Stratégie des acteurs lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la Loi d'Orientation Agricole (LOA ) au Mali

10.2.3 Tableau comparatif sur la concertation entre l'élaboration et la mise en oeuvre de la LOA

Tableau 5 : comparatif sur la concertation entre l'élaboration et la mise en oeuvre de la loi

Critères de concertation réussis d'après BEURET	Traduction dans le processus d'élaboration	Traduction dans la mise en oeuvre
Construire des objets de concertations qui correspondent à une préoccupation commune essentielle pour l'avenir. Cet objet donne lieu à des controverses.	Répondre aux enjeux de l'agriculture, moteur de l'économie en reconnaissant le rôle des paysans et des paysannes a travers l'agriculture familiale controverse récurrente au pays.	La vision globale qui devrait être assurée par le SP est dissoute dans chaque département ministériel sous la plume des juristes et dans l'esprit de défendre son « pré-carré »
La concertation crée des références communes qui rendent possibles l'action et la décision collective.	La concertation a crée des références communes à travers le texte de la LOA voté a l'unanimité par les députés et « applaudi par tout le monde ».	Il n'y a plus de concertations, Résultats des textes d'application insatisfaisants sans références communes.
La réponse commune s'élargira au	Partie d'ATT/CIFA/CNOP elle s'est	Le réseau se rétrécit et se

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fur et à mesure du processus, condition sine qua non de l'élargissement du réseau ...qui est un ensemble d'entités humaines, individuelles ou collectives, défini par leur rôle, leur identité.

Le réseau relie toutes les entités qui participent au problème et à la recherche de solutions permettant de passer de l'acceptable au souhaitable.

La dynamique engagée et, au-delà du dialogue. La mise en place de porte-parole, de supports d'information mutuelle, de règles de dialogue... permet de consolider le réseau qui porte la concertation et les accords qui pourront en résulter.

La concertation doit être vue
comme un processus de

construction collective d'une innovation sociale, portée par un réseau dont la consolidation et l'élargissement déterminent le succès

L'intérêt de la concertation par rapport à la consultation ou à la négociation, c'est la construction collective d'objets qui vont devenir communs aux participants et sur la base desquels pourront émerger des initiatives, des décisions, des règles, a l'issue ou en aval de la concertation proprement dite. C'est un processus de construction collective de questions, de visions, d'objectifs et de projets communs relatifs a un objet...

élargie a tout l'appareil étatique des ministres aux services en passant par l'APCAM, a touché plus de 4000 paysans et paysannes et a eu recours à des personnes qualifiées.

Les nombreux débats internes et externes dans toutes les catégories socioprofessionnelles du secteur attestent de cette volonté de passer de l'acceptable au souhaitable.

Elle a mis en avant des personnalités du CIFA et des responsables d'OP. Une stratégie de communication a été mise en place : documentaire,

réunions jusqu'à l'échelon local, émissions radio, télé, diffusion de documents en langues nationales, internet

De l'élaboration au vote la LOA est une innovation sociale. Le réseau a été élargi et consolidé, voir sous contrôle, amenant au succès.

C'est dans cet esprit que la démarche a été mise en oeuvre. Même s'il y a des phases de consultation (CIFA/CNOP la première année lors des premiers pas au sein de l'État), vis-à vis de l'APCAM/chambre d'agriculture pour aboutir a une négociation au moment de l'écriture des articles de la loi et du vote a l'AN, il y a bien eu concertation. On est passé d'une ossature de loi étatique a une écriture des textes par les paysans, il y a bien eu une construction collective étalée sur trois ans. Seules les chambres d'agriculture

compartimente en fonctions des identités et de leur rôle entrant dans une phase de consultation pour arriver à un (( accord qui se noue via une réduction drastique de ce réseau ».

Il n'y a plus de réseau, de relais entre les identités, plus de débats : les points focaux et les CER ne fonctionnent pas, les ateliers administration/ paysans sont des dialogues de sourds, les paysans n'ont plus les moyens de faire des concertations et (( ne réclament pas » dans les CSA et CEN.

La dynamique est en panne, sans (( leadership », sans échanges. La parole paysanne est étouffée malgré les règles de dialogue instaurées. La sonnette d'alarme est tirée mais ne consolide ni la concertation ni les accords. Le moyen le plus rapide d'aboutir a un accord étant de marginaliser les participants qui ont des points de vue et des références différents dans la consultation.

L'innovation sociale s'est

arrêtée au seuil de l'Assemblée nationale lors du vote de la loi. L'essai n'est pas transformé.

A cette phase là on n'est plus dans la concertation mais soit dans la négociation qui (( vise à décider sans obligatoirement comprendre l'autre~, soit dans la consultation qui (( n'offre aucune garantie quant à l'ouverture d'un dialogue entre les acteurs et celui qui consulte s'emploie parfois a éviter un débat qui donnerait un pouvoir aux acteurs locaux en leur permettant de se construire une vision commune : ceci constitue une différence majeure avec la concertation » :

ont été marginalisées.

les départements ministériels et l'APCAM sont soit dans l'une ou l'autre posture. Il n'y a plus de construction collective. Il n'y a plus de processus de construction collective car l'administration a repris la main, et l'APCAM sert de « portevoix» consultatif.

La légitimité des acteurs admis à participer et les objectifs poursuivis par le processus ne sont pas donnés a priori, mais sont construits par le processus.

Le jeu d'acteurs étudié se trouve limité à ceux qui participent à la procédure ou a l'instance, qu'ils s'y opposent ou la soutiennent. La participation est volontaire car l'individu est acteur du processus (alors qu'il peut subir une consultation de façon relativement passive ou être convoqué à une négociation).

Le processus peut être « induit » par les pouvoirs publics ou se développer de façon autonome, entre des acteurs dont l'objectif est soit de se forger une position commune à défendre auprès des décideurs, soit d'agir ensemble indépendamment de la puissance publique

Le décideur public, peut décider de déléguer au collectif une partie de son pouvoir de décision, mais rien ne l'oblige a le faire. S'il le fait, ceci devient une règle qu'il devra respecter. Les règles du jeu vont être là aussi l'objet d'une construction collective.

La gestion concertée fait appel à la concertation pour dépasser les divergences de perceptions, d'intérêts et de positions en vue de construire une gestion cohérente et coordonnée. Elle ouvre un espace doté des propriétés d'un

Le processus a permis à tous les acteurs d'y participer au fur et a mesure dans le cadre de cette construction. La légitimité des paysanne-s à tous les acteurs étatiques, décentralisés ou paraétatiques, bailleurs de fond reposait sur leur implication effective déjà dans le secteur.

Certains ministres, fonctionnaires, et l'APCAM étaient en opposition et/ou en résistance car ils perdaient de leurs prérogatives antérieures. Dans ce cadre là ils ne couvrent pas le champ de participation volontaire, ils l'ont plutôt subi.

Le processus a bien été induit par les pouvoirs publics. Il s'est développé de façon autonome lors de la prise en main de la concertation par la CNOP attesté par un Mémorandum paysan.

L'État a délégué la LOA à la CIFA puis la concertation en moyen humain et financier à la CNOP pour toucher la population rurale. Les règles du jeu ont été construites collectivement pour mettre en place une gouvernance. Elles ont été respectées notamment avec la mise en place d'une convention.

L'élaboration s'est bien déroulée en gestion concertée, cohérente et coordonnées par la CIFA puis la CNOP. Elle a réussi à dépasser les divergences par de nombreux débats dans des espaces publics et/internes aux services étatiques: réunions

La légitimité des acteurs,

surtout des organisations paysannes, chevilles ouvrières avec la CIFA de la première phase, est remise en cause.

Même si volontairement les OP
participent à certains espaces
de concertation, ils sont

démunis parce que la concertation n'existe plus tant au sein de leurs structures que dans les espaces prévus où ils sont plutôt en situation de consultation et/ou négociation.

Les départements ministériels ont repris en main la partie mise en oeuvre, chacun de façon autonome mais sans objectif de forger ensemble une position commune.

L'État a délégué au Secrétariat permanent la mise en oeuvre « sans pouvoir, ni moyens » sans règles réelles.

Il n'y a plus de gestion concertée. Est-ce que l'atelier national de stratégie concertée pour la mise en oeuvre de la LOA d'octobre 2009 permettra de remettre de l'huile dans les

espace public : liberté et autonomie des citoyens pour la formation par la raison d'une opinion et d'une volonté collective (Habermas, 1978) .	locales et nationales, ateliers thématiques qui ont vu émergé une opinion et une volonté collective.	rouages ?
L'itinéraire de concertation est marqué par une progression dans le dialogue (positive ou négative) des «événements» extérieurs qui l'influencent et d'éventuelles interventions visant à favoriser son avancée.	Il y a bien eu une progression dans le dialogue, avec une volonté interventionniste de l'État pour favoriser son avancée en affichant une bonne gouvernance demandée par les paysans et les bailleurs de fonds.	Régression plutôt que progression. Reste des contacts bilatéraux survivance du réseau antérieur. Arrivée de chercheurs en tant que relais futurs comme les retraités, les mutés qui voient leur «bébé se noyer».
Un itinéraire va souvent évoluer sur plusieurs scènes.	Deux scènes principales : celle interne a l'appareil étatique, et celle des paysans qui parfois se confrontaient surtout dans les réunions délocalisées.	Des multitudes de scènes cloisonnées où la division et le dialogue de sourds prédominent.
Le réseau et l'objet de la concertation, lorsqu'elle s'engage, sont toujours très restreints. La concertation prend forme sur des scènes de concertation autour desquelles s'articulent les échanges entre acteurs.	Au départ le réseau de la concertation était bien restreint alors que l'objet de la concertation concernait 80% des malien-e-s avec qui des échanges ont bien eu lieu.	Le réseau restreint du départ CIFA/CNOP qui était des moteurs, des animateurs et coordinateurs n'existe plus. Chaque acteur qui était partie prenante a refermé le cercle de la concertation.

A la lecture de ce tableau, il ressort clairement que la phase d'élaboration était bien une concertation et la mise en oeuvre oscille entre consultation et négociation, quand celles ci existent.

Pour réussir cette concertation, comme nous avons essayé de le faire ressortir tout au long de cette étape, il a fallu que le plus haut sommet de l'État via la CIFA use de tout son poids pour :

convaincre les fonctionnaires

imposer à certains ministres à se plier à cette démarche

signifier a l'APCAM qu'elle n'était pas le porte-voix des paysans et paysannes.

Ces acteurs confrontés à une autre logique étatique, sont souvent entrés en opposition, en résistance ou se sont effacés. Au moment de la mise en oeuvre, le décor a changé. De nouvelles élections présidentielles avec les inévitables remaniements ministériels tant politiques que liés à des départs en retraite, de nouvelles affectations de budget ont redistribuées les cartes. Ceux qui se considéraient lésés lors de l'élaboration ont le champ libre pour reprendre leurs prérogatives.

Cette situation est clairement expliquée par le SP qui doit coordonner les débats entre tous les acteurs et harmoniser les ministères, évoquant les blocages et lenteur :

«Cet outil, la LOA on va le faire avancer...C'est un apprentissage, c'est notre première LOA, il faut qu'on change nos habitudes, comment progresser ensemble dans l'intérêt général, pour le bien public, rompre avec les anciennes pratiques, apprendre a travailler collégialement, c'est pas automatique...Le changement se dit mais ne se réalise pas facilement !. Je reste convaincu que c'est une chance pour le Mali d'avoir réussi a sortir une LOA innovante qui offre des outils pour permettre d'avancer. Oui il y a du retard mais ce n'est pas un problème, le sujet est complexe il faut prendre le temps. Il estime que la participation surtout des organisations paysannes est garantie « Un point est fait au ministre tous les 6 mois. Un tous les ans directement avec le Président. Cette configuration assure la participation des acteurs. On n'a besoin de

personne pour écrire les décrets ! Il y a deux phases différentes. On s'est mis d'accord au moment de l'élaboration, maintenant c'est a l'État d'appliquer ! »

Donc pour l'organe responsable de la LOA, le SP, la concertation voire la gestion concertée n'est plus d'actualité, hormis dans les instances de gouvernances. Le résultat est que la LOA « piétine » et ne correspond plus aux aspirations des paysan-ne-s.

Au vu de tous ces éléments quels sont les facteurs qui pourraient redonner une dynamique au processus au moment de la mise en oeuvre ? Quelles sont les nouvelles conditions et éventuellement les nouveaux acteurs qui pourraient intervenir ? Quelles pistes privilégier pour remettre de la stratégie collective et porter jusqu'au bout l'espoir qu'avait suscité la LOA ?