La préparation de la loi de finances au Sénégal

Paragraphe 1 : Le vote du projet de loi de finances

Au Sénégal comme un peu partout ailleurs le pouvoir de légiférer appartient à l'Assemblée parlementaire. Aux termes de l'article 67 de la Constitution, « L'Assemblée Nationale détient le pouvoir législatif. Elle vote seule la loi. »^114(*)Toutefois, en matière budgétaire elle est liée par le respect de la procédure indiquée par la Loi organique relative aux lois de finances. A ce sujet l'article 68 de laConstitution du Sénégal disposeque « Le Parlement vote la loi de finances dans les conditions prévuespar une loi organique ».^115(*)Ce pouvoir parlementaire peut être appréhendé à la lumière de l'article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 Août 1789 qui dispose que « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. » De cette disposition résulte la nécessité et la légitimité de l'autorisation de la représentation nationale qui porte la voix du peuple. Ainsi donc, la loi de finances emportera l'adhésion populaire^116(*) sans laquelle son application serait, en principe de fait et non de droit.

Par ailleurs, son vote suit la logique de sa structuration qui, en guise de rappel, se compose de deux parties distinctes et d'annexes explicatives. La première partie autorise la perception des ressources publiques, fixe les conditions générales de l'équilibre financier, et évalue le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie. Pour cette partie, le Parlement évalue et vote les grandes masses de ressources et de dépenses.La seconde partie, intitulée « Moyens des services et dispositions spéciales » comporte principalement les autorisations relatives aux dépenses des différents ministères.Les annexes explicatives, elles, renseignent sur les choix gouvernementaux en matière budgétaire. Il s'agit notamment du rapport économique et financier. Ce rapport retrace les résultats économiques connus et les perspectives à venir ainsi que l'exposé de la politique budgétaire.Il est à retenir que dans la nouvelle gestion des crédits, le chapitre à fait place désormais au programme qui devient ainsi l'unité de spécialisation des crédits. Ces crédits, dans les programmes et dotations, constituent des plafonds de dépenses dans l'exécution. C'est-à-dire la limite supérieure au-delà de laquelle aucune dépense ne peut plus être engagée. Le programme est alors l'unité de structure tant pour l'autorisation que pour l'exécution.^117(*)

Dans la procédure, il est d'abord approuvé les recettes avant les dépenses. Toutefois il y a lieu pour nous de distinguer entre la période d'avant reforme et celle d'après reforme. En effet, avant la réforme introduisant la budgétisation par programmes, les évaluations de recettes faisaient l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget général et d'un vote parbudgets annexes et par catégories de comptes spéciaux,^118(*) d'une part.D'autre part, pour le budget général, les dépenses faisaient l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés^119(*) et d'un vote par ministère et à l'intérieur du ministère par titre en ce qui concerne les autorisationsnouvelles^120(*). Pour les dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor, elles étaient votées par budgetsannexes ou par catégories de comptes spéciaux dans les mêmes conditions que les dépenses dubudget général. Ce dernier reste le compte le plus important de la loi de finances.^121(*)

En France, depuis l'avènement de la LOLF, le vote des lois de finances a évolué de manière significative, associant budgétisation au premier euro, vote par mission et adoption des lois de finances au sein d'un système dontl'économie générale doit permettre une rationalisation de la procédure d'adoption et une rénovation du pouvoir d'amendement des parlementaires. La loi organique du 1^er août 2001 a substitué aux titres des missions en tant que nouvelles unitésde vote des lois de finances. Les crédits de ces missions doivent être justifiés à l'euro près par leGouvernement auprès du Parlement.^122(*)Pareillement au schéma français, au Sénégal et plus généralement dans l'espace UEMOA, la reforme a modifié le processus de vote des recettes budgétaires. En effet, celui-ci se fait désormais par programme.Ce dernierest devenu ainsi la nouvelle méthode de présentation, de spécialisation et de vote des crédits budgétaires et son périmètre reste ministériel. Des objectifs précis étant donc associés à ces programmes et arrêtés en fonction definalités d'intérêt général et des résultats attendus.^123(*)

Dans le processus de vote, on remarque une différence qui est relative aux composantes de la loi de finances. En effet il est observé un vote d'ensemblesur certaines portions de la loi, d'autres subissent un vote unique et d'autres encore sont votées par programme.D'abord les évaluations de recettes font désormais l'objet d'unvote d'ensemble pour ce qui concerne le budget général.De même, pour ce qui est des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor, les évaluations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble, aussi bien par budget annexe que par compte spécial du Trésor.Ensuite, relativement aux autorisations de dépense, désormais pour le budget général, les créditsfont l'objet d'un vote par programme et par dotation. Les votes portant à la fois sur les autorisations d'engagement^124(*) et les crédits de paiement^125(*).En outre, les plafonds des autorisations d'emplois rémunéréspar l'Etat ainsi que les évaluations de ressources et de charges detrésorerie font l'objet d'un vote unique.^126(*) Au moment où les crédits des budgets annexes et des comptesspéciaux du Trésor sont votés par budgetannexe et par compte spécial du Trésor.A la fin de ce processus de validation, c'est-à-dire lorsque les députés ont fini de se prononcer sur toutes les parties du projet et qu'ils ont voté définitivement la loi de finances dans son ensemble, celle-ci est transférée sans délai au Président de la République qui peut saisir la juridiction constitutionnelle pour vérification de conformité avant de la promulguer et de la publier éventuellement dans le journal officiel de la République.

* ¹¹⁴ Loi constitutionnelle n°2016-10 du 05 avril 2016.

* ¹¹⁵Article 68, alinéa Premier de la Constitution du Sénégal de 2001.

* ¹¹⁶Les députés étant les représentants et portant la voix de la population.

* ¹¹⁷ Mamadou CISS, Doctorant en Droit Public, « Le Programme dans le Nouveau Droit Budgétaire Sénégalais ».

* ¹¹⁸M.Youssou DIOP, Module de Finances Publiques, Ecole Nationale D'administration, Cours Commun 2005, P.68.

* ¹¹⁹ Volume de crédits considérés comme nécessaire pour reconduire à périmètre constant les actions publiques qui ont fait l'objet d'une autorisation budgétaire l'année précédente ; (c'était dans le cade des budgets de moyens).

* ¹²⁰ Volume de crédits présentés dans la loi de finances annuelle qui vient en différence des services votés l'année précédente. Ces crédits peuvent ainsi correspondre au financement de nouvelles dépenses ou à la prise en compte de surcoûts d'actions publiques en cours ou de représenter des économies réalisées sur des actions en cours.

* ¹²¹ M.Youssou DIOP, Op. cit.

* ¹²²Stéphanie DAMAREY, L'essentiel des Finances publiques, Gualino, 8^ème édition, 2020, P.63

* ¹²³ LuxDev - Défis de la réforme des finances publiques en Afrique de l'Ouest, P.4

* ¹²⁴ Limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours d'un exercice budgétaire. Les autorisations d'engagement correspondent à l'engagement juridique de la dépense, phase de la dépense en préalable à la consommation effective des crédits au cours de laquelle l'ordonnateur réalise la première étape des actions qui mèneront au paiement effectif de la prestation. Les AE sont entièrement consommées dès l'origine de la dépense, lors de la signature de l'acte qui engage juridiquement l'État. Dans le cadre particulier des Directives de l'UEMOA les autorisations d'engagement (AE) sont associées aux crédits de paiement uniquement pour les dépenses d'investissement et les contrats de partenariats publics-privés (PPP).

* ¹²⁵ Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement (AE).

* ¹²⁶ Article 60 de la Loi Organique relative aux Loi de Finances de 2020 et 61 du Directive n°6-2009/CM/UEMOA.