauvres, par la création 12 mutuelles de santé. 11 mutuelles sont mises en place, à priori elles répondent au besoin exprimé au départ. Cependant, une étude d'impact sur la satisfaction des bénéficiaires doit être élaborée pour évaluer le degré d'efficacité du projet.

§ Impact du projet PROMUSAP

L'impact est le changement positif ou négatif, direct ou indirect, prévu ou imprévu, voulu ou pas voulu, produit par la réalisation d'une intervention. Il peut également être considéré comme un critère d'évaluation qui indique tous les effets d'une intervention dans différents domaines : Financier, économique, social, culturel, institutionnel, environnemental.

En fait, l'analyse d'impact doit se faire à deux niveaux : Par rapport à l'ampleur du problème de départ et par rapport aux objectifs fixés. Ceci permet de déterminer comment les besoins à l'origine du projet ont été satisfaits et s'ils existent toujours et dans quelle proportion.

Le projet PROMUSAP, dont nous venons de présenter les résultats du suivi exécution, souhaite contribuer à l'amélioration de l'accès des pauvres aux soins de santé de qualité.

L'exécution de ce projet, au regard des outils de l'approche projet, est de qualité moyenne. Elle apporte cependant une entière satisfaction quant à l'objectif global qui était d'améliorer l'accessibilité financière des populations pauvres aux soins de santé de qualité. Les résultats fournis sont à priori satisfaisants, car on relève un taux de réalisation de 80,33%.

Cependant, un suivi performant par les acteurs SAILD/APCAS doit être fait pour l'encadrement des gestionnaires de mutuelles. Ce suivi doit s'effectuer avec des ressources humaines et matérielles adéquates.

L'appropriation complète des outils de l'approche projet par les acteurs nécessite un changement d'habitudes. Les différentes réformes et institutions mises en place par le gouvernement camerounais participent de cette volonté de changement durable en vue de la réduction de la pauvreté.

La maîtrise par les acteurs de développement de l'ensemble de ces notions et pratiques constitue pour le Cameroun une réelle opportunité d'accéder enfin à une gestion de qualité.

Seulement, les réticences à ces nouvelles manières de faire demeurent un réel obstacle à l'atteinte des objectifs de développement de qualité. En effet, malgré quelques améliorations observées ça et là, l'approche projet n'est toujours pas correctement appropriée par les acteurs de développement au Cameroun.

Cette situation s'expliquerait par l'inadéquation entre les principes de l'approche projet et les idéaux et valeurs culturelles des pays d'Afrique subsaharienne, et nous renvoie ainsi à deux questions essentielles :

- L'approche projet est-elle réellement la solution pertinente pour inculquer aux gestionnaires camerounais les réflexes d'une gestion de qualité et d'une bonne gouvernance ?

- Quelle serait la meilleure manière d'établir des outils d'organisation sociale adaptés aux spécificités historiques et socioculturelles des pays d'Afrique subsaharienne ?

A ce stade de la réflexion, nous pouvons évoquer l'idée d'une hypothèse oubliée qui s'énoncerait comme suit :

Les acteurs de développement au Cameroun appliquent une approche de gestion pensée par le savoir local, pour le bien être des populations locales en vue de la réduction de la pauvreté locale.

Notre recherche serait alors orientée vers l'étude d'une Initiative de gestion de la dette, pensée et élaborée par des intellectuels ou chercheurs camerounais.

En attendant une telle initiative, passons à l'analyse de l'approche projet adoptée par l'Initiative PPTE, dans le cas de la promotion des Mutuelles de Santé ou Micro Assurances Santé au Cameroun.

* 222 Voir Section 1 du chapitre 3 sur la notion de l'approche projet

* 223 Voir, paragraphe 2, section 1 du chapitre 3 de la présente étude

* 224 Manuel de procédures du CCS/PPTE, version révisée, juin 2006, pp. 10-12

* 225 J.M. GOGUE : Management de la qualité, collection gestion poche, Edition Economica, 2001, p. 21

* 226 Manuel de procédures du CCS/PPTE, version révisée, juin 2006, annexe 1 p. 29

* 227 G. ROCHER : Le changement social. Introduction à la Sociologie Générale, Editions HMH, 1968, p. 22

* 228 Bonne gouvernance sociale : Lire le point C, paragraphe 2, section 2 du chapitre 3

* 229 Manuel de procédures du CCS/PPTE, idem que ci-dessus

* 230 Manuel de procédures du CCS/PPTE, tableau synoptique représentant la procédure pour l'instruction des dossiers projets, version révisé, 09juin 2006, pp. 15-16

* 231 www.Droit.Afrique..com , Cameroun : Circulaire relative à la procédure de passation des marchés publics, consulté le 11 janvier 2009

* 232 Voir point C, paragraphe 2, section 1 du 3ème chapitre de la présente étude

* 233 Cameroon Tribune du 04 décembre 2008, procédures de passation des marchés : Les causes du gâchis.

* 234 Cameroon Tribune du 19 septembre 2008, p. 3

* 235 G. ROCHER, Introduction à la sociologie générale, tome 3, le changement social, éditions HMH, p. 125

* 236 BAT Bureau d'Assistance Technique du Grand Duché de Luxembourg : Gestion du Cycle de projet et le Cadre Logique, p. 2

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