La territorialisation des plans climats

B. Caractéristiques du processus de territorialisation

Le concept de territorialisation n'étant pas encore stabilisé, il nous est impossible de donner une liste établie des caractéristiques endogènes de ce processus. En revanche, la littérature actuelle sur le sujet est riche et les auteurs sont nombreux. En nous appuyant sur un nombre important de travaux réalisés, nous essaierons d'identifier les caractéristiques des processus de territorialisation. Cette clarification du concept nous servira notamment, dans la partie suivante, pour l'analyse des PCET.

L'ensemble des lectures m'a permis d'isoler cinq caractéristiques importantes des processus de territorialisation. Tout d'abord la vision partagée, nous l'avons vu un territoire apparaît autour d'un projet, d'une problématique partagée par un ensemble d'acteurs qui fait, qu'à un moment donné, ils se rencontrent et discutent pour établir une réponse collective. C'est donc à partir de cet accord commun que va débuter le processus de territorialisation.

Ensuite, les pratiques partenariales sont la règle. « Les acteurs ou groupes d'acteurs qui participent à cette construction territoriale peuvent avoir des mobiles et des processus très divers pour se regrouper en vue d'un avantage dont chaque membre serait bénéficiaire (groupe de pression, syndicat, entreprise) »¹⁵. Ce sont les échanges qui vont enrichir le processus car c'est la confrontation d'acteurs engagés dans l'action concrète qui permet de dégager une philosophie générale de l'action (vision partagée).

Puis le changement de paradigme à travers le passage de la règle aux résultats. L'expression des intérêts dont sont garants les « niveaux supérieurs » ne se fait pas par la mise en oeuvre de règles uniformes s'appliquant à des individus isolés, mais par la formulation d'obligations de résultats. Cette évolution favorise le passage d'une logique sectorielle à une logique territoriale. « Il serait aujourd'hui impensable de comprendre l'action publique sans prendre

15 Fabienne LELOUP, Laurence MOYART et Bernard PECQUEUR, La gouvernance territorial comme nouveau mode de coordination territoriale (Article scientifique), Géographie, économie, société 7, 2005

en compte les relations sociales localisées, ce qui constituerait un tournant de taille dans la mesure où les analyses « classiques » de l'action publique ont précisément expliqué le développement des politiques publiques par le passage du territoire au secteur comme mode de régulation sociale » ¹⁶ (Anne-Cécile Douillet, 2005). Ces obligations de résultats s'adressent à la communauté des partenaires (fonctionnaires d'Etat, fonctionnaires territoriaux, acteurs privés économiques et associatifs, etc.) et à travers la pratique partenariale qu'elles créent, elles favorisent un apprentissage permanent de la pertinence de l'action et de la recherche de sens.

Ainsi, les échanges d'expériences encadrent tous processus de territorialisation. « Des auteurs ont déjà montré que l'action publique locale relevait de plus en plus d'un processus d'apprentissage, le tournoi, dans lequel différents acteurs confrontaient et adaptaient sur un espace politique réduit et dans une temporalité limitée leur vision des problèmes collectifs » (Lascoumes, Le Bourhis, 1998)¹⁷. Il n'y a pas de savoir supérieur transcendant le local et dont la légitimité immanente permettrait de définir dans l'abstrait des obligations de résultat. Ce n'est plus le respect de la règle qui prime mais la manière dont elle a été définie et mise en oeuvre localement, en double référence aux finalités poursuivies (dont certaines sont formulées par des instances régionales ou nationales) et aux réalités spécifiques de chaque contexte.

Enfin, l'adaptabilité permanente qu'imposent tous processus de territorialisation entraîne la démarche dans une recherche constante d'TINTIMITT. Celle-ci permet d'une certaine façon de s'affranchir d'un carcan de réglementations ou de représentations juridiques détaillées et minutieuses. L'entretien réalisé avec le chargé du PCED d'Isère nous montre l'importance de l'innovation à travers l'expérimentation au sein des collectivités.

« Chacun en fonction de la position qu'il a, a développé la méthodologie appropriée et donc
aujourd'hui les méthodologies standards nationales ne sont qu'une compilation des
différentes expériences au niveau intercommunale et communale qui ont été lancées. En

¹⁶ Anne-Cécile Douillet, 2005, Fin des logiques sectorielles ou nouveaux cadres territoriaux ?, paru dans L'action publique et la question territoriale, Presses Universitaires de Grenoble

¹⁷ Alain Faure, 2005, Intercommunalité et pouvoir d'agglomération : les nouveaux tournois de l'action publique, paru dans L'action publique et la question territoriale, Presses Universitaires de Grenoble

essayant de faire valoir cet aspect « mobilisation du terrain » et cet aspect « gestion des compétences propres ». Nous, on s'inscrit dans cette démarche »¹⁸.

Dans une telle dynamique, l'administration centrale de l'Etat ne va pas tirer sa légitimité de l'autorité hiérarchique, exercée par l'édiction de normes générales, mais plutôt de son aptitude à animer un travail en réseau où sont impliquées différentes catégories d'acteurs.¹⁹

La territorialisation des politiques publiques permettant de repositionner le cadre de l'action collective au réalité du terrain est devenue la nouvelle norme. Toutefois, il convient de rester prudent car ce processus comporte également des risques. Par exemple, les échanges d'expérience, favorisés par le développement de notre société de communication, contribuent au processus d'isomorphisme institutionnel qui imprègne le fonctionnement des collectivités et de leurs élites administratives, techniques et politiques. Ce phénomène de mimétisme risque d'être contre productif car l'adaptabilité, la personnalisation des politiques publiques tant recherchée risque de n'être qu'au final une pâle copie de ce qui aura était fait ailleurs sans cohérence avec le contexte local. Nous ne développerons pas ici les risques que peuvent comporter tous processus de territorialisation puisque nous allons l'étudier au prisme de notre analyse comparative des PCET dans la dernière partie. Cependant, il est intéressant de constater le renouveau des politiques publiques locales au travers de leur territorialisation. Les politiques de lutte contre le réchauffement climatique n'y ont pas échappé puisque la France, via les Grenelle I et II a renforcé la territorialisation des politiques climatiques et énergétiques.

18 Xavier Favrolt, Chargé de mission PCED Isère, entretien réalisé le mardi 2 août, Conseil Général, [33 min. 30 secondes de l'enregistrement]

19 Pierre Calame, le principe de subsidiarité active, [en ligne] [ http://www.institut-gouvernance.org]

IV. Le PCET : politique territorialisée de lutte contre le changement climatique

Nous avons établi que le système de décentralisation français, et surtout la tendance qu'il prend, ne constitue pas un cadre optimal de gouvernance pour l'établissement d'une politique de lutte contre le réchauffement climatique. L'adaptation nécessaire d'une telle politique aux spécificités du territoire serait freinée par les frictions entre les échelles administratives. En revanche la territorialisation, comme processus de construction de cette politique, semble correspondre aux impératifs nécessaires au développement d'un Plan Climat. La souplesse requise, la vision sur le long terme, et la démarche fédératrice nécessaire, sont « les ingrédients » qu'offrent les processus de territorialisation. C'est d'ailleurs le choix qu'a fait la France en rendant obligatoire l'instauration de PCET au sein de toutes les collectivités de plus de 50 000 habitants et ceci avant le 31 décembre 2012. Après avoir clarifié ce qu'est un PCET, nous allons analyser les modalités de leur mise en place et ses conséquences sur la gouvernance des territoires.