Section 2 : Aspect technique et légal
La question de la modernisation du système de
l'état civil est une affaire fondamentale pour tout Etat qui se
respecte quand on sait que les « droits citoyens »,
rappelons-le, commencent avec l'attribution de la personnalité juridique
laquelle a besoin d'être authentifiée par les actes d'état
civil depuis la naissance de la personne jusqu'à sa mort. Certes,
moderniser le service de l'état civil représente un processus
long et coûteux ; mais nul gouvernement ne peut en faire
l'économie s'il souhaite se doter, pour des raisons de
sécurité publique et de gestion prévisionnelle de ses
administrés, d'un fichier national en mesure de lui fournir, ad minima,
les données démographiques d'une importance cruciale en termes de
bonne gouvernance.
Comme nous avions essayé de le montrer plus haut, le noeud
gordien qui étouffe et qui continue d'étouffer la bonne gestion
du système de l'état civil dans la juridiction de Miragoâne
et dans toute Haïti constitue le personnel attaché au bureau et le
matériel mis à leur disposition. C'est pourquoi nous pensons que
dans la recherche de perspectives pour un meilleur fonctionnement du service de
l'état civil, il est important d'adapter le matériel aux
exigences du moment.
Pour ce faire, nous allons, d'un côté, proposer dans
cette section plusieurs mesures comme : l'informatisation des services de
l'état civil, l'interconnexion, la déconcentration et le
fusionnement du service de l'état civil au service l'Office National
d'Identification (ONI). Sous l'angle purement technique, ce sont des pistes
envisageables qui pourraient aider l'Etat haïtien à
l'amélioration du fléau de non enregistrement des actes de
naissance. De l'autre, proposer quelques éléments liés
à la reforme de la législation en vigueur relative à
l'enregistrement des naissances.
I. Aspect technique
1. Informatisation des services de l'état civil
Plus la population haïtienne augmente, plus la tâche
devient ardue pour les autorités qui gèrent le système de
l'état civil. Surtout parce que la gestion de l'enregistrement
s'effectue manuellement dans les bureaux de l'état civil. Non loin de
cet amer constat existe l'informatique. Définie comme science de
traitement automatique de l'information, l'informatique et les nouvelles
technologies ne peuvent échapper à aucune gestion qui se veut
rentable et promotrice. Actuellement, la tendance va dans la centralisation des
informations grâce aux réseaux informatiques.
Face à cette réalité, il est grand temps
d'aborder la gestion de l'enregistrement des faits passés à
l'Etat civil sous l'approche de base de données. En effet, les
informations organisées autour d'un réseau informatique, vont
donner une vision globale de la population ainsi que de son
évolution.
Pour améliorer les services rendus à la population
en matière d'établissement des actes de naissance, il est
impératif que le Ministère de la Justice et de la
Sécurité Publique (MJSP) procède à
l'informatisation des services de l'état civil pour répondre aux
exigences d'un système moderne.
En effet, la mise en oeuvre d'une telle disposition
favoriserait :
- L'exécution des tâches répétitives,
lourdes et complexes par des machines programmables ;
- La sécurisation des données ;
- La centralisation de l'information - sur toute l'étendue
du territoire;
- La rapidité des recherches des informations ;
- La disponibilité en temps réel des données
statistiques en vue de permettre la prise des décisions ;
- La précision et l'exactitude de calcul des
données statistiques grâce aux ordinateurs ;
- La reconstitution du passif des actes de
naissance.
Nous ne sommes pas sans savoir que l'informatisation peut
présenter un certain nombre d'avantage pour le secteur de l'état
civil. Mais il convient de prendre en compte les contraintes
énergétiques du pays et les capacités techniques du
personnel afin de ne pas créer de nouveaux goulots
d'étranglement. Pour l'envisagée, nous pensons que certains
éléments de base sont à régler aux
préalables. Nous faisons référence notamment à
l'infrastructure, les ressources humaines et les capacités
énergétiques. A ce titre, il est important de doter les bureaux
de l'état civil : i) des équipements informatiques
(ordinateurs, imprimantes, serveurs, modem) ; ii) développer une
application pour l'informatisation de l'enregistrement des faits d'état
civil, puis former les acteurs à leur utilisation ; iii) doter les
bureaux de système d'électricité alternatif notamment de
jeu de panneaux solaires et batteries. Outre ces éléments
techniques, l'effectivité et la légitimité de cette action
étant fortement associées à la révision du cadre
juridique en vigueur.
2. Interconnexion du service de l'état civil
On entend par interconnexion la liaison physique et logique des
réseaux ouverts au public exploités par le même
opérateur ou un opérateur différent, afin de permettre aux
utilisateurs d'un opérateur de communiquer avec les utilisateurs du
même opérateur ou d'un autre, ou bien d'accéder aux
services fournis par un autre opérateur. Les services peuvent être
fournis par les parties concernées ou par d'autres parties qui ont
accès au réseau. L'interconnexion constitue un type particulier
d'accès mis en oeuvre entre opérateurs de réseaux ouverts
au public.
Le système de l'état civil haïtien ne garantit
pas dans les faits la permanence et la continuité. Par exemple, en cas
de décès ou de départ (pour l'étranger) d'un
officier de l'état civil, il arrive souvent qu'il n'y ait aucun suivi
à propos des actes que celui-ci détenait, au grand
désarroi des consommateurs (des demandeurs des actes de l'état
civil en question). Le pire dans de telles situations, c'est que les
consommateurs ne paraissent pas avoir de voies (ou de droit) de recours. La
permanence est donc loin d'être garantie.
Il en est de même pour toute personne détentrice
d'un acte de naissance. Quand elle se déplace d'un point à un
autre à travers le pays, elle peut se présenter à
n'importe quel bureau de l'état civil pour se faire enregistrer une
nouvelle fois ou déclarer n'importe quel fait de l'état civil
plusieurs fois. Ne disposant d'aucun contrôle sur les déclarations
des faits de l'état civil avancés par les déclarants,
grâce à l'interconnexion les officiers de l'état civil
trouveront un moyen plus fiable pour contrôler les informations
données par les déclarants.
L'interconnexion peut, en outre, raccourcir le délai de
demande d'expéditions subséquentes pour ceux qui
fréquentent l'état civil. N'importe qui pourra trouver ses
papiers quand on a une affaire urgente à régler car son dossier
est archivé dans tous les bureaux de l'état civil qui se trouvent
à n'importe quel coin du pays.
De par l'interconnexion l'état haïtien pourrait bien
suivre l'état civil de ses ressortissants afin d'éviter toute
usurpation d'identité par des gens malintentionnés.
· Déconcentration du service des Archives Nationales
La déconcentration désigne un mode d'organisation
de l'administration dans lequel certains pouvoirs sont
délégués ou transférés d'une administration
centrale vers des services répartis sur le territoire, dits services
déconcentrés ou services extérieurs. Le but est
d'améliorer l'efficacité de l'Etat en décongestionnant
l'administration centrale et en accélérant les prises de
décisions au niveau local.
Le terme de déconcentration est utilisé pour
décrire des transferts partiels d'activité ou de
compétences administratives ou gestionnelles des ministères, dans
un système organisé et en partie géré à
partir du centre.
L'une des conditions nécessaires pour
l'amélioration de l'accès des populations aux services fournis
par les Archives Nationales est la réduction du rayon d'action de cette
dite institution. Ainsi, l'une des stratégies qui pourrait être
appliquée consiste à considérer toutes les mairies comme
des bureaux d'archives locaux. Elles pourront garder les registres provenant
des bureaux de l'état civil pendant au moins vingt cinq (25)
années, afin de faciliter aux populations des communes, surtout celles
habitant les sections rurales, d'avoir des extraits des actes de l'état
civil. Les avantages de cette décision sont les suivants :
1) Le rapprochement de l'administration des administrés;
2) La modernisation de l'administration: efficiente, responsable
et citoyenne proche des préoccupations des citoyens ;
3) La célérité et la rapidité;
4) La meilleure connaissance du terrain par les responsables qui
oeuvrent sur place;
5) L'adaptation à la diversité des
spécificités et particularisme locaux ;
6) La valorisation des ressources humaines, l'amélioration
de la qualité du service public et la rationalisation des
dépenses publiques;
7) L'obligation pour l'agent déconcentré de
s'habituer à l'exercice de ses nouvelles attributions et
responsabilités par un véritable processus d'apprentissage.
· Fusionnement du service de l'état civil au service
l'Office National d'Identification
En vue de l'attribution d'un numéro d'identification
à chaque individu depuis sa naissance, un fusionnement des bureaux de
l'état civil et des bureaux d'Office National d'Identification (ONI) au
sein d'un même service dirigé par un officier de l'état
civil est donc recommandé. En effet, à chaque déclaration
de naissance prise par l'officier de l'état civil, les données
seront entrées dans le fichier informatisé de la Carte
d'Identification Nationale en vue de l'attribution immédiate d'un
numéro d'identification. A sa majorité, l'enfant devra
compléter son dossier par l'ajout de ses empreintes digitales et de sa
photo numérique avant de se voir délivrer la Carte
d'Identification Nationale (CIN).
I. Aspect légal
Le système d'enregistrement des faits de l'état
civil haïtien repose sur plusieurs textes qui régissent son
organisation et son fonctionnement. Loin de cibler l'ensemble des textes de
lois relatives à l'état civil, nous n'envisageons, dans le cadre
de ce travail que trois documents spécifiques ayant des rapports
étroits avec le système en question. Il s'agit notamment dans un
premier temps du Code Civil. Ce dernier est, selon Portalis, un corps de lois
destinés à diriger et à fixer les relations de
sociabilité, de famille et d'intérêt qu'ont entre eux les
hommes qui appartiennent à la même cité (Jaume, 2009). De
cette définition découle, d'une part, l'idée d'un code
pour les citoyens et d'autre part, d'un code avec pour objectif l'organisation
de la vie en société. Dans un second temps, loi du 20 août
1974 portant sur le contrôle et l'inspection de l'état civil en
Haïti. Elle est donc faite en vue d'assurer la bonne tenue et la saine
conservation des registres de l'état civil. En vue d'établir un
cadre juridique approprié visant l'élimination des obstacles
à l'enregistrement des naissances, nous pensons que la
législation actuelle y relative devrait être passée au
crible.
Promulgué le 27 mars 1825, sous l'administration du
président Jean-Pierre Boyer, Le Code civil haïtien, dans sa
dernière mouture après le vote du Parlement, est constitué
de trente-six lois mises bout à bout. Il contient 2 047 articles et
embrassent, dans un ordre logique, les grands axes du code français:
certains principes généraux du droit - celui de la modification
et de la non rétroactivité des lois, par exemple - le droit des
personnes et de la famille, le droit de la succession et des biens et le droit
des obligations, avec certaines modifications inspirés de moeurs
haïtiennes. Pourquoi faut-il réformer le Code civil ?
Aujourd'hui, le Code civil est une oeuvre dépassée.
Il a perdu de son éclat et n'occupe plus un rôle de premier plan
dans les principales entreprises de codification. Il ne conserve pas même
son aura immense acquise par le passé. En deux siècles le code
civil a vu déferler plus d'une vingtaine de constitutions politiques.
Pour répéter le civiliste G. Cornu, étant un
élément de culture, une façon de penser le droit et
élément du patrimoine, le Code civil ne peut plus être
défendu comme un code symbole d'unité et de cohérence. Il
n'est plus, selon la célèbre formule de Portalis
précédemment employée, un corps de lois destinées
à diriger et à fixer les relations de sociabilité, de
famille et d'intérêt qu'ont entre eux les hommes qui appartiennent
à la même cité. Il n'est pas pessimiste de dire que le
droit civil est éclaté. L'éclatement du droit civil hors
du Code civil consisterait ainsi en une dispersion de ce droit, dispersion
qu'il faut envisager comme un changement profond et non comme un simple
phénomène. L'on comprend alors la gravité du propos : un
Code civil ne peut pas survivre si le droit civil n'est pas codifié en
son sein. Les règles de droit civil se détachent ainsi du Code,
jusqu'à constituer des droits autonomes. Lorsque l'on s'intéresse
au droit des obligations, la gravité de l'éclatement du droit
civil hors du Code civil apparaît : les manifestations
d'éclatement fourmillent. L'ensemble des règles du droit des
affaires ne sont à négliger.
De l'esprit de tous, une loi idéale est une loi de
qualité, qui reflète la réalité. Si les lois
deviennent de plus en plus nombreuses, elles seront méconnues et la
sécurité juridique ne sera pas effective. L'instabilité a
alors pour pendant la complexité, le Code civil souffre donc aujourd'hui
d'une grande précarité. Parmi les trois piliers de la
société civile haïtienne que sont la famille, la
propriété et le contrat, la première matière a
été fondamentalement ébranlée en raison de
l'excès de réforme, autrement dit en raison d'une inflation
législative sans précédent. Citons à titre
d'exemple : le décret du 8 octobre 1982 donnant à la femme
un statut conforme la constitution et éliminant les formes de
discrimination à son égard (Moniteur, 8 octobre 1982). Le Decret
du 14 novembre 1988 modifiant l'article 55 du Code civil et les articles 26, 27
et 28 de la loi du 20 aout 1974 sur le service d'inspection et de concotrole de
l'etat civil (Moniteur#98, Decret modifiant l'article 55 du Code civil , 21
novembre 1988). La loi sur la paternité, la maternité, et la
filiation (M0niteur#105, 4 Juin 2014). En effet, cette avalanche de
réformes est le signe même d'une perte de
crédibilité. Cette inflation législative revêt une
seconde facette agrémentant l'argument selon lequel le Code civil n'est
plus source de sécurité juridique.
En second lieu nous envisageons la loi du 20 aout 1974 sur
l'état civil, créant un organisme dénommé service
d'inspection et de contrôle de l'état civil. Cette loi
était faite en vue de sincériser et sécuriser les actes de
l'état civil ; régulariser le fonctionnement du
système de l'état civil ; garantir une prompte inscription
de tous les événements relatifs aux statuts personnels de
l'haïtien. Dans sa structure, cette loi qui a 37 articles se divise en 3
grandes parties. Dans la première partie elle se propose d'organiser et
de contrôler les bureaux de l'état civil ; la deuxième
se porte sur les procédures de la déclaration tardive des
naissances ; la troisième et dernière sont des dispositions
spéciales. A l'analyse, cette loi souffre certaines imperfections et
mérite donc au même titre que le Code civil de subir des
modifications. Si l'Etat veut réellement arriver à garantir une
prompte inscription de tous les événements relatifs aux statuts
personnels de l'haïtien, il doit agir sur les lois existantes. D'abord en
termes de localisation géographique des bureaux. D'après
l'article 7 de cette loi, les bureaux l'état civil doivent être
situé soient dans les villes ou dans les quartiers. A l'état
actuel on trouve en tout 189 bureaux d'état civil à travers le
pays. Selon un rapport d'étude de la Fonds des Nations-Unies pour
l'enfance (UNFPA), plus de 83% des bureaux se trouvent dans les villes et
seulement 3% au niveau des sections communales soit cinq sections sur 570
disposent d'un bureau d'état civil (UNFPA, 2008). Cette situation montre
que la structure administrative de l'état civil n'est pas toujours
à proximité de tous les citoyens, quand on sait que 52% de la
population vit en dehors des villes (Banque Mondiale, 2012). Cela peut, en
tout état de chose, entrainer une faible demande de services à
cause des difficultés d'accessibilité géographique.
Ajouter à cela des coûts indirects liés au
transport/déplacement quand on sait qu'environ les deux tiers des
pauvres vivent dans les zones rurales. En tant que service public, l'offre des
services d'état civil doit être fondée sur une approche
inclusive et donc d'un accès facile pour toutes les composantes du pays.
Toujours d'après cette même loi, il est prévu
en son article 1er de créer un service d'inspection et de
contrôle de l'état civil. Ce service a pour mission, entre autre,
de former et recycler les officiers de l'état civil, disséminer
toutes les décisions relatives à l'état civil,
contrôler tous les trois mois les registres d'état civil. Ce
service compte en tout six inspecteurs pour les 189 bureaux d'état civil
du pays. Largement insuffisant en terme quantitatif pour exécuter leur
tâche, ce service clame toujours le manque de moyens pour effectuer son
travail. En l'absence de toute supervision, les officiers de l'état
civil accomplissent en réalité leurs tâches comme bon leur
semble ; délivrent habituellement des expéditions aux comparants
avec des erreurs graves dues à leur négligence n'inscrivent pas
toujours les déclarations dans les registres et se font payer cher pour
des actes qui sont en principe gratuits (Beaubrun, L'état civil que
faire et pourquoi faire?, 2018).
En troisieme et dernier lieu, l'arrêté
présidentiel du 13 novembre 2019. Notre analyse et proposition dans le
cadre de cet arrêté s'inspire en grande partie de l'analyse
critique faite par Me. Me. Saint-Pierre Beaubrun, GARR sur
l'arrêté présidentiel du 16 janvier 2014. Dans
l'arrêté du 13 novembre 2019 qui accorde à toute personne
dépourvue d'acte de naissance, un délai de cinq (5) ans à
partir de la publication du présent Arrêté, pour faire
régulariser son état civil. Dans son essence, cet
arrêté vise à garantir les droits fondamentaux à
l'enregistrement et à l'identité de nos compatriotes ; des droits
fondamentaux qui sont non seulement reconnus par le droit positif haïtien
mais aussi et surtout consacrés par de nombreux textes internationaux
ratifiés par Haïti. Toutefois, s'il est vrai que cette pratique
reste louable quant à son but, elle ne demeure pas moins questionnable
à plusieurs égards quant à la méthode ; car dans un
Etat de droit démocratique, le principe machiavélique qui veut
que l'excellence du but justifie tous les moyens ne saurait s'appliquer (GARR,
2014). De là, nous pouvons envisager plusieurs considérations.
Premièrement, d'après la Constitution de 1987 amendée en
2011, l'Exécutif a pour mission fondamentale d'exécuter la loi.
Il ne devrait, en aucun cas, avoir la prétention d'abroger ou de
modifier une loi par voie réglementaire. Seul le Parlement
détient le pouvoir de le faire par le vote d'une nouvelle loi. Ainsi, en
émettant cet arrêté, l'Exécutif a manifestement
empiété sur les attributions constitutionnelles fondamentales du
Législatif et porté de graves atteintes aux principes
fondamentaux de la séparation des pouvoirs et de l'Etat de droit
démocratique. Secondement, la sensibilisation de la population. Nous
savons qu'en 2014, il y avait un arrêté du même genre. A ce
propos, y avait-il une évaluation de l'application de cette mesure
administrative inconstitutionnelle ? Combien de personnes non
enregistrées avaient pu réellement profiter à bon escient
de cette mesure exceptionnelle ? Sont autant de questionnement que
soulèvent cette question relative à la connaissance effective de
la population relative a cette mesure. En ce moment, la quasi-totalité
des masses de personnes les plus vulnérables et exclues de la
société ne seraient pas au courant des termes et conditions
d'application de cet arrêté qui, pourtant, leur devrait être
profitable au premier chef. Sans de vastes campagnes nationales de
sensibilisation de manière à ce que même les personnes qui
vivent dans les endroits les plus reculés puissent être
sensibilisées sur l'importance de l'enregistrement à
l'état civil et informées des opportunités offertes par le
nouvel arrêté, les résultats escomptes seront insatisfaits
et seront de loin incomparables à ceux obtenir. Enfin, en plus
d'être inconstitutionnelles et inefficaces, cet arrêté peut
avoir aussi des effets pervers sur le système d'enregistrement
d'état civil. Il donne la possibilité à de nombreuses
personnes déjà enregistrées dont les expéditions
des actes ont été perdues, détruites ou
détériorées profitaient toujours des décrets et
arrêtés pour se faire à nouveau enregistrer à
l'état civil au lieu d'emprunter l'épuisante route des Archives
Nationales pour l'obtention d'un extrait. Des personnes qui disposaient des
actes dûment enregistrés mais qui nécessitaient un jugement
rectificatif profitaient, elles aussi, de ces situations pour obtenir purement
et simplement de nouveaux actes. Mentionnons également le fait que des
personnes malintentionnées exploitaient souvent ces opportunités
pour faire des modifications de toutes sortes dans leur identité et
cela, parfois, à des fins criminelles. Elles arrivaient ainsi à
obtenir facilement de nouveaux actes de naissance avec de nouvelles
coordonnées spatio-temporelles, de nouveaux prénoms et noms, de
nouvelles parentés ; bref, de nouvelles identités !
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