Mesure de la satisfaction des justiciables au Bénin : approche multidimensionnelle

A. Problématique

Les services publics constituent un moyen de redistribution des richesses et de résorption des inégalités sociales. Dans les pays pauvres comme le Bénin, le besoin de services publics est très élevé et explique en partie l'accroissement croissant des budgets publics notamment dans les secteurs sociaux (éducation, santé, eau et assainissement...). Le secteur de la justice, clé de voûte de l'Etat de droit et du système démocratique avec lesquels le Bénin a renoué aux lendemains de l'historique conférence de février 1990, s'inscrit également dans cette dynamique avec une hausse constante de son budget annuel. En effet, de 3,23 milliards de FCFA de dépenses engagées en 2003, le MJLDH est passé à 7,82 milliards de FCFA en 2007, soit un accroissement annuel de près de 36% sur la période.

Du fait du caractère régalien du service de la justice, il n'est pas offert par le secteur privé comme c'est le cas d'autres services publics (éducation, santé...). Cette spécificité conjuguée à l'accroissement du besoin de justice du fait de la poussée démographique et l'expansion de l'activité économique renforce la responsabilité de l'Etat à fournir un service de justice accessible à tous. Or, en dehors de la construction et de la mise en service des cours d'appel de Parakou et d'Abomey respectivement en 2003 et 2006, la carte judiciaire du Bénin est restée la même depuis 1990. Divers autres problèmes ont été identifiés par les acteurs de la justice au cours des Etats Généraux de ce secteur tenus en octobre 1996. Ce diagnostic complet a servi de base à l'élaboration d'un programme intitulé `'Programme Intégré de Renforcement des Systèmes Juridique et Judiciaire`' dont la finalité est de faire de la justice au Bénin, une justice performante, crédible et accessible aux citoyens. Cette réforme globale du secteur de la justice a connu un début de mise en oeuvre à partir de 2004. Beaucoup d'actions ont été réalisées dans ce cadre et des améliorations s'observent ces dernières années dans le secteur.

Ainsi, l'évaluation à mi-parcours de ce programme révèle une amélioration de l'accessibilité de la justice, une meilleure célérité et une modernisation de l'appareil judiciaire, l'assainissement progressif de l'appareil judiciaire, l'amélioration progressive des conditions de détention dans les prisons civiles et la modernisation progressive de l'arsenal juridique.

Mais l'évaluation de la qualité d'un service public ne se limite pas seulement à ce type d'évaluation qui est une méthode classique de surveillance par les institutions (top down monitoring). En effet, la pression croissante de la société civile pour une implication et une participation accrues des populations aux projets de développement ainsi que les évolutions de la théorie de l'efficacité des services publics font mettre de plus en plus l'accent sur la satisfaction des bénéficiaires des services pour en mesurer la qualité. Il s'agit de méthodes de contrôle des services publics dites de surveillance par le bas (bottom up monitoring). Malgré les avancées significatives dans le secteur de la justice, l'enquête légère sur la satisfaction des justiciables réalisée en 2006 par le Ministère chargé de la justice révèle que :

- 71% des personnes enquêtées se sont rendus au moins une fois à un tribunal de première instance ;

- 55,10% pensent que la justice s'est peu améliorée entre 2003 et 2006 ;

- 44,21% déclarent faire confiance à la justice ;

- Seulement 19,7% des usagers sont satisfaits de la qualité des services offerts.

Par ailleurs, la réforme en cours met un accent particulier sur la construction de nouvelles juridictions afin d'améliorer l'accès des populations aux services de la justice. Dans l'état actuel des choses, la carte judiciaire est marquée par des disparités régionales dans la répartition des infrastructures. La région sud du pays est plus pourvue avec sept (07) juridictions sur les onze (11) que compte le pays. Cette situation entraîne un accès inégal des populations aux services de la justice (voir tableau 1). Et un préalable à être satisfait d'un service est d'y avoir une facile accessibilité.

Tableau 1 : Distance moyenne parcourue par les justiciables par TPI

TPI	Distance moyenne parcourue (Km)
Cotonou	17
Abomey	75
Ouidah	17
Porto-Novo	30
Lokossa	30
Parakou	82
Natitingou	80
Kandi	65
Bénin	49,61

Source : Service statistique/MJLDH

La mesure du bien-être est un aspect important de toute évaluation d'impact d'une politique publique sur les bénéficiaires. D'où l'exigence de pouvoir quantifier le bien-être individuel et identifier sa distribution au sein de la population des bénéficiaires. L'identification des inégalités en vue de leur résorption est importante pour au moins deux raisons : il faut assurer l'équité et la justice sociale pour prévenir les troubles sociaux d'une part, et la persistance d'inégalités peut être la source d'une moindre efficacité économique et institutionnelle d'autre part.

Les questions auxquelles nous nous intéressons dans ce travail sont :

- Quels sont les fondements de la satisfaction exprimée par les populations par rapport à la qualité de la justice au Bénin ?

- Quel est le niveau de satisfaction des justiciables au regard des données de l'enquête légère  et quelle en est la distribution?

- L'utilisation des services de la justice après le début de la mise en oeuvre de la réforme judiciaire influence-t-elle significativement la satisfaction des justiciables ?

L'objectif général de ce travail de recherche est d'analyser la satisfaction des justiciables dans le but d'améliorer le suivi-évaluation de la réforme judiciaire en cours depuis 2003. De façon spécifique, il s'agira de :

· mesurer le niveau de satisfaction des justiciables et identifier les inégalités dans la distribution de la satisfaction ;

· évaluer l'impact de l'utilisation des services de la justice sur la satisfaction des justiciables.

B. Revue de littérature

La prise en compte de la satisfaction de l'usager n'est pas une préoccupation nouvelle puisqu'elle est un objectif essentiel de l'Etat. Mais, en général et jusque dans un passé récent, on s'est rarement préoccupé d'interroger les usagers sur ses attentes et sur les motifs de sa satisfaction. En d'autres termes, ceux-ci étaient présumés par les décideurs publics. Ce n'est que récemment et en s'inspirant des méthodes développées dans le secteur privé, qu'est apparu l'intérêt de s'adresser aux usagers eux-mêmes. Cet intérêt réside essentiellement dans le fait qu'il existe un décalage certain entre les attentes présumées et les attentes réelles. Même si sur certains thèmes très globaux, tels la simplification et l'accélération des procédures, l'administration en général a su rejoindre des préoccupations des usagers, les premières expériences de recueil de leurs attentes montrent que, dans bien des cas, elle s'est trompée. Face à ce constat l'appréciation des attentes et la mesure de la satisfaction des usagers des services publics a fait l'objet de plusieurs études et réflexions. En France par exemple, cette thématique a fait l'objet des travaux d'un comité d'enquête mis en place par le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat en 2002. Ledit comité était chargé selon les termes de sa lettre de mission de « faire le point de façon non limitative sur les méthodes d'évaluation de la satisfaction des usagers. Cette réflexion a été précédée dans ce même pays de l'élaboration d'un guide méthodologique dénommé « Services publics : s'engager sur la qualité du service », publié par la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat en février 2001, qui souligne la nécessité de faire intervenir le regard des usagers aux différents stades d'une démarche "qualité".

Les manières d'appréhender la satisfaction des usagers à l'égard d'un service sont nombreuses, tant par les méthodes qu'elles mettent en oeuvre que par leur coût. Certaines permettent de chiffrer les opinions, d'autres donnent des indications plus ciblées ou plus qualitatives. Les plus utilisées sont les enquêtes d'opinions. Elles visent à déterminer la perception qu'ont les usagers d'une institution voire d'un service. Elles sont généralement menées à un niveau agrégé, soit au plan national, soit en comparant des services entre eux alors qu'ils n'ont pas la même clientèle ni le même type de produits (LORIT et al, 2002). Les autres méthodes sont : (i) les enquêtes sur couples clients /produits qui sont spécifiques à un type de service et utilisent des techniques proches des enquêtes d'opinions ; et (ii) les panels d'usagers en général utilisés dans le secteur privé comme des groupes tests. En France, le Conseil scientifique de l'évaluation recommande cependant depuis 1993, l'utilisation d'enquêtes sur couples clients /produits avec segmentation qu'il estime plus pertinent pour la mesure de la satisfaction des usagers pour conduire le changement. Philipe Warin (1998) va dans le même sens en montrant que les sondages d'opinion révèlent le plus souvent un niveau élevé de satisfaction globale vis-à-vis des services publics. Les taux de satisfaction révélés par les sondages d'opinions sur les services publics en France entre 1984 et 1998 sont en effet très souvent supérieurs à 60%.

En explorant les déterminants de la satisfaction dérivée par les populations de l'accès aux services publics de santé et d'éducation en Afrique, Bratton (2007) constate que les services publics sont très demandés, surtout par les plus pauvres. Il montre comme on peut s'y attendre qu'un enseignement de faible qualité et des coûts élevés des soins de santé influent négativement sur l'appréciation des usagers. La corruption a par contre des effets mitigés: la perception que les fonctionnaires soient corrompus diminue la satisfaction des citoyens. Mais l'acte qui consiste à payer un pot-de-vin augmente cette satisfaction.

Dans le cas spécifique des services de la justice, Hubert DALLE (2001) relève le caractère multidimensionnel que revêt l'appréciation de la qualité de la justice par les usagers. Il cite notamment l'accessibilité des bâtiments, la sécurité des usagers, l'accueil, la gestion des attentes et du temps ou bien encore l'information et la transparence, la compréhension. Plusieurs enquêtes sur la satisfaction des usagers des services de la justice ont été réalisées de par le monde. Elles ont toutes tenues compte de ce caractère multidimensionnel. Ainsi, les Etats-Unis ont mis en place un programme d'évaluation des cours de justice à partir de 1992 : le Trial Court Performance Standards and Measurement System (T.C.P.S). Les enquêtés se prononcent sur cinq aspects au cours de ces enquêtes: (i) l'accès à la justice avec cinq critères dont la sécurité, l'accessibilité et la commodité, la participation effective, la courtoisie et le respect, le caractère raisonnable des coûts d'accès ; (ii) les diligences et la durée ; (iii) l'égalité, l'impartialité et l'équité ; (iv) l'indépendance et la responsabilité et (v) la confiance du public.

L'enquête réalisée en Suisse dans le canton de Genève en 1998 comprend deux modules : un pour ceux qui avaient eu affaire à la justice et un pour les autres. Le premier groupe se prononce sur la qualité des informations et de l'organisation, sur la courtoisie et la compétence des magistrats et fonctionnaires, la clarté des jugements et l'aménagement des salles d'audiences. Le questionnaire adressé au deuxième groupe a porté sur la clarté du fonctionnement des tribunaux, la simplicité des démarches pour accéder à la justice, la rapidité du traitement des affaires, les coûts d'accès à la justice et le coût de la justice pour l'Etat. Ces modules sont complétés par des focus-groupes destinés aux magistrats et collaborateurs du palais de justice, essentiellement sur la compétence des magistrats.

Au Bénin, le Ministère chargé de la justice a fait réaliser en 2005, une enquête de référence sur le niveau de satisfaction des justiciables. La méthodologie adoptée pour calculer le niveau de satisfaction consiste à affecter des valeurs ordinales aux modalités non, plutôt non, plutôt oui et oui (réponses possibles à la question êtes-vous satisfait de la qualité générale des services de la justice) et à calculer une moyenne pondérée de ces valeurs, les fréquences relatives servant de pondérations. L'indice obtenu est de base 5 et est estimé à 3,5 en 2005. L'enquête légère réalisée en 2006 sur la base de cette méthodologie a situé cet indice à 2,83. L'enquête révèle que le recours aux services de la justice est nettement plus élevé dans les départements d'implantation des tribunaux de première instance que dans les autres. Par contre, l'indice de satisfaction des justiciables est plus faible dans les départements où les services de la justice sont le plus sollicités.

Depuis les fondamentaux de Jan Tinbergen, Tjalling Koopmans, Ragnar Frisch et Trygve Haavelmo dans les années 1930 et 1940, les travaux sur la mesure de la causalité en économétrie ont connu un essor remarquable. Aujourd'hui, la vision dominante de la causalité possède au moins deux corrélats philosophiques notables: d'une part, la thèse de David Hume identifiant les relations causales aux associations ou successions habituellement observées, d'autre part, la théorie probabiliste de la causalité prima facie développée par Patrick Suppes (une approche reposant sur l'idée que l'événement X cause l'événement Y si la probabilité conditionnelle de Y sachant X n'est pas identique à la probabilité de X). La problématique de la causalité se trouve alors étroitement associée à celle de la mesure des corrélations ou associations entre variables. (Jean-François Jacques et Emmanuel Picavet ; 2003). Le repérage empirique de relations d'association habituelle ou de contribution à la prévision apparaît dès lors comme une étape-clé du processus de quantification et de mesure de la causalité. Mais, cette approche empirique de la causalité peut être problématique en sciences sociales puisqu'elle nécessite la disponibilité de séries temporelles. Le modèle proposé par Rubin (1974) permet de régler cette difficulté en même temps qu'il règle le problème des biais qui peuvent résulter d'une régression linéaire du fait du caractère endogène de certaines variables.

Ce modèle général est adapté à la situation dans laquelle un traitement peut être administré ou non à un individu. Le terme de traitement se réfère aux premiers travaux ayant permis de développer ce cadre conceptuel, travaux qui concernaient l'évaluation de l'efficacité des traitements dans le domaine médical. Il est étendu à l'économétrie pour désigner une intervention publique, une réforme fiscale, une politique de subvention, un programme de formation, un programme d'aide sociale ou l'accès à une ressource ou à un service que l'on cherche à évaluer. Le modèle de Rubin repose sur l'existence de deux variables latentes de résultat qui correspondent aux résultats potentiels du traitement. L'effet causal du traitement est défini pour chaque individu par la différence entre ce que serait la situation de l'individu s'il était traité et ce qu'elle serait s'il ne l'était pas. Du fait que les deux sous-populations (traités et non traités) ne soient pas identiques, cette mesure peut être entachée de biais. On ne peut en effet pas être certain que la situation moyenne des individus qui ont reçu le traitement n'aurait pas été la même en l'absence de traitement que celle des individus n'ayant pas reçu le traitement puisqu'on n'est pas dans une expérience contrôlée. Pour régler ce problème, Rubin (1977) propose une méthode d'estimation par appariement. Cette méthode associe à chaque individu i traité, un individu non traité, noté, dont les caractéristiques sont identiques à celles de l'individu i : il s'agit du contrefactuel de i. En fait, on choisit parmi les non traités, l'individu le plus proche possible de chaque individu traité i. Cet appariement est réalisé sur la base d'un score de propension qui résume l'ensemble des variables individuelles qui doivent être indépendantes de la variable d'intérêt (Rosenbaum et Rubin, 1983). Le score de propension est la probabilité de traitement. Néanmoins, les propriétés asymptotiques (convergence, normalité, vitesse de convergence) de l'estimateur de Rubin restent inconnues. Ce sont Heckman, Ichimura et Todd (1997, 1998) qui montrent que, sous certaines hypothèses, cet estimateur est convergent, asymptotiquement normal, avec une vitesse de convergence en racine carrée de N.

En définitive, la revue de littérature montre : (i) d'une part, la complexité des démarches pour apprécier la satisfaction des usagers des services publics et en particulier des services de la justice et fait ressortir le caractère multidimensionnel de la satisfaction avec notamment comme dimensions l'accessibilité, la célérité dans les procédures et la corruption; (ii) d'autre part, la mesure de la causalité repose sur deux corrélats philosophiques et peut s'effectuer suivant plusieurs méthodes. Celle qui se prête le plus aux sciences sociales reste celle de Rubin (1974), améliorée par Rubin (1977) puis Rosenbaum et Rubin (1983). Eu égard à ces deux considérations, la méthodologie de mesure du niveau de satisfaction des justiciables que nous adoptons dans le cadre de cette étude est basée sur une approche multidimensionnelle. En plus des dimensions générales qui ressortent de la littérature existante, nous prenons en compte des variables relatives à des aspects institutionnels et sociologiques de la justice : indépendance des magistrats, dureté de la législation...

L'analyse de causalité pour apprécier l'effet de l'accès aux services de la justice sur la satisfaction exprimée est faite par la méthode de Rosenbaum et Rubin (1983). Le traitement est constitué ici par le fait d'utiliser les services de la justice pendant la période de référence de l'enquête. Par ailleurs, les problèmes méthodologiques à résoudre pour répondre aux questions de recherche sont d'une part, l'agrégation des satisfactions individuelles des enquêtés et d'autre part, les biais qui peuvent résulter d'une enquête d'opinions sur les services publics ainsi que la mobilité des enquêtés. Les postulats suivants permettent de régler ces difficultés: (i) les réponses des enquêtés n'influencent pas la mise en place des infrastructures judiciaires ; ce postulat garantit que les interviewés répondent objectivement aux questions qui leurs sont posées ; (ii) les enquêtés ne se prononcent que sur les services de la justice dans leur département d'origine; ce postulat est indispensable à l'analyse spatiale, la satisfaction exprimée par les enquêtés est spécifiquement et uniquement relative aux réalités de leur région.

Plusieurs théories existent en ce qui concerne l'agrégation des satisfactions individuelles. Par exemple, la théorie de Rawls préconise la satisfaction de l'individu le plus défavorisé (critère de maximin) dans une communauté alors que celle des utilitaristes se propose de sommer simplement les mesures individuelles. Dans nos calculs de satisfaction agrégée, nous optons pour cette dernière méthode parce qu'elle est la plus utilisée dans la littérature et a l'avantage de pouvoir intégrer le critère de Rawls en dégageant les zones de faible satisfaction.

Les hypothèses de recherche sont :

· H1 : Les citoyens du sud (Atlantique, Littoral, Ouémé, Plateau, Mono, Couffo, Zou, Collines) sont plus satisfaits que ceux des départements du nord (Alibori, Borgou, Atacora Donga). Cette hypothèse repose sur le déséquilibre, vers le sud, de la répartition des infrastructures judiciaires ;

· H2 : l'utilisation des services de la justice influence positivement la satisfaction des justiciables. Cette hypothèse repose sur l'exécution des actions de réforme pour améliorer la qualité des services de la justice. Les individus ayant utilisé les services de la justice au cours de la période de référence de l'enquête (qui est postérieure à la mise en oeuvre de la réforme) devraient être plus satisfaits que les autres.