La gestion des programmes et projets axés sur les résultats: outils et mécanismes de mise en oeuvre; expérience du bureau du PNUD au Tchad

I.4.Problématique

La Gestion Axée sur les Résultats au Programme des Nations Unies pour le Développement est une approche qui est composée de trois éléments essentiels à savoir a) la planification stratégique ; b) la gestion stratégique et c) l'analyse de la performance.

En effet, conséquemment à la reforme qu'il mène depuis 1999^5(*), le PNUD a opéré une réorientation considérée comme stratégique de son approche du développement. Cette réorientation est intervenue à la suite d'un constat notamment fait par Zéphirin Diabré (PNUD ; 2002 : 3) lors de son mandat en tant qu'Administrateur associé où il affirme que « même des projets efficaces et bien gérés perdent de leurs sens» du fait qu'ils ne réalisent pas toujours de façon optimale le changement escompté en termes de réduction de la pauvreté.

Loin du domaine du management des programmes et projets de développement, Jean François Revel et Mathieu Ricard dans Le moine et le philosophe, le bouddhisme aujourd'hui (1997 :35) observent que « le chercheur ordinaire [...] éprouve parfois un sentiment de frustration lorsque les grands efforts ne se traduisent que par des résultats mineurs.»C'est dire que le souci des résultats n'est pas l'apanage des seuls organismes de développement. Tout le monde veut des résultats ! L'approche de la GAR aujourd'hui en vigueur au PNUD mais également dans les autres agences des Nations Unies, pourvue cependant de quelques nuances subtiles notamment aux niveaux terminologique et méthodologique, accorde une place très importante aux résultats.

Du point de vue théorique, les résultats se caractérisent par leur précision, leur mesurabilité et leur repérabilité lors de leur formulation. Très couramment, on s'accorde à considérer ainsi qu'un bon indicateur de mesure de ces résultats devrait remplir des caractéristiques SMART à savoir être Spécifique, Mesurable, Réalisable, Pertinent et Repérable^6(*).

En fait, « cette approche vise à démontrer comment et où le programme apporte une contribution mesurable à l'élimination de la pauvreté » (PNUD ; 2002 :3). Elle repose sur les outils de planification comme le Common Country Assessment (CCA) et le United Nations Development Assistance Framework (UNDAF). L'innovation majeure consiste dans l'introduction du Country Programme Action Plan (CPAP) dans la planification du développement au PNUD comme dans les autres Programmes et Fonds du Système des Nations Unies. On en voudra pour preuve le constat suivant: « In the past, linkages between the CPD and specific project documents were not clearly articulated. The CPAP/AWP adresses this gap in results orientation by explecitly linking outcomes and outputs in the CPD to activities which are articulated in the CPAP and AWPs» (UNDP; 2005:2).

Avant l'adoption de l'approche GAR et selon les auteurs du guide ci-dessus cité, le PNUD utilisait une approche qu'on pourrait appeler par analogie à la GAR, l'approche axée sur les produits que les activités sont sensées réaliser. Cela consistait dans « la transformation d'apports par le jeu d'activités de programme, de projet et autres comme par exemple une assistance spécifique ponctuelle fournie en dehors de projets et programmes » (PNUD ; 2002 :12). La Gestion Axée sur les Résultats est conçue ce faisant, pour aider les chargés des programmes et projets à focaliser davantage leur attention sur les résultats plutôt que sur les processus de transformation des apports en produits. Avec la GAR, il s'agit de dépasser le langage de l'action pour arriver au langage de changement. Qu'est-ce à dire ? Le Bureau des Evaluations et Division de la Politique et de la Planification (BEDPP) (2003 :4) du Système des Nations Unies fournit trois éléments distinctifs suivants de ces deux approches, illustrés par des exemples que nous empruntons également au document en référence ci-dessus.

Premièrement, le langage du changement de l'approche axée sur les résultats « décrit les changements dans la condition des femmes et des enfants^7(*) » tandis que le langage de l'action propre à l'approche axée sur les produits « exprime les résultats du point de vue du fournisseur »^8(*).

Deuxièmement le langage du changement de l'approche axée sur les résultats  « établit des critères de succès précis »^9(*) tandis que le langage de l'action propre à l'approche axée sur les produits « peut souvent être interprété de beaucoup de façons différentes.»^10(*)

Et troisièmement, le langage du changement de l'approche axée sur les résultats « se focalise sur les résultats, et laisse ouvertes toutes les options sur les façons de les atteindre » tandis que le langage de l'action de l'approche axée sur les produits « se focalise sur la réalisation des activités. » Pour expliciter cette troisième dissemblance, on peut apprécier respectivement les exemples suivants : « Les enseignants savent comment enseigner de façon participative », la manière dont ceci pourra être fait sera clarifiée dans la description de l'activité et, « former 100 enseignants à l'enseignement participatif. » Ceci dit, cette nouvelle approche devrait permettre de réaliser efficacement les effets de développement que recherche le programme et donc de corriger les lacunes de celle antérieure. Les effets de développement étant entendus par le PNUD comme une « Modification effective ou recherchée de la situation de développement que les interventions [...] cherchent à soutenir. [Ils correspondent] à un changement dans la situation en matière de développement entre l'achèvement des produits et la réalisation de l'impact. Exemples : amélioration du rendement des rizières, augmentation des revenus des agriculteurs » (PNUD ; 2002 :5).Les effets de développement, disons-le tout de suite, est l'expression utilisée par le PNUD pour définir les résultats de développement dont il est question dans l'approche GAR et dans le Système des Nations Unies car, comme nous le montrerons plus loin, les résultats sont définis exactement comme un changement dans la situation en matière de développement entre l'achèvement des produits et la réalisation de l'impact.

Ces effets sont formulés dans le Cadre de Résultats Stratégiques (CRS) - qui est un des outils fondamentaux de l'approche GAR au PNUD - et servent de référence à la formulation des programmes et projets de développement à travers lesquels on travaille à l'atteinte desdits résultats sur le terrain.

Notre préoccupation majeure ici est de savoir comment le Bureau du PNUD au Tchad met en oeuvre la Gestion Axée sur les Résultats pour atteindre les effets de développement du Système des Nations Unies dans ce pays. On peut relever d'ores et déjà que la mise en oeuvre de l'approche GAR s'opérationnalise à travers la planification et la gestion stratégiques ainsi que l'analyse de la performance des programmes et projets. Cette explicitation de la mise en oeuvre de la GAR au PNUD permet de fonder plus clairement la réflexion sur la planification stratégique qui est la composante de la GAR la moins incomplètement adoptée et mise en oeuvre par le Bureau du PNUD au Tchad. Il est donc question de comprendre, d'une part, en quoi la planification du développement faite par le bureau du PNUD au Tchad actuellement participe de la mise en ouvre de l'Approche GAR ; en quoi elle est axée sur les résultats ? D'autre part, nous aborderons sommairement la gestion stratégique qui est la dimension pratique en terme d'exécution des programmes et projets de développement planifiés par le Bureau du PNUD au Tchad en vue de faire la lumière sur les réalités de la mise en oeuvre de l'approche. In concreto, il sera intéressant de savoir comment les différentes structures de mise en oeuvre du programme et des projets^11(*) participent à la mise en oeuvre de la Gestion Axée sur les Résultats. L'évaluation étant généralement considérée comme une fonction de la gestion, elle sera abordée dans cette partie pour comprendre l'analyse de la performance du programme et des projets.

* ⁵ En matière de programmation des interventions de développement, le Guide du suivi et de l'évaluation axés sur les résultats du PNUD ( 2002 :14) montre que celui-ci a publié diverses directives pour désormais axer son approche sur les résultats. Il s'agit notamment de Directives relative au Bilan Commun de Pays et de Directives concernant le Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement, en avril 1999, de Directives concernant le Rapport annuel 2000 du Coordonnateur résident des Nations Unies

* ⁶ L'abréviation SMART est celle de l'énoncé de ces caractéristiques en Anglais Specific, Measurble, Attainable, Relevant, Trackable (PNUD ; 1997 : 45), on trouvera dans certains documents notamment celui de l' Asdi, Un résumé de la méthode sur laquelle est basée la MCL, La méthode du Cadre Logique, Unité des méthodes, janvier 2003, d'autres termes à savoir Specific, Measurable, Accurate ou Approuved, Realistic, et Timebound) qui évoquent avec plus de précision la dimension participative de ces caractéristiques dans la Méthode du Cadre Logique.

* ⁷ Par exemple il énoncera ceci : « les jeunes enfants sont en vie, en bonne santé, bien nourris, et apprennent de façon active »

* ⁸ Par exemple il énoncera ceci : « Promouvoir la survie et le développement physique et psychologique de l'enfant »

* ⁹ Par exemple on formulera un indicateur comme celui-ci : « % de gens savent que dormir sous une moustiquaire réduit le risque de paludisme ; % de gens dorment sous une moustiquaire imprégnée. »

* ¹⁰ L'indicateur ici est formulé comme suit : « nombre de ritournelles publicitaires d'éducation sur le paludisme ; nombre de moustiquaires distribuées. »

* ¹¹ Les projets du PNUD au Tchad sont mis en oeuvre selon quatre modalités : a) le Direct Execution ou le DEX (en abrégé), l'exécution directe par le bureau PNUD qui, à ce moment, est désigné comme agence d'éxecution; b) le National Exécution ou le NEX soit l'exécution nationale par un ministère du gouvernement tchadien, c) l'exécution par une autre agence des Nations Unies et d) enfin, l'exécution par ONG.