La gestion des programmes et projets axés sur les résultats: outils et mécanismes de mise en oeuvre; expérience du bureau du PNUD au Tchad

III.2. La Gestion du Cycle de Projet21(*)

La gestion de projet tout comme son découpage en phases d'un cycle proviennent du milieu du management et de l'entreprise. Ce découpage en phases successives est censé garantir le respect d'impératifs de qualité, de coûts et de délais. Dans le milieu du développement, les premières références à la « GCP^22(*) » datent de 1982 (Baum, Warren C. ; 1982) et se réfèrent à des projets économiques financés par des prêts de la Banque Mondiale. La méthode est symbolisée par un schéma de cycle fermé mais itératif. Chacune des phases est validée par des décisions, prises sur base de documents de référence, qui permettent de passer à la phase suivante. La méthode est ensuite reprise par la Commission Européenne (CE) dans les années 90 (Eggers  in Le courrier n°169; 1998), suite à une analyse datant des années 80, menée par le Comité d'Aide au Développement (CAD), sur l'efficacité de l'aide. Diffusée dans les autres agences de développement, elle est aujourd'hui largement utilisée dans le secteur du développement. Cette méthode s'appuie sur quatre principes :

1) la gestion est orientée sur les objectifs selon un processus systématique et itératif.

2) un projet se déroule en phases successives (Programmation, Identification, Formulation, Approbation / Financement, Mise en oeuvre, Évaluation) articulées/intégrées entre elles pour une gestion optimale de l'intervention. Ce qui fait la cyclicité de cette gestion ;

3) chaque étape repose sur une série de formats standards qui sont utilisés comme des références pour la prise de décision au cours des phases ultérieures. Ces formats s'appuient, de la programmation à l'évaluation, sur la matrice du cadre logique ;

4) les principales parties prenantes et « clients » / bénéficiaires du projet sont consultés.

La méthode veille à garantir la prise en compte de la pertinence, la faisabilité et la viabilité du projet au cours des différentes étapes du cycle.

III.3. La planification par objectif

Cette méthode étonne par la foultitude de dénominations qu'elle porte. On enregistre les abréviations suivantes dénommant respectivement :

-PIPO: Planification des Interventions Par Objectifs

-PPO: Planification des Projets par Objectifs

-PPOO: Planification des Projets Orientés Objectifs

-PPPO: Planification Participative de Projet par Objectifs

-ZOPP : Ziel Orientierte Project Planung

-ACL : Approche ou (Analyse) du Cadre Logique, qui est le point le plus commun avec la méthode du cadre logique vue ci-dessus.

La plupart des spécialistes du management de projets attribuent la paternité de la Planification par Objectifs à Peter Drucker. Cet auteur a écrit un livre considéré comme un classique en gestion : The Practice of Management, publié en 1954. Peter Decker (1954: 11) y montre qu'une organisation obtiendra des résultats si la direction dirige en fonction d'objectifs et utilise à la fois les ressources humaines et les ressources matérielles qui sont à sa disposition. En dehors du fait que la PIPO parle d'objectifs tandis que la GAR parle de résultats, ceci apparaît comme un premier élément que les deux approches partagent. Pour le rappeler, la GAR insiste sur le fait que tous les intrants doivent servir à atteindre les résultats autrement dit qu'ils soient axés sur les résultats. Bien plus Peter Decker (1954: 14) montre qu'il s'agit de mettre à profit des objectifs, la personnalité des membres, leur individualité, les contrôles sur l'efficacité, la qualité et la quantité de leur travail [?], les stimulants pour la participation, les satisfactions, les primes et récompenses, les impulsions données par les chefs, leur statut et leur fonction. Dans la pratique d'une planification par objectifs, tout au long de la réflexion managériale, les buts et les objectifs demeurent un paradigme classique en gestion.

L'étude de COTA HHC/CA (2003-2006 :1) présentant « la Fiche Planification de Projet par Objectifs » attribue cependant le mérite de l'élaboration de la planification par objectifs à l'agence de coopération allemande GTZ alors devenue entreprise privée qui l'aurait largement développée dans les années 80 pour la planification participative (avec les populations ciblées par l'intervention) et comme méthode pour la mise en oeuvre de ses projets. Ce qui est probablement un grossier abus car comme nous venons de le montrer avec Peter Decker, la planification par objectifs trouve ses origines historiques à une époque plus ancienne que les années 80.

Dans la mise en oeuvre, la PIPO se base sur des ateliers de planification avec l'utilisation des outils comme, l'analyse des parties prenantes, l'arbre à problèmes, l'arbre des objectifs et la définition des stratégies pendant la phase d'analyse pour déterminer les liens de causalité entre les différents niveaux d'obtention.

S'agissant de l'analyse des parties prenantes, il est question de s'assurer que les individus, groupes et institutions qui ont un rapport avec le projet participent à l'atelier de planification pour apporter leurs points de vue dans l'élaboration de la problématique de développement, comme dans le cas de la Méthode du Cadre Logique.

Lors de la définition de l'arbre à problème, les participants établissent une hiérarchisation des problèmes au travers de relations de causalité (causes-effets). Ce qui permet de constituer un arbre à problèmes dont les racines sont constituées des causes du problème central et les branches comme les conséquences négatives.

On postule ensuite que la situation future résultera de la résolution de chaque problème identifié et décrite sur une fiche, celles-ci sont visualisées sur un tableau. Seules les solutions de résolutions de problèmes envisageables par le projet sont retenues. On retrouve cette démarche dans la GAR aux Nations Unies (Bureau des Evaluations et Division de la Politique et de la Planification ; 2003 :2) où l'on estime que si un problème est causé par trois conditions, les trois conditions doivent être abordées parce que « ...en aborder une ou deux ne permettra pas sa résolution. » Selon la PIPO, cet exercice permet de traduire les problèmes en objectifs et les liens de causalités en liens fin - moyens. Un arbre à objectifs est donc constitué, débattu et validé. Certains objectifs non souhaitables peuvent être éliminés. La validité des liens fins- moyens est vérifiée.

La définition des stratégies découlera de l'arbre à objectifs qui permet de faire apparaître différents groupes d'objectifs constituant des alternatives ou stratégies pour résoudre le problème sélectionné. Une ou plusieurs alternatives potentielles sont retenues pour constituer les stratégies du projet, en fonction de critères tels que les compétences, les priorités des bénéficiaires, les ressources disponibles (ressources humaines, technologie, budget,...), la probabilité de succès, la faisabilité politique, économique, politique, sociale, la pérennité etc.

La GAR et la PIPO se rejoignent (deuxième similitude) sur le fait qu'elles se réalisent de façon participative sur le principe de causalité (cause à effet) mais il y a des nuances dans l'utilisation de certains outils. En effet, dans le cas de la PIPO les participants utilisent l'arbre à problème, pour établir une hiérarchisation des problèmes au travers de relations de causalité (causes-effets). La GAR par contre, se base sur le cadre logique axé sur les résultats pour déterminer les liens de causalité, l'arbre à problème n'étant juste qu'une technique intégrée. On peut voir que, dans le fond, « la hiérarchisation des problèmes » de l'arbre à problème est, ce qu'on appelle « les questions à résoudre » du cadre de résultat et que les participants et les intervenants qui le réalisent sont le même type d'acteurs à l'oeuvre.

En revanche, la différence fondamentale se situe au niveau des fondements même des deux méthodes. La GAR consacre ses efforts sur la réalisation d'impacts. La logique consiste en une relation de causalité qui passe par différents niveaux de résultats, c'est-à-dire les apports, les extrants, les effets comme par exemple dans le cas présenté par la GAR au PAM (2003 :5), pour aboutir à l'impact à moyen et/ou court terme. La PIPO vise plutôt à atteindre les objectifs fixés. La logique interne consiste en une relation de causalité qui passe par différents niveaux d'objectifs, c'est-à-dire les activités, les résultats, l'objectif spécifique et enfin l'objectif global.

La GAR est une vision et une approche qui est elle aussi, fondamentalement basée sur le principe d'une chaîne de causes à effets, qui relie les apports (ressources et activités), produits ou extrants et l'impact au niveau des programmes. Cette chaîne de causes à effets est révélatrice de la matrice du cadre logique et qui d'ailleurs aboutit exactement à l'élaboration d'une matrice comparable à celle de la méthode du cadre logique à savoir le « cadre logique axé sur les résultats ».

On se demande si au fond la différence apparente entre les deux approches où, ce que l'on poursuit à travers des interventions par le biais des programmes et projets de développement sont des « Objectifs »  d'une part et des « Résultats » d'autre part n'est que terminologique. Nul ne se doute en effet que l'amélioration des conditions de vie des populations bénéficiaires des projets de développement est la finalité ultime, réelle ou supposée des interventions par projets de développement. De plus, les objectifs ne sont-ils pas des résultats en puissance ? Et vue sous un autre angle, les résultats ne sont-ils pas des objectifs déjà atteints au sens où ils ne sont pas différents des résultats effectivement obtenus, des réalisations effectives d'un projet ?Si on s'accorde sur ceci, les deux termes désigneraient une même chose fondamentalement.

Il ressort de cette présentation qu'il y a à la fois ruptures et continuités, mais surtout continuité car il y a des techniques qui sont passées par exemple de la PIPO à la Méthode du Cadre Logique ou de la Méthode du Cadre Logique à la GAR. Il y a des techniques communément utilisées par plusieurs approches comme la matrice du Cadre Logique de la Méthode du Cadre Logique qu'on retrouve dans la GAR. Cette connectivité est révélatrice d'une certaine connivence entre les approches et les méthodes de gestion des programmes et projets de développement. A ce titre, elles sont plutôt complémentaires en ce qui concerne certains de leurs outils et techniques. Mais leurs différences sont la preuve de leur richesse; ce qui justifie par exemple l'adoption de plusieurs approches en même temps dans certains organismes.

Nous faisons une digression pour dire que ceci est davantage valable pour les entreprises privées. Mais pour les organismes de développement, il convient de relever plutôt que la pluralité de l'adoption de certaines approches est surtout liée au fait que la plupart des bailleurs posent aujourd'hui comme condition d'octroi de l'aide au développement, l'adoption de « leur » approche de gestion des programmes et projets. C'est l'exemple de l'Union Européenne qui conditionne le financement de projets présentés par les ONG par l'utilisation de la Gestion du Cycle des Projets ou respectivement l'ACDI en ce qui concerne la GAR.

Bien plus, une chose essentielle qui apparaît dans ce tableau comparatif de la GAR avec la MCL, la PIPO et la GCP est que la GAR se trouve aux confluents de toutes ces approches. En effet, elle a quelque chose de commun avec chacune de ces approches. De ce point de vue, la GAR apparaît comme une approche hybride, non pas née sur les cendres des approches que nous venons de voir puisqu'elles sont toujours à l'oeuvre dans la gestion des programmes et projets de développement mais plutôt une nouvelle génération d'approche, une forme « évoluée » issues des anciennes approches et censée conjurer leurs lacunes. Mais ceci est un autre débat dont nous faisons économie ici car on pourrait y consacrer toute une étude.

* ²¹ Ce paragraphe s'inspire de l'Etude GCP 2003-2006 - COTA HHC - Fiche «Gestion du cycle du projet»

* ²² On le rencontre également sous les dénominations suivantes: PCM: Project Cycle Management ; PSER : Planification Suivi Evaluation Réalisations