Essai sur la Politique budgétaire en RDC

II.4 CONSEQUENCES POUR LA CROISSANCE ET LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE

La relation entre la politique budgétaire et les performances de l'économie à long terme dépend de plusieurs facteurs. La politique budgétaire favorisera la croissance économique si les dépenses publiques sont axées sur l'accroissement du stock de capital productif et sur la valorisation des ressources humaines, si les services fournis par l'État complètent l'activité du secteur privé, si le déficit budgétaire n'exerce pas un effet d'éviction sur l'investissement du secteur privé, si le déficit n'a pas des conséquences défavorables pour la stabilité macroéconomique et, enfin, si les mesures de réforme structurelle propres à susciter l'adaptation de l'offre du secteur privé sont prises parallèlement.

Dans de nombreux pays, les faibles taux d'épargne nationale et d'investissement sont principalement dus aux déséquilibres budgétaires et, par ailleurs, les contrôles des taux d'intérêt et du crédit, dont l'application vise en partie à faciliter le financement du déficit budgétaire, contrarient souvent le développement et l'efficience du système financier intérieur.

Dans certains cas, les pouvoirs publics peuvent être en mesure de recourir à l'épargne étrangère, souvent pendant des périodes relativement longues, mais l'intensification des déséquilibres extérieurs sans que des investissements intérieurs productifs soient effectués en contrepartie rend le pays plus vulnérable à un tarissement soudain des apports de capitaux, et aux effets perturbateurs qu'il exercerait sur la politique et l'activité économiques.

a) obstacles à la croissance

Si on classe les pays en développement suivant la taille de leur déficit budgétaire au milieu des années 80, on constate que la croissance économique a été nettement plus forte dans les pays qui affichaient de légers déficits (ou excédents) que dans ceux où le déficit était plus important.

Certes, un large déficit budgétaire peut être en partie dû à une faible croissance économique, surtout à court terme. Dans certains cas, un déficit important et une faible croissance peuvent être dus en partie à des conditions extérieures difficiles, comme des termes de l'échange défavorables ou des taux d'intérêt mondiaux élevés. Néanmoins, l'expérience de nombreux pays en développement donne à penser qu'un manque de rigueur budgétaire, dont témoigne un déficit persistant, ralentit effectivement la croissance à long terme.

Dans les pays qui ont accusé d'importants déficits dans les années 80, le taux de croissance du PIB réel n'a atteint qu'environ 3 % durant la période 1990-95, contre presque 7 % dans les pays à faible déficit. Néanmoins, parmi les pays qui accusaient de larges déficits durant les années 80, plusieurs, comme le Chili et l'Ouganda, ont pu s'engager sur un sentier de croissance nettement supérieur, après avoir adopté et maintenu de vigoureux programmes d'ajustement budgétaire.

Dans de nombreux autres pays où les programmes d'ajustement budgétaire n'ont pas été maintenus, la croissance a ralenti dans les années 90. Le déficit budgétaire nuit à la croissance pour une large part parce qu'il absorbe l'épargne nationale et exerce un effet d'éviction sur l'investissement intérieur, en agissant non seulement sur le coût et l'offre de financement, mais aussi sur le taux de change réel et sur la compétitivité internationale.

Il ressort des tableaux 14 et 16 que la rigueur budgétaire a peut-être aidé à relancer l'épargne, non seulement nationale mais aussi privée : par exemple, dans les années 80, le taux d'épargne privée, exprimé par rapport au PIB, des pays à faible déficit était supérieur de près de 4,5 points à celui des pays à large déficit.

Cet écart s'est amplifié pendant les années 90. Un certain nombre de forces ont sans doute joué ici, notamment les effets à long terme des réformes structurelles sur les incitations économiques et le renforcement de la confiance procurée par une plus grande stabilité macroéconomique.

L'assainissement budgétaire a aussi aidé les pouvoirs publics à moins recourir à la répression financière, ce qui a stimulé l'épargne privée. Les travaux économétriques réalisés dans ce domaine aboutissent généralement à une conclusion assez différente : l'accroissement de l'épargne nationale provoqué par la réduction du déficit budgétaire est inférieur à la diminution de la désépargne du secteur public, parce que l'effet est en partie neutralisé par une contraction de l'épargne privée (^24(*)).

Il n'en reste pas moins qu'une contraction du déficit budgétaire favorise probablement l'investissement privé. Pour que cela se traduise par une augmentation de la productivité et du taux de croissance, il faut que la productivité de l'investissement privé soit plus forte que celle des dépenses publiques qui ont été abandonnées.

À condition que les dépenses publiques ne soient pas réduites dans les domaines déterminants où le marché est passablement défaillant -- cette défaillance étant due, par exemple, aux phénomènes externes qui vont de pair avec la prestation des soins de santé élémentaires, des services d'éducation et des services publics essentiels--, la réduction du déficit sera probablement favorable à la productivité et à la croissance globales (^25(*)).

La contribution des dépenses publiques à la croissance et au bien-être dépend bien évidemment de leur structure. L'affectation des dépenses à l'amélioration des services d'éducation primaire et de santé élémentaire, à l'investissement productif dans des domaines comme les transports et les communications, ainsi qu'aux services publics essentiels, peut être très efficace pour améliorer la croissance dans les pays en développement, alors que le gonflement des effectifs de la fonction publique aux fins d'élargir les activités administratives de l'État, ou l'acquisition de matériel militaire, peut réduire la capacité de production totale en limitant les ressources dont dispose le secteur privé.

La classification générale des dépenses publiques en dépenses courantes et en dépenses d'équipement, bien qu'elle soit pratique, ne renseigne pas toujours sur la productivité probable des différents types de dépenses. Les dépenses affectées aux services de santé, par exemple, du fait qu'elles comprennent les salaires des médecins et du personnel soignant, font partie des dépenses courantes, alors que celles qui sont engagées dans les projets de construction -- y compris les projets de prestige à faible capacité productive -- sont classées parmi les dépenses d'équipement même si elles ne contribuent pas à la formation de capacités productives, comme c'est le cas des achats d'immeubles commerciaux.

Ces exemples aident à comprendre pourquoi les études récentes consacrées à la comparaison des effets exercés sur la croissance par les dépenses courantes et par les dépenses d'équipement n'ont pas abouti à des résultats concluants, bien que l'on constate que la croissance tend à être plus forte dans les pays qui ont augmenté la part de certaines catégories de dépenses d'équipement -- comme les investissements en infrastructure -- dans le total des dépenses publiques (^26(*)).

En outre, si elles sont financées par la dette, les dépenses publiques d'équipement peuvent exercer un effet d'éviction sur l'investissement privé. En Inde et au Sénégal, par exemple, l'accroissement de l'investissement public est allé de pair avec une contraction sensible de l'investissement privé pendant les années 80.

b) Instabilité macro-économique

Dans nombre de pays en développement, les déséquilibres budgétaires sont la cause fondamentale de l'instabilité macroéconomique qui, elle-même, assombrit les perspectives de croissance. Dans les pays où les déséquilibres budgétaires sont importants et semblent intenables, l'éventualité d'une réorientation de la politique économique, notamment d'une augmentation des impôts, de réductions des dépenses et d'ajustements des taux d'intérêt et de change est une source d'incertitude propre à affaiblir la confiance et à réduire les dépenses d'investissement du secteur privé.

En Inde, par exemple, la crise de change survenue au début des années 90, surtout à cause d'une intensification rapide des déséquilibres internes et externes, s'est soldée en 1991-92 par une contraction de 4 % de l'investissement fixe brut, lequel ne s'est rétabli que progressivement au cours des deux années suivantes.

Dans les pays en développement, de lourds déficits budgétaires vont aussi de pair avec une forte inflation, surtout parce qu'en général, ils sont largement financés par l'expansion monétaire. Durant les années 80, divers pays d'Amérique latine, comme l'Argentine, le Brésil et le Mexique, ont enregistré des taux d'inflation très élevés, en grande partie à cause de déficits budgétaires considérables qui ne pouvaient pas être financés par l'emprunt sur les marchés des capitaux, intérieurs ou internationaux. Bien que l'inflation reste relativement forte dans certains pays, elle a sensiblement diminué en moyenne, ces dernières années, dans les pays en développement, surtout grâce à de vigoureux programmes d'assainissement budgétaire.

Deux cas exemplaires à cet égard sont celui de l'Argentine, où l'inflation sur douze mois avait été ramenée à 1,5 % à la fin de 1995, contre plus de 2000 % au début de la décennie, et celui du Brésil, où le taux d'inflation moyen mensuel a été ramené de plus de 40 % au premier semestre de 1994 à environ 1,5 % en 1995.

La politique budgétaire et l'inflation sont aussi liées par le fait qu'une inflation rapide peut constituer une source importante, sinon viable, de recettes budgétaires par le biais du seigneuriage qui devient ainsi essentiellement un moyen de percevoir une «taxe d'inflation» (^27(*)).

Dans un certain nombre de pays en développement, notamment le Ghana et la Zambie, la taxe inflationniste a constitué durant les années 80 une source importante de recettes budgétaires. À terme, l'accélération de l'inflation réduit toutefois l'attrait des avoirs monétaires intérieurs, ce qui finit par limiter le volume des recettes pouvant être mobilisées de cette manière.

Depuis les années 70, le ralentissement de l'inflation a réduit le volume des recettes obtenues de cette source. Les pouvoirs publics de nombreux pays en développement sont intervenus sur les marchés des capitaux pour tenter de financer le déficit à des taux inférieurs à ceux du marché; ces interventions, qui constituent un obstacle majeur au développement du secteur financier, empêchent les marchés des capitaux de remplir pleinement leur fonction d'intermédiation et limitent le volume du crédit dont peut disposer le secteur privé.

Bien que certaines dispositions réglementaires visant les marchés des capitaux répondent à des considérations prudentielles, beaucoup d'autres, comme les plafonds de taux d'intérêt ou l'application aux établissements financiers de coefficients de liquidité ou de réserves obligatoires sous-rémunérées, ont pour principal objet de procurer à l'État des financements à des taux inférieurs à ceux du marché. Il est difficile d'estimer le montant des recettes effectivement générées par ces dispositions étant donné que l'ampleur de la subvention dépend de l'écart entre le taux d'intérêt réglementé et celui qui résulterait d'une libre détermination. Il est toutefois manifeste que dans de nombreux pays, les recettes procurées par la répression financière peuvent être considérables.

De nombreux pays en développement sont parvenus à maintenir pendant plusieurs années des déficits budgétaires relativement importants, atteignant presque 10 % du PIB en moyenne dans certains cas. Des déficits de cette ampleur ont toutefois peu de chances d'être viables parce que l'expansion de la dette publique ne peut pas être plus forte, à long terme, que la croissance économique (^28(*)).

De surcroît, si les pouvoirs publics tardent à prendre des mesures d'ajustement, celles-ci leur seront finalement imposées par les marchés des capitaux, ce qui risque de provoquer un ralentissement considérable de la croissance. Durant les années 80, le déficit budgétaire du Pakistan, qui dépassait 7 % du PIB en moyenne, a été en grande partie financé par une stricte réglementation des marchés financiers, par une expansion monétaire relativement forte et par l'emprunt extérieur; pendant cette période, le taux de croissance s'est lui aussi établi à environ 6 % par an en moyenne.

Or, au début des années 90, des conditions défavorables à l'offre ont porté le déficit budgétaire à plus de 9 % du PIB et l'alourdissement de la charge de la dette extérieure a fini par provoquer en 1993 une crise sur les marchés des capitaux et des changes, suivis d'un ralentissement prononcé de la croissance dont le taux s'est établi à environ 2,5 %. L'ampleur du déséquilibre budgétaire a aussi contribué à la crise financière survenue en 1994 en Turquie, qui s'est soldée par une forte contraction des financements extérieurs disponibles et par une profonde récession; la production s'est contractée de 4,5 % en 1994 alors que l'année précédente, le pays affichait un taux de croissance de plus de 8 %.

* ²⁴ Paul R.MASSON, Tamin BAYOUMI et Hossein SAMIEI, Saving behavior in industrial and developing countries, staff studies for the world economic outlook (FMI, septembre 1995), pp. 1-27.

* ²⁵ Les dépenses publiques improductives : analyse pragmatique de l'action des pouvoirs publics, département des finances publiques, FMI, brochure 48 (1995).

* ²⁶ BARRO Robert, Economic growth in the cross-section of countries, quarterly Journal of Economics, volume 106, (mai 1991), pp.407-443.

* ²⁷ Le seigneuriage comprend la taxe d'inflation - la réduction due à l'inflation, du pouvoir d'achat conféré par les encaisses en monnaie centrale détenue par le secteur privé - et les variations autonomes des encaisses réelles en monnaie centrale.

* ²⁸ Si la dette publique augmente à un taux supérieur à la différence entre le taux de croissance économique réel et le taux d'intérêt réel, le déficit budgétaire n'est plus viable. Il est difficile d'évaluer la viabilité du déficit budgétaire dans nombre des pays en développement, car, souvent le taux d'intérêt nominal est maintenu au-dessous du taux du marché, de telle sorte que le taux d'intérêt réel ne correspond pas au coût d'opportunité du financement de la dette.