I.2. Le Plan-Cadre des Nations Unies pour l'Aide au
Développement et ses mécanismes d'élaboration
A partir de l'examen de l'état de
pauvreté faite dans le Bilan Commun de Pays, un Plan-Cadre des Nations
Unies pour l'Aide au Développement est rédigé. C'est le
« Cadre de planification et de ressources pour les programmes et
projets de pays des organismes du système des Nations Unies.
Élaboré sur la base de l'analyse de l'évaluation commune
de pays » (PNUD ; 2002 :10).
Là aussi, ce sont les représentants de l'Equipe
Pays au Tchad qui l'approuvent et le signent. La chaîne de
causalité du sous-développement humain établie dans le CCA
permet de définir et de considérer cinq chaînes de
résultats ou effets de développement sur lesquels les agences
vont se concentrer pendant la période de l'UNDAF (2006-20010). L'UNDAF
ne comporte pas une partie méthodologique indiquant les principales
techniques de définitions de ses chaînes de résultats et
des indicateurs. Selon les données de nos entretiens avec le personnel
du PNUD, l'UNDAF tout comme le CCA sont formulés par des consultants
suivant des Termes de Références (TDR) des membres de
l'Équipe Pays au Tchad.
Les changements de comportement ou les capacités
nationales créés ou renforcées dans ces différents
domaines constituent ainsi les cinq résultats ou effets visés par
l'UNDAF, au sens où leur réalisation par le SNU contribuera
à atteindre des priorités nationales et les Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD). Plus
précisément, on peut lire dans l'UNDAF qu'il est attendu de
l'intervention du SNU de réaliser cinq objectifs stratégiques ou
effets UNDAF :
1) le premier consiste à mettre les catégories
sociales les plus démunies en mesure d'améliorer leurs conditions
de vie ;
2) le deuxième objectif stratégique vise
à faire bénéficier les populations et les organisations de
la société civile du concours des agences du SNU qui les
amène à participer et contrôler la gestion des affaires
publiques ; il vise par ailleurs à créer un environnement
social, économique, politique et légal qui suscite une dynamique
d'auto-développement et garantit le respect et l'expression des droits
humains ;
3) le troisième objectif stratégique vise
une gestion améliorée des ressources naturelles et des
écosystèmes ;
4) le quatrième objectif stratégique consiste
à créer les conditions qui permettent aux acteurs sociaux de
mieux gérer les situations de crise et d'urgences ;
5) le dernier objectif stratégique de l'UNDAF concerne
la pandémie du SIDA dont on cherche à stabiliser la
prévalence à son niveau actuel à défaut d'inverser
sa tendance à la hausse.
Ces cinq objectifs stratégiques de l'UNDAF constituent
des résultats stratégiques du Système des Nations Unies,
décomposés en sous-résultats selon la méthodologie
de la GAR comme dans l'exemple de la figure ci-dessous. Les Agences des Nations
Unies se repartissent les sous-effets de chaque effet UNDAF, les
intègrent dans leurs plans d'action et s'engagent à les
réaliser à travers des programmes et projets.
Figure 2 : schéma d'une
chaîne de résultats selon la GAR au Système des Nations
Unies.
Effet UNDAF 1
En 2010, dans les zones de concentration du SNU, les
catégories sociales les plus démunies améliorent leurs
conditions de vie
Catégories des effets escomptés des programmes-
pays
1.1
Revenus monétaires
Les cibles accroissent leurs revenus monétaires
1.4
Accessibilité aux services de base
Les cibles ont un accès aisé aux services
sociaux de base (santé, assainissement, logements...)
1.5
Scolarisation
Les enfants en âge scolaire surtout les filles
fréquentent l'école, reçoivent une éducation de
qualité et y restent.
1.3
Nutrition
La prévention et la prise en charge de la malnutrition
sont assurées
1.2
Sécurité alimentaire
Les cibles augmentent leur sécurité alimentaire
Source: UNDAF 2006-2010 (Tchad)
Les effets de développement énoncés dans
L'UNDAF sont formulés dans une matrice de résultats et de
ressource. Cette matrice de résultats est un cadre logique axé
sur les résultats de développement à atteindre par les
agences composant l'Equipe Pays.
Plantz, Greenway et Hendricks (1997 :24) expliquent
à juste titre que le cadre logique s'avère très utile pour
l'élaboration et la définition des résultats, des
indicateurs et des risques prévus. Il facilite en fait la
conceptualisation des risques et des projets et programmes au niveau des
intrants, des extrants et des conséquences. Comme l'écrit Meier
(1998 : i) cité par le Bureau du Vérificateur
Général du Canada (2000:1), le cadre logique comme outil
« s'avère particulièrement utile pour les
intervenants qui ne connaissent pas la gestion axée sur les
résultats, car il illustre la manière dont celle-ci
fonctionne.» A cet égard, son utilisation est
particulièrement bien indiquée par l'Equipe de pays du Tchad
où, non seulement le personnel des agences a une expérience
encore embryonnaire de la GAR mais plus grave encore, ceux des autres
intervenants comme les représentants du gouvernement, ceux de la
société civile notamment ceux des autres ONGs ne connaissent pas
du tout l'approche GAR.
Le PNUD en tant que programme appartenant à l'Equipe
Pays apporte sa contribution à la formulation de l'UNDAF et surtout
oeuvre à sa mise en oeuvre comme le font d'ailleurs les autres agences
du Système des Nations conformément à leurs domaines
d'intervention respectifs. L'UNDAF 2006-2010 du TCHAD reconnaît
d'ailleurs que « le souci de produire des effets mesurables et
qualifiables dans la vie des populations, particulièrement celle des
femmes, des enfants, des victimes des conflits et des catastrophes impose le
recours à l'approche de gestion axée sur les résultats.
Elle facilite la complémentarité et la synergie d'actions qui
permettent aux agences de développer des réponses
appropriées et cohérentes aux demandes effectives et
réelles des populations. »
Le PNUD reproduit cette méthodologie de l'UNDAF dans sa
démarche du CPAP, principal instrument de programmation et document de
base de son intervention. Notons que le CPAP reste fidèle aux domaines
d'intervention du PNUD énoncés dans le MyltiYear Fund Framework
(MYFF) ou Plan de Financement Pluriannuel (PFP), principal document de
politique et instrument de gestion stratégique qui résume les
domaines d'intervention du PNUD. C'est le document qui intègre les
orientations des programmes et les stratégies de l'organisation au sein
d'un même cadre. Le rapport annuel 2006 du PNUD indique que
« le PFP réunit les objectifs, les ressources et les
effets des programmes dans le cadre d'un document stratégique unique.
Outre sa valeur pour la gestion interne, il permet également aux
donateurs et aux parties prenantes de surveiller les prestations de
l'organisation et de mesurer ses accomplissements par rapport aux objectifs du
développement humain. L'adoption du PFP, auquel des améliorations
continuent d'être apportées sur la base des enseignements
tirés depuis six ans, a transformé le PNUD en une organisation
axée sur les résultats » (PNUD ;
2006 :33).
Cette démarche est stratégique car elle permet
à chaque agence de contribuer à partir de ses domaines à
la réalisation d'un ou de plusieurs effets UNDAF dont l'atteinte
nécessite des interventions dans différents domaines de
développement analysés dans le CCA et aussi variés que
ceux investis par les différentes agences.
En résumé, l'UNDAF est le cadre de planification
stratégique de programme de l'Equipe Pays qui comprend les effets
escomptés au début du cycle de programmation. Le Plan d'Action de
Programme Pays est le document dans lequel le PNUD en coopération avec
le Gouvernement formule son programme de développement
décliné en sous-programmes et projets dont la finalité
est de réaliser les effets UNDAF correspondant à ses domaines
d'interventions au Tchad.
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