La gestion des programmes et projets axés sur les résultats: outils et mécanismes de mise en oeuvre; expérience du bureau du PNUD au Tchad

III. LA GAR ET QUELQUES METHODES DE GESTION DE PROJETS : la Méthode du Cadre Logique (MCL), la Gestion du Cycle de Projet (GCP) et la Planification par Objectifs (PPO)

L'objet de cette partie est essentiellement de montrer que non seulement la GAR n'est pas la seule approche de gestion qui existe mais surtout de mettre en exergue les nuances qui existent entre elle et les autres approches. Ce qui permettra, au demeurant, de mieux la délimiter, de distinguer sa logique et peut-être aussi de savoir si finalement le passage de ces approches les unes aux autres^17(*) et finalement à la GAR s'est fait par simple effet de mode ou encore s'agit-il simplement d'un changement de terminologie alors que le contenu et les outils n'auraient véritablement pas changé. Nous nous appesantirons sur la Méthode du Cadre Logique (MCL), la Gestion du Cycle de Projet (GCP) et la Planification par Objectifs (PIPO). Nous choisissons les méthodes et approches que la littérature mentionne comme les plus couramment utilisées par les organisations de développement. On en voudra pour preuve le constat de Hadia Hadjaj (2004 :6) qui écrit à propos du « cadre logique et [de la] gestion du cycle de projet [qu'ils] sont devenus les nouveaux paradigmes de la coopération au développement » et que Darrell Rigby (in L'Expansion Managment Review ; n°119 décembre 2005 : p-p.44-53 :44) qualifie « la Planification stratégique » de « l'indétrônable » outil de management. Darrell Rigby rapporte en effet, dans son article qu'en tête des outils de gestion les plus utilisés (par les entreprises) se situe la planification stratégique^18(*). «  En termes d'utilisation, la planification stratégique occupe depuis longtemps la première place. »(In L'Expansion Managment Review ; n°119 décembre 2005 : p-p.44-53 : 51) D'où notre attention accordée à la planification par objectifs qui comporte beaucoup de similitude avec la méthode du cadre logique et même avec la Gestion Axée sur les Résultats.

III.1. La Méthode du Cadre Logique (MCL)

Selon l'Agence Suédoise de Développement International (ASDI), la MCL « est l'une des bonnes et nombreuses méthodes utilisées pour la planification d'un projet ciblée sur les objectifs » (ASDI ; 2003 :5). Le document « Un résumé de la méthode sur laquelle est basée la MCL, La Méthode du Cadre Logique » cité ci-dessus situe la MCL au début des années 60 sans autres informations sur l'organisation ou l'auteur qui l'a élaborée moins encore sur le contexte qui justifiait son invention. L'Asdi montre néanmoins que la MCL s'est aussitôt répandue dans le monde entier : « l'ONU, l'UE, l'ASDI, l'Agence Norvégienne NORAD, la GTZ allemande et les Australiens AUsaid ne sont que quelques unes des organisations qui oeuvrent pour que leurs partenaires utilisent la MCL lors de la planification de projet. Ces organisations appliquent la MCL pour l'examen, le suivi et l'évaluation des projets et des programmes» (ASDI ; 2003 :5). L'approche définitionnelle présentée par l'ASDI résume la MCL à une série, d'instruments, d'outils et de cadre de gestion participative de projet de développement.

La MCL envisagée comme instrument selon l'ASDI, « permet de cibler sur les objectifs, la planification, l'analyse, l'appréciation et le suivi et l'évaluation des projets et programmes ».

Envisagée comme outil, elle « sert [d'une part] à effectuer une analyse logique et à réfléchir de façon structurée lors de la planification d'un projet et qui s'assure que le projet est pertinent, réalisable et viable » (ASDI ; 2003 :5); et d'autre part, à planifier de sorte à permettre de donner un cadre aux différents éléments d'un processus évolutif (problèmes, objectifs, acteurs, plan de mise en oeuvre etc.). A cela on ajoute aussi que la MCL « est une série de question qui, si elles sont utilisées comme un ensemble, donne une structure et sert de support au dialogue entre les différents acteurs d'un projet » (ASDI ; 2003 :5).

C'est enfin, un moyen pour créer la participation, la responsabilité et la propriété. Car l'idée forte de cette méthode « est que la justification du projet réside dans le fait que les services et biens produits par le projet correspondent bien au besoin des bénéficiaires (le groupe cible)» (ASDI ; 2003 :5).  La participation des partenaires des projets de développement en particulier celle des bénéficiaires ou groupes cibles, est le terme qui décrirait le mieux la caractéristique fondamentale, effective ou souhaitée de la MCL. Selon une idée unanimement admise par la plupart des analystes de l'approche du développement par les projets et programmes auxquels nous nous joignons, la participation des bénéficiaires est devenue le credo des projets de développement du fait que non seulement on a constaté que beaucoup de projets échouent en grande partie du fait de la non-participation/non-implication voire un soi-disant participation des bénéficiaires mais encore parce que « l'idée forte d'où il faut partir [dans le contexte du MCL] est que les partenaires ont la capacité de gérer un problème de développement dans une perspective de long terme et qu'ils ont la possibilité de poursuivre seuls le processus, c'est la viabilité»(ASDI ; 2003 :4) ; c'est l'idée de l'empowerment des bénéficiaires des projets de développement recherché par les approches participatives.

En pratique, la planification de projet selon la MCL repose sur neuf étapes à suivre lors d'un atelier de planification, l'atelier MCL, ou le participative planning workshop ou encore dans la terminologie de l'Union Européenne, le Goal Oriented Project Planning(GOPP) (ASDI ; 2003 :4) auquel participent les bénéficiaires du projet^19(*). Ces derniers sont les seuls acteurs devant réaliser les quatre premières étapes de la planification par la MCL à savoir l'analyse des parties concernées, l'identification des problèmes, la formulation des objectifs et l'analyse des risques.  «  Ce sont [en effet] ni les consultants, ni les bailleurs de fond qui sont « propriétaires » des problèmes qu'il y a à résoudre. Ces parties ne peuvent ni ne doivent donc se charger de ces étapes de l'analyse [au risque d'aboutir] à une image fausse de la réalité» (ASDI ; 2003:5-6)  entraînant des erreurs dans la suite du processus. Le résultat de cet atelier est résumé dans une Matrice du Cadre Logique. On peut voir la structure générale de cette Matrice du Cadre Logique dans le tableau 1 suivant. Bien entendu, quelques nuances existent du fait que certaines organisations choisissent d'ajouter une ligne, une colonne ou au contraire d'en retirer une ou deux. Cette matrice doit être flexible pour permettre de faire des modifications compte tenu de l'évolution du contexte et utilisée pendant toute la durée du projet.

Le cadre logique est utilisé par un nombre très important d'organisations de développement. On le retrouve parmi les concepts de la GAR réunis dans la terminologie communément adoptée par le Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'OCDE et les organismes du Système des Nations Unies. On l'y définit comme «  The Management tool used to improve the design of interventions, most often at the project level. It involves identifying strategic elements (inputs, outputs, outcomes and impact) and their causal relationships, indicators, and the assumptions and risks that may influence success and failure. It thus facilitates planning, execution and evaluation of a development intervention. » Comme nous le verrons plus loin, le PNUD l'a intégré parmi ses outils de programmation et Gestion Axée sur les Résultats. En effet, « in developing the annex^20(*), UNDP and the Government are encouraged to use the logframe approach, by defining the results chain, the indicators, the means of verification, and the assumptions» (UNDP ; 2005 :19).

Tableau 1 : structure générale d'une matrice de cadre logique

	Résultats	Indicateurs	Sources de vérification	Hypothèses/ Risques
Objectifs globaux de développement
Objectifs spécifiques/du projet
Résultats
Activités

v L'Objectif Global de Développement: c'est le but global de l'action ou but global auquel le projet contribue, par exemple: amélioration des conditions de vie; lutte contre la pauvreté; etc.

v Objectif(s) Intermédiaire(s) ou Indicateurs Objectivement Vérifiables (IOV) : les indicateurs objectivement vérifiables sont en d'autres termes les objectifs immédiats, exprimés en terme quantitatif, qualitatif, de temps, de groupes cibles et de lieu. Dans la structure du cadre logique, certains organismes utilisent l'une ou l'autre formulation qui, en fait, renvoient à la même chose. Et il s'agit de l'action prioritaire retenue lors de l'analyse des problèmes par exemple: plantation de vergers collectifs; construction de latrines. S'il existe plusieurs actions retenues, il est de pratique courante de construire un cadre logique par objectif intermédiaire afin de mieux suivre l'action;

v Les Résultats: ou Produits des Activités permettant d'atteindre l'objectif intermédiaire; la visée concrète de l'action comme par exemple une coopérative de vente des produits maraîchers existe dans le village et fonctionne; le groupement artisanal féminin écoule régulièrement sa production; etc.; Bref ce sont les bénéfices visés par l'intervention du projet. On le voit, les produits et résultats sont exactement la même chose dans la MCL alors que la GAR les distingue. Elle (la GAR) estime que les produits étaient ce sur quoi les efforts et les attentions étaient autrefois portés. Et elle envisage d'aller au-déla des produits pour atteindre les résultats car finalement ce que l'on recherche ce n'est pas « former 100 enseignants à l'enseignement participatif» mais plutôt d'arriver à une situation où « Les enseignants savent comment enseigner de façon participative ». Ce qui ne passe ni forcément ni uniquement par la formation des enseignants à l'enseignement participatif, on pourrait envisager de recruter des enseignants ayant des compétences éprouvées en matière d'enseignement participatif. De plus, on n'est pas sûr que la formation de 100 enseignants à l'enseignement garantit le fait qu'à terme on obtient effectivement des enseignants qui savent comment enseigner de façon participative. La littérature sur la GAR aux Nations Unies ne le dit pas explicitement mais voilà grosso modo les arguments qui justifient la distinction entre produits et résultats d'une part et d'autre part le déficit d'attention portée aux produits contrairement aux résultats. Quoiqu'il en soit, les produits sont indispensables à l'atteinte des résultats et les matrices de résultats des plans d'Action de l'approche GAR (les cadres logiques axés sur les résultats) les comportent toujours.

v Les Activités: ce sont les actions nécessaires pour aboutir aux résultats: par exemple installer un moulin dans la coopérative, former les hommes et les femmes à la gestion, etc. Les activités du projet et les résultats visés relèvent du contrôle du projet et représentent ce qui est réalisable. Il est essentiel que les effets combinés des activités et des résultats soient pertinents et suffisants pour la réalisation de l'objectif intermédiaire, qui se situe à la limite du champ d'intervention contrôlé par le projet. L'objectif de développement, quant à lui, tend à refléter une finalité à laquelle contribueront de nombreuses initiatives. Entre l'objectif de développement et les activités, une cohérence doit exister.

v Les Moyens de Vérification (MV): On ne les retrouve pas dans toutes les matrices du cadre logique comme dans l'exemple standard ci-dessus. Ils existent dans la matrice du cadre logique axée sur les résultats du PNUD sous le nom de Means of verification. Les moyens de vérification font référence aux sources d'information qui indiquent la progression du projet en fonction des objectifs;

v Les Hypothèses critiques/Risques: identifient les facteurs hors contrôle du projet qui pourraient affecter la mise en oeuvre et la durabilité du projet.

On retrouve cette matrice du cadre logique dans la GAR avec quelques nuances dans le fond comme sur la forme notamment du point de vue terminologique. La grande différence en effet se situe au niveau de la dénomination de la matrice où l'on a pris soin d'ajouter le jargon GAR de ...axée sur les résultats  et l'on a obtenu la terminologie de « Cadre Logique Axée sur les Résultats ». 

On peut néanmoins se poser les questions suivantes : un projet peut-il prétendre à plusieurs objectifs globaux? À plusieurs objectifs spécifiques? Les indicateurs doivent-ils exclusivement être quantifiables et objectifs ?

* ¹⁷ Nous ne faisons pas cette présentation de façon chronologique moins encore exhaustivement.

* ¹⁸ (79%) d'utilisation selon le rapport d'une enquête portant sur les outils de gestion conduite par Bain & Company et publiée dans le livret Managment tools 2005 : an executive Guide.

* ¹⁹ Les personnes sur qui porte le projet.

* ²⁰ Il s'agit de l'annexe du CPAP qui est un cadre logique axé sur les résultats et les ressources. Le PNUD l'appelle Cadre de Couplage Résultats/Ressources.