Le role de l'union européenne en tant qu'acteur international dans la promotion et la défense des droits de l'homme en Europe

TITRE II : LE RÔLE EXTERNE DE L'UNION EUROPÉENNE DANS LA DÉFENSE DES DROITS DE L'HOMME

Nous venons d'envisager les différents types d'incitations que l'Union Européenne met en oeuvre pour promouvoir les droits de l'homme envers les États tiers, grâce à un dialogue protéiforme.

Ainsi, la pratique de l'Union européenne offre toute une gamme de situations, en partant du dialogue minimal qui tente d'amorcer une tendance positive, au dialogue intense avec les États candidats qui implique une conditionnalité très forte (surtout dans le domaine des droits de l'homme). Entre les deux extrêmes, il faut mentionner la « clause droits de l'homme » qui négocie, avertit, favorise des approches positives avant de « sanctionner » en cas d'échec du dialogue.

Comme nous allons le voir, lorsque toutes les formes de dialogue ont échoué, que la violation des droits de l'homme est avérée malgré toutes les incitations, alors l'Union Européenne possède quelques moyens de sanction^67(*) permettant de « défendre » les droits de l'homme violés, et d'obliger l'État à un retour à la normale^68(*).

Section I : Les sanctions internationales à l'encontre des tiers

Envisageons tout d'abord les sanctions internationales qui sont susceptibles de toucher n'importe quel État ou même organisation ou individu tiers, indépendamment de son degré de relation avec l'Union Européenne. Nous appréhenderons dans un second temps les mesures qui ne peuvent toucher que des États particuliers.

Les sanctions ou mesures restrictives (les deux termes sont interchangeables) sont un instrument de nature diplomatique ou économique qui cherchent à induire un changement dans des activités ou des politiques telles que des violations du droit international ou des droits de l'homme ou des politiques non conformes à l'État de droit ou aux principes démocratiques.

Ainsi, dans le cadre de la PESC, l'Union Européenne peut appliquer des sanctions à l'encontre des États dans le but de faire respecter les objectifs spécifiques de la PESC définis à l'article 11 du traité sur l'Union européenne^69(*), c'est-à-dire:

o « La sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de l'indépendance et de l'intégrité de l'Union, conformément aux principes de la charte des Nations unies

o Le renforcement de la sécurité de l'Union sous toutes ses formes;

o le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la charte des Nations unies, ainsi qu'aux principes de l' acte final d'Helsinki et aux objectifs de la charte de Paris, y compris ceux relatifs aux frontières extérieures;

o La promotion de la coopération internationale;

o Le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. »

L'Union Européenne applique ces sanctions, en vertu de la PESC, de manière autonome. Mais elle peut aussi appliquer des sanctions en mettant en oeuvre les Résolutions du Conseil de Sécurité de l'ONU. Quoi qu'il en soit, ces mesures sont toujours unilatérales, en ce qu'un État ne peut bien sur pas en prendre à l'encontre de l'ONU ni l'UE. Il convient ici de distinguer, en aparté, les deux types de sanctions financières internationales que l'Union Européenne peut appliquer envers des États :

Les sanctions internationales directement imposées par l'Organisation des Nations Unies sont mises en place par une résolution du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations unies sur la base du Chapitre VII de la Charte de l'ONU. Cette Charte confère au Conseil de Sécurité le pouvoir de d'imposer à tous les membres de l'ONU d'appliquer une mesure restrictive qu'elle aurait décidée pour maintenir ou restaurer la paix, en cas d'acte d'agression, de rupture de la paix ou de menace contre la paix La seule mesure interdite est l'emploi de la force armée. L'article 41 (chapitre VII) de la charte précise que les mesures restrictives autorisées peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques.

Quand un État (ou en l'occurrence l'Union Européenne) applique la résolution du Conseil de Sécurité, il adhère aux termes de la résolution, mais peut aussi décider d'aller plus loin dans la sanction. Les cas litigieux sont examinés par un comité des sanctions.

L'Union Européenne peut aussi appliquer des sanctions de manière autonome. Ainsi, depuis la révision du traité instituant la Communauté européenne en mai 1999, les sanctions internationales sont un outil de la politique étrangère et de sécurité commune et donc une compétence communautaire. Elles sont mises en oeuvre par un règlement du Conseil de l'Union européenne sur la base d'une position commune de l'Union.

La source juridique législative de ces sanctions se trouve à l'article 301, aux termes duquel « lorsqu'est prévue une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire les relations économiques avec des pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, prend les mesures nécessaires. Le texte vise le cas où une position (ou une action) commune a été adoptée en vertu des dispositions du Traité sur l'Union relatives à la politique étrangère de sécurité commune. »

Et l'article 60 régit les sanctions purement financières : « si (...) une action de la Communauté est jugée nécessaire, le Conseil peut prendre à l'égard des pays tiers concernés les mesures urgentes en ce qui concerne les capitaux et les paiements^70(*). »

L'article 3, alinéa 2 TUE apporte des précisions importantes : « l'Union veille plus particulièrement à la cohérence de son action extérieure dans le cadre de ses politiques en matière de relations extérieures, de sécurité, d'économie et de développement. »

Le Conseil et la Commission ont la responsabilité d'assurer cette cohérence et de mettre en oeuvre ces politiques, le Traité de Maastricht ajoutant qu'elles doivent coopérer à cet effet.

En l'espèce, la présidence ou un État-membre ou la Commission élabore une proposition de position commune. Celle-ci est examinée et discutée par les groupes compétents du Conseil (généralement le groupe responsable des relations avec le pays tiers concerné et, dans tous les cas, le groupe des conseillers pour les relations étrangères (RELEX) et le comité des représentants permanents (COREPER), qui renvoient la proposition de position commune au Conseil pour adoption. Après son adoption par le Conseil, le texte de la position commune est publié au Journal officiel de l'Union européenne.

Si la position commune demande une action communautaire mettant en oeuvre certaines, voire toutes les mesures restrictives, la Commission présente alors une proposition de règlement du Conseil (articles 60 et 301 TCE). La proposition est ensuite examinée par la DG RELEX et le COREPER avant d'être adoptée par le Conseil.

Pourtant, malgré cette collaboration de façade, la coexistence de deux procédures distinctes pour les premier et second piliers gêne la cohérence et l'efficacité de l'action de l'Union européenne en faveur des droits de l'homme. Sans doute des efforts sont-ils faits pour gommer ces inconvénients, grâce notamment à une certaine unification institutionnelle, mais la question n'est pas encore totalement résolue.

Deux autres textes encadrent le recours aux mesures restrictives :

Les « Lignes directrices sur la mise en oeuvre et l'évaluation des sanctions relevant de la PESC » adoptées par le Conseil européen en décembre 2003, complété par les « principes de base concernant le recours aux sanctions » de juin 2004^71(*) (nous y reviendrons plus en détail).

Ces textes fixent le régime de ces mesures prises de façon autonome par l'Union Européenne :

Les mesures restrictives peuvent viser les Gouvernements d'État-tiers, ou des entités privées et même des individus (tels que groupes terroristes ou terroristes). Mais les sanctions prises de manière autonome par l'Union Européenne ne peuvent viser des individus ou des groupes d'individus que si c'est justifié par une dimension de politique extérieure. Et dans ce cas, les mesures restrictives doivent être claires, assignées à un cas particulier et doivent désigner des individus listés explicitement. Ces sanctions sont appelées « sanctions intelligentes ».

Comme le disait Napoléon, « il en est des systèmes de guerre comme des sièges de place : il faut réunir ses feux contre un seul point. La brèche faite, l'équilibre est rompu, tout le reste devient inutile ». Ainsi, il convient à l'Union Européenne de cibler aussi précisément que possible les personnes et entités responsables des politiques et des actions néfastes, pour réduire les effets négatifs pour autrui.

De plus, l'introduction et la mise en oeuvre de mesures restrictives doivent toujours se faire en conformité avec les lois applicables, y compris le droit international, et respecter les droits de l'homme et les libertés fondamentales, en particulier les droits à un traitement équitable et à un recours effectif. Les mesures imposées doivent toujours être proportionnées à leur objectif. Les sanctions ciblées prévoient des dérogations adéquates afin de tenir compte des besoins humains fondamentaux des personnes visées.

Les mesures restrictives doivent aussi respecter les obligations internationales de la Communauté européenne et de ses États membres, en particulier les accords de l'OMC. L'Union Européenne n'applique donc des sanctions économiques et financières qu'avec prudence en guise de dérogations aux principes du marché commun qui repose sur la libre circulation des capitaux et la libéralisation des échanges. Il peut être nécessaire d'appliquer les clauses de suspension des accords conclus avec des pays tiers ou de résilier ces accords avant de pouvoir appliquer des sanctions.

Un autre élément fondamental des mesures restrictives de l'UE est l'inclusion d'une clause d'expiration ou d'une clause de réexamen afin de garantir l'abrogation des mesures restrictives ou leur adaptation face aux développements. Toutes les mesures autonomes de l'UE font l'objet d'un examen permanent.

L'intervention du Conseil européen est le préalable des sanctions communautaires : il fixe en principe les orientations générales afin que le Conseil de l'Union européenne puisse prononcer des sanctions par des positions communes ou des actions communes. Toutefois, en cas d'urgence, le Conseil de l'Union européenne peut agir directement.

L'adoption à l'unanimité s'impose pour des positions et actions communes, mais le Conseil peut décider à l'unanimité de recourir par la suite à la majorité pour les suites à donner à ces initiatives, sous réserve naturellement des mesures communautaires de l'article 301, Traité CE (nous y reviendrons). Mais c'est la présidence de la Communauté qui représente l'Union et qui exprime sa position.

Dans le cadre de cette procédure, les interventions du Parlement et de la Commission ne sont pas très importantes. Le Parlement, a un rôle réduit, surtout si on le compare aux autres procédures communautaires de décision.

* ⁶⁷ Avant de développer chacune des mesures plus particulièrement, nous tenons à écarter un doute que les lecteurs pourraient avoir concernant la contradiction apparente entre la 1ere et la 2eme partie, étant entendu que nous avons commencé par spécifier que l'Union Européenne utilisait du hard power, alors que nous en sommes maintenant à la 2e partie concernant les sanction. Or, il est tout à fait envisageable que les sanctions soient appliquées par un « soft power », tel que l'a démontré Joakim Kreutz dans « hard mesures by a soft power ? sanctions policy of the european union », paper 45, Bonn International Center for Convertion, 2005.

* ⁶⁸ Rideau (J), « Le rôle de l'Union européenne en matière de protection des droits de l'homme », RCADI, Tome 265, Nijhoff, p.79 et s.

* ⁶⁹ Article J.1 du traité de Maastricht, repris dans l'article 11 (Titre V) du TUE consolidé.

* ⁷⁰ En cas d'urgence et pour des raisons politiques graves, un État-membre peut prendre unilatéralement des mesures de ce type contre un pays tiers : la Commission et les autres États-membres sont informés au plus tard le jour de leur entrée en vigueur, tandis que le Conseil, à la majorité qualifiée, peut décider que l'État concerné doit modifier ou abolir les mesures en cause : article 60§ 2, Traité CE

* ⁷¹ Décision du Conseil 10198/1/04, Bruxelles, 7 juin 2004, accessible en anglais sur http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/04/st10/st10198-re01.en04.pdf