Le role de l'union européenne en tant qu'acteur international dans la promotion et la défense des droits de l'homme en Europe

Section III : Les sanctions internationales à l'encontre des États candidats

Comme nous l'avons vu précédemment, les négociations d'adhésion ne sont ouvertes qu'au vu du respect des critères d'adhésion posées par l'article 49 TUE, complétés par ceux qui sont définis lors du Conseil européen de Copenhague de 1993.

Le Conseil européen, dans ses conclusions Affaires générales des 29 et 30 avril 1997, a offert à tous les États balkaniques une perspective d'adhésion, fondée sur des critères spécifiques qui relèvent du processus de stabilisation et d'association : Les États balkaniques qui voudront s'engager dans l'Union Européenne devront ainsi respecter les critères de Copenhague de juin 1993^78(*) et des critères spécifiques, définis dans des conclusions du Conseil :

- Coopération de l'État avec le TPIY

- Respect des Droits de l'homme et des minorités

- Établissement de relations de bon voisinage entre les États balkaniques

- Établissement d'une coopération régionale effective entre ces États.

Ces conditions étant impératives, les négociations peuvent être interrompues en cas de non-respect d'une de ces conditions. À titre d'exemple, les négociations avaient été interrompues avec la Croatie puis la Serbie (nous y reviendrons). Par conséquent, la conclusion de l'accord de stabilisation et d'association (1^e étape avant de recevoir le statut d'État candidat) dépend -entre autres - du respect des droits de l'homme.

En 2004, les critères d'adhésion ont encore été précisés par le Conseil européen, lors des Conclusions de la présidence des 16 et 17 décembre 2004^79(*) ; il fut décidé qu'une violation des droits de l'homme était susceptible de suspendre les négociations d'adhésion, par un vote à la majorité qualifiée :

« En cas de violation grave et persistante par un État candidat des principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'État de droit sur lesquels l'Union est fondée, la Commission, agissant de sa propre initiative ou à la demande d'un tiers des États membres, recommandera la suspension des négociations et proposera les conditions à remplir pour qu'elles soient reprises.

Après avoir entendu l'État candidat, le Conseil statuera à la majorité qualifiée sur cette recommandation et décidera de la suspension éventuelle des négociations et des conditions de leur reprise. Les États membres agiront au sein de la CIG conformément à la décision du Conseil, sans préjudice de la règle générale de l'unanimité applicable dans le cadre de la CIG. Le Parlement européen sera informé. »

Rappelons grossièrement les différentes étapes menant à l'adhésion, avant d'entrer plus en détail dans tout le processus de négociation, durant lequel la « sanction » peut être prise :

- 1^er : une Décision du conseil des ministres d'ouvrir un AA « accord d'association », qui prépare l'adhésion.

- 2^e : conclusion de l'AA, dès que l'État candidat a démontré qu'il s'engageait à respecter tous les critères.

- 3^e : ratification de l'AA par les membres de l'Union Européenne et par le pays associé.

- 4^e : dépôt d'une demande d'adhésion

- 5^e : sur la base d'un avis non conforme de la Commission, le Conseil va pouvoir accorder le statut d'État candidat.

- 6^e : recommandation de la Commission, pour que le Conseil ouvre les négociations d'adhésion, quand les critères de Copenhague et de 1997 ont été respectés.

- 7^e : réunion d'une Conférence intergouvernementale, qui se prononce sur un cadre de négociation, sur proposition de la Commission.

Avant de débuter les négociations d'adhésion, un « screening », ou examen analytique de l'acquis communautaire, doit être effectué pour chaque État voulant adhérer.

L'examen analytique de l'acquis est essentiel puisqu'il sert de base aux négociations bilatérales entre l'Union européenne et chacun des pays candidats.

Le screening réalisé conjointement par la Commission et chacun des pays candidats permet à ces derniers de se familiariser avec l'acquis ainsi que de présenter leur capacité à mettre en oeuvre l'acquis.

Le screening a également pour objectif d'identifier les domaines de l'acquis dans lesquels des progrès doivent être réalisés afin que les législations des pays candidats soient compatibles avec les règles communautaires. Ces domaines sont répartis en chapitres qui sont négociés individuellement.

Puis, une fois cet examen effectué, les négociations à proprement parler peuvent commencer. Elles sont déterminantes pour suivre et aider les pays candidats dans leurs préparatifs pour l'adhésion et pour évaluer leur niveau de préparation. Ceux-ci sont jugés sur leurs propres mérites à la lumière du respect des critères d'adhésion. Les négociations visent à soutenir les pays candidats dans leur préparation à faire face aux obligations découlant de la qualité d'État membre. Elles doivent également permettre à l'Union européenne de se préparer à l'élargissement en termes de capacité d'absorption.

Les négociations portent sur l'adoption et la mise en oeuvre de l'acquis communautaire qui fait l'objet d'un suivi de la Commission. L'acquis est divisé en chapitres. Il y a autant de chapitres que de domaines pour lesquels des progrès doivent être réalisés. Ces domaines sont identifiés lors de l'examen analytique de l'acquis ("screening") auquel le programme d'assistance technique et d'échange d'informations (TAIEX) contribue.

Chaque chapitre est négocié individuellement et des critères de référence mesurables sont définis pour l'ouverture et la clôture de chaque chapitre.

Les négociations ont lieu au sein de conférences intergouvernementales bilatérales, réunissant les États membres et chaque pays candidat. Des positions communes de négociation sont établies pour chacun des chapitres de compétence communautaire.

Les résultats des négociations (avec les résultats des dialogues politique et économique) sont incorporés dans un projet de traité d'adhésion lorsque les négociations sur l'ensemble des chapitres sont clôturées. Le système des mesures transitoires permet, le cas échéant, de conclure les négociations même si la reprise de l'acquis n'est pas achevée.

Le cadre juridique des négociations est constitué par un instrument nommé le « Partenariat pour l'adhésion ». Le partenariat pour l'adhésion est un instrument de la stratégie de pré adhésion qui identifie les besoins particuliers des pays candidats vers lesquels l'aide de pré adhésion doit être dirigée. Il constitue le cadre relatif :

- Aux priorités à court et moyens termes, aux objectifs et aux conditions identifiés pour chaque pays candidat conformément à l'opinion de la Commission sur leur demande d'adhésion. Ils sont définis sur la base des critères d'adhésion (critères de Copenhague) ;

- À l'aide de pré adhésion.

Un partenariat pour l'adhésion est établi pour chaque candidat afin de diriger et d'encourager les pays candidats dans leur préparation à l'adhésion. À cette fin, chaque pays candidat élabore un programme national d'adoption de l'acquis (PNAA) qui présente un calendrier de mise en oeuvre du partenariat. De plus, chaque pays candidat établit un plan d'action concernant le renforcement des capacités administratives et judiciaires.

Le partenariat pour l'adhésion peut également faire l'objet de révisions en fonction des nouveaux développements, notamment de nouvelles priorités qui pourraient être identifiées au cours du processus de pré-adhésion.

* ⁷⁸ Critères posés lors du Conseil affaires Générales de juin 1993

* ⁷⁹ accessible sur le site du Sénat français au http://www.senat.fr/rap/r05-135/r05-13511.html. En l'espèce, ces conclusions ont été prises concernant la Turquie.