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Sommaire
INTRODUCTION
2
Première partie : Les
collectivités locales et l'obligation d'exécuter la chose
jugée
8
Chapitre I : Le cadre juridique de
l'exécution des décisions de justice rendues Contre les
collectivités locales au Maroc
8
Section I : Les textes législatifs
8
Paragraphe I : Le dahir portant
création de l'institution DIWAN AL MADHALIM)
8
Paragraphe II : La loi instituant des
tribunaux administratifs
9
Paragraphe III : Le dahir portant approbation
du texte du code pénal
9
Paragraphe IV : Le dahir des obligations et
contrats
9
Section II : Les textes
réglementaires
10
Paragraphe I : Les circulaires du premier
ministre
10
Paragraphe II : Les notes relatives à
la préparation du budget des collectivités locales
10
Paragraphe III : Les notes de la direction
générale des collectivités locales
10
Chapitre II : les difficultés qui
empêchent l'exécution des jugements rendus contre les
collectivités locales
11
Section I : Les collectivités locales
récalcitrantes
11
Paragraphe I : La passivité des
collectivités locales
11
Paragraphe II : La mauvaise volonté des
collectivités locales
13
Section II : L'intervention du
législateur
16
Paragraphe I : Les principes relatifs à
l'exécution des jugements à l'égard des
collectivités locales
16
Paragraphe II : L'inefficacité des
moyens classiques d'exécution à l'égard des
collectivités locales
22
Deuxième partie: Les palliatifs de
l'inexécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales et la nécessité d'avoir une
procédure spéciale
27
Chapitre I : Les palliatifs de
l'inexécution des décisions de justice Rendues contre les
collectivités locales
27
Section I : Les procédures
contraignantes
27
Paragraphe I : Les moyens traditionnels
27
Paragraphe II : Les nouveaux moyens de
pression du juge administratif
29
Section II : Les procédures non
contraignantes
32
Paragraphe I : Le recours au Diwan Al
Madhalim
32
Paragraphe II : Les orientations
gouvernementales
33
Chapitre II : La nécessité
d'avoir une procédure spéciale pour l'exécution des
décisions de justice rendues contre les collectivités locales
34
Section I : La procédure
spéciale adoptée dans d'autres pays étrangers
34
Paragraphe II : La procédure
spéciale adoptée en Egypte
36
Paragraphe III : La procédure
spéciale adoptée en Algérie
36
Section II : Quelques propositions tendant
à assurer une procédure spéciale en matière
d'exécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales Marocaines
37
Paragraphe I : Les propositions
générales
38
Paragraphe II : Les propositions
spéciales
38
CONCLUSION
39
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
40
INTRODUCTION
L'activité des collectivités locales peut
susciter des mécontentements Les particuliers peuvent ne pas
apprécier les ordres qui leur sont donnés, contester le bien
fondé des décisions administratives. Il en résultera des
litiges et l'équité veut que ces différends soient
tranchés par une autorité impartiale, et par conséquent
par la voie juridictionnelle [1]. Dans un Etat de droit, il est normal et
nécessaire de prévoir des procédés juridictionnels
de règlement des conflits. La difficulté vient de ce que les
collectivités locales se trouvent, vis-à-vis des particuliers,
dans une position privilégiée, qu'elle est l'émanation du
pouvoir, le prolongement du gouvernement. Ce qui pose le problème de
l'inexécution des décisions de justice par les agents publics
[2].
Ce qu'il faut relever c'est la diversité des formes du
mauvais vouloir des collectivités locales : lenteur,
indifférence, inertie pure et simple... la jurisprudence administrative
est significative de cette tendance de l'administration à ne pas
collaborer avec le juge pour réaliser pleinement l'Etat de droit.
Cependant, a la lenteur de s'ajoute parfois la lenteur voire
la réticence des collectivités locales à exécuter
les jugements et les arrêts.
L'inexécution des décisions de justice
s'explique aussi la mentalité de l'administrateur lui-même.
L'acte administratif est perçu parfois comme un ordre,
ce qui correspond à la conception que se fait l'administré des
compétences administratives. Les rapports
administrations-administrés sont dominés par des concepts
allergiques au contrôle du juge : autorité, centralisation,
hiérarchisation, sentiment du fonctionnaire de détenir le
monopole de l'intérêt général,...
Tous ces facteurs expliquent que certains responsables
administratifs considèrent le recours juridictionnel comme une attaque
dirigée contre leur personne.
A la lumière de ces insuffisances majeures, on ne peut
qu'affirmer avec le professeur Michel ROUSSET « qu'en pratique,
c'est par l'action conjuguée des enseignants qui dispensent la formation
juridique, des magistrats et des membres des professions parajudiciaires et de
l'ensemble de la hiérarchie administrative qui appliquent le droit que
les valeurs qui sont au fondement de l'Etat de droit pourront progressivement
s'inscrire dans les faits ».
[1] ROUSSET Michel, GARAGNON Jean, Droit Administratif
Marocain, 6e
Edition, 2003, p .621
[2] EL YAAGOUBI Mohammed., Le juge protecteur de
l'administré au Maroc entre le mimétisme et l'autonomisation,
Première Édition 2006, p.120-121
Les collectivités locales récalcitrantes en
matière d'exécution des décisions de justice rendues
contre elles insistent sur le fait que certains administrés n'ont pas
présentés un mémoire exposant l'objet et les motifs de
leurs réclamations à l'autorité de tutelle ou à
l'autorité qu'il a déléguée à cet effet ,
sauf en matière des actions possessoires et les recours en
référé conformément aux article 56 de la loi
relative à l'organisation de la région [3] ; article 41 de
la loi relative à l'organisation des collectivités
préfectorales ou provinciales (4);article 38 de la loi portant charte
communale [5].
L'inexécution des décisions de justices rendues
contre les collectivités locales constitue une atteinte au principe de
l'Etat de droit qui implique la soumission totale et absolue des
collectivités locales à l'autorité de la magistrature
administrative et à l'exécution de ses jugements même si
lorsque ces jugements sont rendus contrent-elles [6]. En d'autres termes
l'inexécution des décisions de justice rend les jugements sans
aucune valeur et entraîne par conséquent un sentiment de
méfiance chez les justiciables sur la valeur réelle des
décisions judiciaires.
La problématique de l'inexécution des
décisions de justice n'est pas récente dans la mesure où
le juge statuant en matière administrative n'était pas
suffisamment connu des administrés puisqu'il était
intégré à la juridiction de Droit commun. En outre
l'unité de juridiction était doublée d'une centralisation
du contrôle de légalité assuré à
l'époque par la chambre administrative de la cour suprême qui,
jusqu'en 1993, statuait en premier et en dernier ressort sur les recours en
annulation pour excès de pouvoir. Il s'agissait donc d'une justice
très éloignée des requérants éventuels
[7].
[3] Dahir n°1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997)
portant promulgation de la loi n°47-96 relative à l'organisation de
la région, B.O n°4470 du 24 Kaada 1417(3 avril 1997), p.292
[4] Dahir n°1-02-269 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002)
portant promulgation de la loi n°79-00 relative à l'organisation
des collectivités préfectorales et provinciales, B.O n°5058
du 16 ramadan 1423(21 novembre 2002), p.1370
[5] Dahir n°1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002)
portant promulgation de la loi n°78-00 portant charte communale, B.O
n°5058 du 16 ramadan 1423(21 novembre 2002), p.1351
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[7] EL YAAGOUBI Mohammed , Le juge protecteur de
l'administré au Maroc Entre le mimétisme et l'autonomisation,
op.cit, p.109
L'insoumission des collectivités locales aux
décisions de justice rendues contre elles n'a pas cessée de
prendre l'ampleur avec le temps, malgré la promulgation de la loi
instituant les tribunaux administratifs qui n'a consacrée que l'article
49 à relatif à l'exécution et l'article 7 qui a
prévu l'application des règles de procédure civile devant
les tribunaux administratifs sauf disposition contraire. [8]
Conscient des effets négatifs de l'inexécution
des décisions de justice rendues contre les collectivités
locales, le Droit marocain a instauré toute une panoplie de mesures
législatives et réglementaires afin de garantir la soumission des
collectivités locales aux décisions de justice rendues contre
elles, soit par l'engagement de la responsabilité civile ou
pénale du responsable administratif de l'exécution des
décisions de justice rendues contre les collectivités
locales ; le recours à l'autorité de tutelle dont
relèvent les collectivités locales ; le recours au Diwan Al
Madhalim, institution chargée de promouvoir l'intermédiation
entre d'une part, les citoyens ou groupes de citoyens et d'autre part, les
administrations ou tout organisme disposant de prérogatives de puissance
publique, et d'inciter ceux-ci à observer les règles de la
primauté du droit et de l'équité(Article Premier du dahir
portant création de l'institution « Diwan Al
Madhalim » [9].
En France, le problème de l'inexécution des
décisions de justice est entièrement résolu en
première étape par la création de la section du rapport et
d'études en vertu du décret du 30 juillet 1963 modifiés
par d'autres décrets [10]. Cette section est en charge du rapport
annuel, des études, de la coopération européenne et
internationale et de l'exécution des décisions de la justice
administrative.
La section du rapport et des études a une triple
mission essentielle :
Ø Élaborer le rapport annuel du Conseil
d'État et concourir à l'ouverture de l'institution sur
l'extérieur ;
>
Elaboration du rapport annuel et des études
____________
[8] Dahir n°1-91-225 du 22 rebia I 1414 (10 septembre
1993) portant promulgation de la loi n°41-90 instituant des tribunaux
administratifs, B.O n°4227 du 18 joumada I 1414(3 novembre 1993), p.595
[9] Dahir n°1-01-298 du 23 ramadan 1422 (9
décembre 2001) portant création de l'institution
« Diwan Al Madhalim », B.O n°4966 du 18 chaoual 1422(3
janvier 2002), p.3
[10]
www.conseil-Etat.fr
Ø Permettre au Conseil d'État de mettre à
profit son expérience dans ses fonctions contentieuses et consultatives
d'une part pour attirer l'attention du Président de la République
et du gouvernement sur des questions de portée générale,
et suggérer des réformes administratives ou législatives
et d'autre part pour procéder à des études à la
demande du Premier ministre ou d'initiative.
Ø Régler les difficultés auxquelles peut
donner lieu l'exécution des décisions du Conseil d'État
statuant aux contentieux et des juridictions administratives.
>
Exécution des décisions de la juridiction
administrative...
Ensuite, le législateur français a
procédé dans une deuxième étape à la
création de l'institution du médiateur de la république,
par le biais de la loi du 3 janvier 1973, modifiée par les lois
suivantes :
Ø La loi du 24 décembre 1976
Ø La loi du 13 janvier 1989
Ø La loi d'orientation du 6 février
1992
Ø La loi du 30 décembre 2005
Ø La loi du 2 février 2007
D'après ce ces textes législatifs le
médiateur de la république reçoit le statut
d'autorité indépendante, renforce les liens avec le parlement,
les rapports avec les juridictions, élargit les bases de l'action en
équité (l'équité devient le fondement de son
action), autorise la proposition de réforme législative, la
présentation d'un rapport annuel au Parlement, dispose des
crédits nécessaires à l'accomplissement de sa mission
inscrit au programme intitulé « coordination du travail
gouvernemental », l'existence des délégués du
médiateur de la république qui l'aide dans l'accomplissement de
sa tâche [11].
Enfin, la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes
prononcées en matière administrative et à
l'exécution des jugements par les personnes morales de Droit public a
réalisée une mutation profonde en matière
d'exécution des décisions de justice dans la mesure ou a elle
prévu dans son deuxième article que : « En
cas d'inexécution d'une décision rendue par une juridiction
administrative le conseil d'Etat peut, même d'office, prononcer une
astreinte contre les personnes morales de Droit public pour assurer
l'exécution de cette décision... » [12]
____________
[11] www.mediateur-republique.fr/
[12] JORF du 17 juillet 1980, p.1799.
A l'instar du Droit français, le Droit égyptien
dans l'article 54 de la loi n°47 de 1972 relative au conseil d'Etat a
prévu deux formules exécutoires des jugements
administratifs selon lesquelles les ministres et les chefs des services
concernés et les autres autorités doivent prendre toute mesure
nécessaire afin d'assurer l'exécution du jugement.
De même, le code pénal égyptien a
engagé la responsabilité pénale de l'agent responsable de
l'inexécution du jugement administratif en vertu de l'article123 du code
pénal égyptien [13].
En Algérie, la constitution de la république
algérienne démocratique et populaire de 1976 a prévue dans
son article 171 que : «Tous les organes qualifiés de
l'Etat sont requis d'assurer en tout temps, en tout lieu et en toute
circonstance, l'exécution des décisions de
justice. »[14]
De même, l'article 601 du code de procédure
civile algérien a prévu que : «A l'exception des
cas prévus par la loi, l'exécution ne peut avoir lieu qu'en vertu
d'une copie du titre exécutoire revêtue de la formule
exécutoire suivante : République algérienne
démocratique et populaire Au nom du peuple algérien et termine
par la formule suivante :...En matière
administrative : La république algérienne
démocratique et populaire mande et ordonne au ministre, au wali, au
président de l'assemblée populaire communale , et à tout
autre responsable administratif, chacun en ce qui le concerne, mande et ordonne
tous huissiers sur ce requis, en ce qui concerne les procédures suivies
contre les parties privées, de pourvoir à, l'exécution du
présent jugement, arrêt... » [15]
Le législateur algérien a montré
à travers la recherche des mesures exécutives des jugements
rendus contre les collectivités locales, sa connaissance des
problèmes auxquels s'heurte l'exécution de ce type des jugements,
et plus précisément l'impossibilité d'effectuer la saisie
sur les biens des collectivités locales et les difficultés
liées aux règles du budget, la loi a déterminée
l'autorité chargée de l'exécution rendus contre les
collectivités locales qui est la trésorerie de la wilaya, chaque
trésorerie au niveau national assure l'exécution des jugements
qui contiennent des condamnations financières contre les
collectivités locales (16).
______________
[13] ÇáÊÑÇÈ
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1999Õ.112- 113
[14] www.conseil-constitutionnel.dz.
[15] www.joradp.dz
[16] æÇÏÉ
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254
Enfin le problème de l'inexécution des
décisions de juge administratif par les collectivités locales
devra entièrement résolu grâce au projet du loi qui est
actuellement au parlement relatif a l'exécution des jugements
administratifs dans la mesure où elle a fixée un délai a
compter duquel les jugements devront être exécutés sans
retard et inertie dans une durée maximum de 90 jours (Article
Premier) ; l'article 2 du même projet de loi a défini le sens
des personnes morales de Droit public qui sont :( l'Etat , les
collectivités locales, les établissements publics)
La question essentielle qui se pose, est, alors, de savoir
comment se manifeste il le rapport qui existe entre les collectivités
locales et l'obligation d'exécuter la chose jugée, les
palliatifs de l'inexécution des jugements rendus contre les
collectivités locales et la nécessité d'avoir une
procédure spéciale qui oblige les collectivités locales
à exécuter les jugements rendus contre elles?
Nous examinerons, successivement donc le rapport qui existe
entre les collectivités locales et l'obligation d'exécuter la
chose jugée (Première Partie) ; les palliatifs de
l'inexécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales la nécessité d'avoir une
procédure spéciale qui oblige les collectivités locales
à exécuter les jugements rendus contre elles(Deuxième
Partie)
Première
partie : Les collectivités locales et l'obligation
d'exécuter la chose jugée
Les collectivités locales, face à une
décision du juge administratif doivent l'appliquer, en vertu du principe
de l'autorité de la chose jugée.
Plus précisément, les collectivités
locales sont soumises au principe de la légalité de ses
décisions ainsi, leurs responsabilités pourraient être
engagées, seulement si ces dernières causaient des dommages dans
l'accomplissement de ses diverses actions (chapitre I).
Cependant, contrairement aux personnes privées, les
collectivités locales peuvent se voir difficilement imposer par la
force, l'exécution d'un juge administratif.
En effet cette différence de traitement, a
pour origine le caractère volontaire de la soumission des
collectivités locales ce qui a aboutit par conséquent à
des difficultés dans l'exécution des jugements rendues contre les
collectivités locales (chapitre II).
Chapitre I : le cadre
juridique de l'exécution des décisions de justice rendues Contre
les collectivités locales au Maroc
Dans ce cadre, il convient d'examiner en premier lieu les
textes législatifs (section I) et en deuxième lieu les textes
réglementaires (Section II)
Section I : Les textes
législatifs
Ces textes concernent respectivement le dahir portant
création de l'institution DIWAN AL MADHALIM (paragraphe I) ; La loi
instituant les tribunaux administratifs (paragraphe II) ; Le dahir
portant approbation du texte du code pénal ; (paragraphe
III) ; Le dahir des obligations et contrats (paragraphe IV).
Paragraphe I : Le dahir
portant création de l'institution DIWAN AL MADHALIM)
Diwan Al Madhalim est une institution crée
auprès de Sa majesté le roi qui a pour objet de promouvoir
l'intermédiation entre, d'une part, les citoyens ou groupes de citoyens
et d'autre part, les administrations ou tout organisme disposant de
prérogatives de puissance publique, et d'inciter ceux-ci à
observer les règles de la primauté du droit et de
l'équité (Article Premier du dahir) [17].
______________
[17] Dahir n°1-01-298 du 23 ramadan 1422 (9
décembre 2001) portant création de l'institution
« Diwan Al Madhalim », B.O 3 janvier 2002,
précité.
Paragraphe II : La loi
instituant les tribunaux administratifs
Cette loi a consacrée les dispositions juridiques
suivantes :
Ø Article 49 de la loi instituant les tribunaux
administratifs: «l'exécution des tribunaux administratifs
s'effectue par L'intermédiaire de leur greffe....».
Ø Article 7 de la loi: « les
règles du code de procédure civile sont Applicables devant les
tribunaux administratifs, sauf dispositions contraires Prévues par la
loi » [18]
Paragraphe III : Le
dahir portant approbation du texte du code pénal
D'après l'article 266 de ce dahir : «2°
les actes, paroles ou écrits publics qui tendent à jeter un
discrédit sur les décisions juridictionnelles et qui sont de
nature à porter atteinte à l'autorité de la justice ou
à son indépendance... » [19].
Paragraphe IV : Le
dahir des obligations et contrats
Ce dahir a prévu les dispositions suivantes :
Ø Article 79 du dahir formant code des obligations et
contrats:
« L'Etat et les municipalités sont
responsables des dommages causés directement par le fonctionnement de
leurs administrations et par les fautes de service de leurs
services »
Ø Article 80 du dahir formant code des obligations et
contrats: « Les agents de l'Etat et des municipalités sont
personnellement responsables des dommages causés par leur dol ou par des
fautes lourdes dans l'exercice de leurs fonctions.
L'Etat et les municipalités ne peuvent être
poursuivis à raison de ces dommages qu'en cas d'insolvabilité
des fonctionnaires responsables » [20]
[18] Dahir n°1-91-225 du 22 rebia I 1414(10 septembre
1993) portant promulgation de la loi n°41-90 instituant des tribunaux
administratifs, B.O du 3 novembre 1993, précité.
19]] 􌒄 
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[20] Dahir formant code des obligations et contrats du 12
août 1913 B.O n°46 du 12 septembre 1913, p.78
Section II : Les textes
réglementaires
Ces textes concernent respectivement les circulaires du
premier ministre (paragraphe I) ; les notes relatives à la
préparation du budget des collectivités locales (paragraphe
II) ; les notes de la direction générale des
collectivités locales (paragraphe III).
Paragraphe I : Les
circulaires du premier ministre
Ces circulaires ont insistée sur l'obligation mise
à la charge des collectivités locales et de leurs groupements de
prendre les mesures nécessaires afin d'exécuter les
décisions de justice rendues contre celles-ci par l'ordonnancement des
montants exigibles. En cas d'insuffisance des crédits nécessaires
à l'exécution des décisions justices rendues contre les
collectivités locales et de leurs groupements, les ordonnateurs sont
invités à procéder à l'ordonnancement dans la
limite des crédits disponible, à charge pour ceux-ci d'ouvrir les
crédits nécessaires pour le recouvrement des montants
restés dans un délai n'excédant pas deux mois après
notification des jugements..
Cependant, certaines décisions de justice condamnent
les collectivités locales et leurs groupements à payer des
indemnités élevées, alors ces indemnités peuvent
être réglées à l'amiable sans recours à la
justice. [21]
Paragraphe II : Les
notes relatives à la préparation du budget des
collectivités locales
Les notes relatives à la préparation du budget
des collectivités locales ont obligées les collectivités
locales à partir 2001 jusqu'à aujourd'hui d'affecter les
crédits nécessaires pour l'exécution des décisions
de justice rendues contre celles-ci.
Paragraphe III : Les
notes de la direction générale des collectivités
locales
Ces notes ont obligées les collectivités locales
de respecter les décisions de justice rendus contre elles afin de
confirmer le principe de l'Etat de droit qui ne se conçoit que par le
respect des collectivités locales et de leurs groupements des
décisions de justice rendues contre elles, et aussi pour éviter
aux collectivités locales d'être sanctionnées par des
saisies et astreintes en cas d'inertie et de mauvaise intention de celles.ci
[21]
www.pm.gov.ma
Chapitre II : Les
difficultés qui empêchent l'exécution des jugements rendus
contre les collectivités locales
L'inexécution de la chose jugée par les
collectivités est un phénomène réel et
« pas seulement une hypothèse d'école » [22].
Par ailleurs, les modes classiques de défense des administrés,
face à la puissance publique, sont mis à rude
épreuve. « La protection traditionnelle des
administrés par les recours juridictionnels devant les juridictions
administratives, n'apparaît pas satisfaisante à l'époque
actuelle. Ces recours juridictionnels, en raison de leur complexité
même, ne sont utilisés, que par une catégorie très
limitée des citoyens » [23].
De ce fait, outre ces problèmes de fonctionnement de la
justice administrative, les collectivités locales mettent tous les
moyens en oeuvre pour ne jamais exécuter les décisions du juge
administratif (section I). De plus, cette réticence est
amplifiée par le fait que le législateur, lui-même, va
intervenir, non pas pour contraindre l'autorité administrative à
se conformer, mais plutôt, pour légaliser son inaction (section
II).
Section I : Les
collectivités locales récalcitrantes
L'inertie des collectivités locales est une attitude
inacceptable dans un Etat de droit, confirmée par la passivité de
celles-ci et leur mauvaise volonté
Or, ce comportement constaté depuis longtemps, ne peut
pas continuer à exister.
On peut conclure qu'ils existent plusieurs causes
d'inexécution de la chose jugée, lesquelles peuvent être
regroupées en deux grands axes. D'une part, on se trouve face à
la simple passivité de l'administration (paragraphe I), et d'autre part,
face à la mauvaise volonté de cette dernière (paragraphe
II).
Paragraphe I : La
passivité des collectivités locales
Les collectivités locales, n'ont pas toujours un
comportement fautif à l'égard de la chose jugée,
même si le résultat est perçu par l'administré comme
une inexécution.
En effet, il existe souvent une grande distorsion entre les
prétentions du justiciable et les effets de la décision du juge
administratif. L'administré est, dans la plupart des cas, mal
informé des effets de cette décision, notamment dans le domaine
de l'annulation de l'excès de pouvoir.
[22] OBDERDROFF Henri, L'exécution par l'administration
des décisions du juge
Administratif, Thèse Paris 2, 1981, p.421
[23] DEBBASCH Charles, l'administration contre la loi, Le
monde 21 juillet 1976
Aussi, l'inertie des collectivités locales, peut
résulter, soit d'une simple lenteur dans l'exécution de la
décision (A), soit des difficultés sérieuses, qui
s'opposent à ce que la chose jugée soit exécutée
(B).
A. La simple lenteur
Les collectivités locales semblent avoir du mal
à réaliser, qu'elles leur appartiennent d'exécuter
immédiatement et d'office la décision de justice, sans attendre
d'être saisie par le bénéficiaire de cette décision
[24].
Incontestablement, le retard dans l'exécution constitue
l'abus le plus fréquent commis par la personne publique.
Le principe veut qu'une fois le jugement administratif rendu,
les collectivités locales doivent intervenir dans un délai
raisonnable, ce qui est rarement le cas.
Cette dernière met souvent longtemps à tirer les
conséquences de la chose jugée, soit par simple
négligence, soit par méconnaissance de ses obligations.
Cependant, il ne faut pas croire que les collectivités
territoriales sont toujours passives. Parfois même si les
collectivités territoriales ont l'intention de respecter la chose
jugée, pour des raisons d'ordre pratique, l'exécution devient
presque impossible.
B. Les difficultés sérieuses
d'exécution
Le fait d'exécuter un jugement administratif, n'est pas
forcement une tâche facile pour les collectivités locales. Cela
veut dire que celles-ci peuvent se trouver face à des difficultés
d'ordre pratique, qui les empêcheront de tirer toutes les
conséquences de la chose jugée.
Ces obstacles, sont, le plus souvent, rencontrés dans
le domaine de la fonction publique, et plus particulièrement, au stade
de la reconstitution de carrière.
A ce titre, l'exécution de la décision
soulève de difficultés insurmontables ; c'est notamment le
cas lorsqu'elle doit se traduire par la réintégration d'un
fonctionnaire dans l'emploi dont il a été
irrégulièrement privé, alors que le poste a
été pourvu d'un nouveau titulaire.
[24] Rapport du conseil d'Etat, sur l'exécution des
décisions des juridictions
Administratives, juillet-août 1990, 4-6,
p.481
Dans ce type de situation, la seule voie possible semble
être l'indemnisation du requérant.
Enfin les collectivités locales peuvent se heurter
à de telles difficultés, même en cas des condamnations au
versement de sommes d'argent.
L'exemple le plus fréquent à cet égard
est celui donné par le tribunal administratif de Fès qui
accordé à la commune de Imezoune un délai de grâce,
afin de permettait à celle-ci d'exécuter le jugement rendu contre
elles. Dans la mesure où l'exécution de tel jugement
nécessite l'accomplissement d'un certain nombre de procédures
préalablement définies, la programmation de la dette dans une
session ordinaire du conseil puis l'approbation de l'autorité de tutelle
des délibérations de cette session puis le contrôle
financier exercé dans le cadre de la comptabilité publique, ce
qui pourra aboutir à l'exécution du jugement dans un des
délais très longs.[25]
Cependant mis à part ces obstacles, ainsi que les cas
de simple lenteur dans l'exécution de la chose jugée, les
collectivités locales, font souvent, preuve d'une mauvaise
volonté
Paragraphe II : La
mauvaise volonté des collectivités locales
La passivité ne constitue pas la seule forme
d'inexécution par la personne publique d'un jugement administratif.
Cette dernière, semble, parfois résister avec toutes ses forces
à la chose jugée et c'est à cet égard là,
que le conseil d'Etat utilise l'expression « mauvais vouloir
manifeste des collectivités locales ».
L'expérience nous montre que les collectivités
locales abusent très, de leur puissance.
Cela se fait soit en refusant, explicitement ou implicitement,
d'exécuter la décision du juge administratif (A), soit en
édictant un acte contraire à la chose jugée (B).
A. Le refus des collectivités locales de se
soumettre aux décisions de justice
Les collectivités locales semblent être, dans
certains, de mauvaise foi. En principe, cette attitude se manifeste par des
refus de prendre les mesures qui s'imposent C'est l'hypothèse,
notamment, de la non réintégration des fonctionnaires dont
l'éviction a été annulée, ou le non versement, par
les collectivités locales, des sommes auxquelles elles ont
été concernées.
En effet, on s'aperçoit de cette mauvaise
volonté des collectivités locales, surtout dans les affaires
ayant une dimension politique.
Ce sont, surtout, les plus hautes autorités de l'Etat,
qui se rebellent contre les décisions juridictionnelles. On trouve des
hypothèses ou les collectivités locales, dans son ensemble,
s'opposent à l'exécution d'un jugement administratif. On pourrait
citer, notamment, la fameuse affaire
« Fabrègue ».
Dans ce litige, le conseil d'Etat français avait
annulé, le 23 juillet 1909, l'arrêté de révocation
du monsieur « Fabrègue » de son poste de
gardien de la municipalité de « Lyon ». Le maire de
la municipalité de « Lyon » a repris
l'arrêté de révocation, cette méconnaissance de la
chose jugée, fut censurée par le conseil d'Etat qui a
annulé a nouveau l'arrêté. [26]
En outre, le président du conseil municipal
d'El Ksar Lekbir avait exprimé au conseil rapporteur au moment de
son audition par ledit conseiller son refus d'exécuter le jugement
même avant sa prononciation en prétendant que les produits
livrés à la municipalité étaient livrés
à son prédécesseur [27].
Au Maroc, le refus des collectivités locales
d'exécuter les décisions du juge administratif est
évidemment critiquable. Le juge ne cesse d'affirmer que la
méconnaissance par les collectivités locales des jugements
passés en force de chose jugée constitue, sauf circonstances
exceptionnelles, une violation des lois fondamentales d'organisation et de
procédure judicaire dont l'ordre public impose le respect.
En somme, les collectivités locales, lorsqu'elles ont
décidé de ne pas soumettre aux décisions
juridictionnelles, elles utilisent tous les moyens possibles.
B. L'édiction des mesures directement contraires
à la chose jugée
Les collectivités locales font, souvent preuve d'une
mauvaise attitude envers le juge administratif, en méconnaissant
totalement les décisions prononcées par ce dernier.
Cette décision de respect se traduit, parfois par
l'édiction des mesures contraires à la chose jugée.
[25] ÇáÕÇÈÛ
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[26] ÓáãÇä
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[27] ÇáãÍßãÉ
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Les collectivités locales font, souvent preuve d'une
mauvaise attitude envers le juge administratif, en méconnaissant
totalement les décisions prononcées par ce dernier. Cette
décision de respect se traduit, parfois par l'édiction des
mesures contraires à la chose jugée.
Il s'agit d'une situation assez fréquente, tant en
France qu'au Maroc. Par conséquent, il nous paraît indispensable
de citer certains exemples, afin de réaliser l'ampleur de ce
phénomène.
En effet, dans la célèbre affaire
« Dame Lamotte », le conseil d'Etat a annulé en 1942
la concession d'un terrain à un agriculteur, le préfet a
réquisitionné le terrain au profit du même agriculteur. Par
la suite, la réquisition, ayant été en 1944
également annulée, comme n'ayant eu pour objet que de tenir
échec la première annulation, il lui concède de nouveau.
[28]
Au Maroc, certaines collectivités locales ont
confirmées la même tendance adoptée par la France en
matière d'édiction des mesures contraires à la chose
jugée dans la mesure où le conseil municipal de Tétouan Al
Azhar dans l'affaire de Samia El Bakkali a prétendu au moment de
l'exécution du jugement qui a annulé le retrait du permis de
construction d'une pharmacie par le huissier que le terrain affecté
à la construction de la pharmacie n'est pas celui qui a fait l'objet de
retrait du permis de construire. [29]
Certains chercheurs ont estimés que cette
méconnaissance totale des décisions prononcées par le juge
administratif est soumise à la propre volonté de la
collectivité locale et à son tempérament.
En outre, comme l'énonce René
Chapus : « ce qui est grave de la part d'un maire ou d'un
préfet, l'est plus encore de la part du gouvernement ».
[30]
De même la collectivité locale peut agir d'une
manière discrète et indirecte, en prenant une décision
dont le contenu se rapproche avec celui de l'acte annulé.
Les collectivités locales sont décidément
« allergiques » aux jugements administratifs, mais cela est
aggravé par un soutien de la part du législateur.
[28] C.E Ass 17 février 1950, p.110
( [29ÇáÕÇíÛ
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[30] CHAPUS René, Droit du contentieux administratif,
9e édition, Montchrestien, Mai
2001, p.1024.
Section II :
L'intervention du législateur
L'inexécution d'un jugement administratif par les
collectivités locales peut être conséquence de
l'intervention du législateur. Il s'agit, en effet de ce qu'on appelle
la validation législative.
En sollicitant l'aide du législateur, les
collectivités locales deviennent invulnérables au contrôle
du juge administratif.
On examinera, dans un premier temps, les principes relatifs
à l'exécution des jugements à l'égard des
collectivités locales (paragraphe I), pour constater, dans un
deuxième temps, l'inefficacité des moyens classiques
d'exécution à l'égard des collectivités locales
(paragraphe II).
Paragraphe I : Les
principes relatifs à l'exécution des jugements à
l'égard des collectivités locales
Deux principes fondamentaux régissent
l'exécution des jugements. Le premier est celui de l'autorité de
la chose jugée qui s'attache à ces jugements, le second est celui
de leur force exécutoire (A). En pratique, l'application de ces
principes aux collectivités locales se heurte à un obstacle plus
ou moins justifié : celui de l'impossibilité d'user de la
force pour faire exécuter un jugement par les collectivités
locales (B).
A. L'affirmation de l'application des
collectivités locales des principes régissant l'exécution
des jugements
Lorsqu'à la suite d'un recours en indemnité, une
collectivité locale partie au procès est condamnée
à payer une somme d'argent, cette condamnation impose à elle,
aussi bien en raison de l'autorité de la chose jugée qui s'y
attache (effet formel) (a), que parce que la décision est formellement
revêtue de la formule exécutoire (effet matériel) (b). Les
collectivités locales, comme toute autre partie, est tenue par le double
effet formel et matériel attaché aux décisions de justice,
du moins théoriquement.
a) L'autorité de la chose jugée
s'applique aux collectivités locales
Il s'agit ici de l'effet formel des décisions
juridictionnelles. A la différence de l'effet matériel, l'effet
formel n'est acquis que pour les décisions définitives,
c'est-à-dire après l'épuisement des voies de recours ou
après l'expiration des délais des recours. Le jugement ou
arrêt passé en force de chose jugée a la valeur de "
vérité légale". Il s'insère définitivement
dans l'ordonnancement juridique et ne peut plus être remis en question,
ni directement ni indirectement, ni par voie d'action ni par voie
d'exception
En général, et plus particulièrement dans
le cadre du contentieux de l'indemnité, l'autorité de la chose
jugée est relative. Ce qui signifie qu'elle lie uniquement les parties
dans l'instance .Cette règle est par ailleurs inscrite dans l'article
451 du dahir des obligations et contrats du 12 août 1913 [31]. En
application de cette règle, lorsque la chose jugée s'impose aux
collectivités locales, cette dernière est liée par elle au
même titre que les particuliers [32].
En conséquence s'agissant des collectivités
locales qui ont été déclarées débitrices
dans un procès verbal doivent payer les indemnités auxquelles
elles ont été condamnées. Si, les collectivités
locales sont tenues par l'autorité de la chose jugée, il y a
également une obligation de principe pour ces collectivités
locales d'exécuter les décisions de justice qui les
condamnent.
B) La force exécutoire des décisions
juridictionnelles s'applique aux collectivités
locales
C'est l'effet matériel, les décisions
juridictionnelles sont exécutoires. Pour cela, il n'est pas
nécessaire qu'elles aient un caractère définitif, puisque
les voies de recours n'ont pas toujours un effet suspensif.
Le caractère exécutoire des jugements et
arrêts existe à la fois à l'égard des particuliers
et des collectivités locales, avec des conséquences
différentes pour ces dernières :
Ø A l'égard des particuliers, les
décisions de justice sont exécutoires par la force.
l'administration, qui dispose de la force publique, doit prêter son
concours à l'exécution des jugements et arrêts, en
application de la "formule exécutoire" [33]. Ce principe est assoupli
par la jurisprudence en raison de circonstances particulières.
Ø A l'égard des collectivités locales,
les décisions juridictionnelles sont également
exécutoires, c'est-à-dire qu'il y a obligation pour les
collectivités locales d'exécuter le jugement ou l'arrêt qui
les condamnent. Mais ce n'est là qu'une affirmation de principe.
[31] B.O du 12 septembre 1913.précité
[32] C.E.13 juillet 1962, Brérat de Boisanger, A.
J.D.A1962, p. 572.
En effet, le caractère exécutoire est
réalisé en pratique par l'apposition de la "formule
exécutoire" sur tout jugement ou arrêt. A ce sujet, il existe une
différence qu'il faut signaler, entre le Droit français et le
Droit marocain.
En France, en raison de l'existence de deux ordres de
juridictions, il y a deux formules exécutoires. Celle des jugements de
l'ordre judicaire prévoit l'usage des voies d'exécution de Droit
commun. La formule exécutoire des jugements administratifs, elle est
différente. Elle exclut l'usage de la force publique contre les
collectivités locales. La formule "prêter main-forte à
l'exécution"y est absente.
Au Maroc, une seule et unique formule exécutoire
existe. C'est celle contenue dans l'article 433 du code de procédure
civile de 1974 : « Toute décision de justice
susceptible d'exécution est notifiée sur réquisition de la
partie bénéficiaire de la décision ou de son mandataire
selon les conditions prescrites par l'article 440 ci- après.
Cette notification est faite au moyen d'une expédition
comportant l'intitulé prévu par l'article 50 et la formule
exécutoire, signée par le greffier et revêtue du sceau du
tribunal.
La formule exécutoire est ainsi
rédigée :
En conséquence, Sa Majesté le Roi mande et
ordonne à tous agents à ce requis de mettre ledit jugement (ou
arrêt) à exécution ; aux procureurs
généraux du Roi et procureurs du Roi près les diverses
juridictions d'y tenir la main, à tous commandants et officiers de la
force publique de prêter main forte lorsqu 'ils en seront requis. Les
parties en cause peuvent obtenir de simples expéditions
certifiées conformes par le greffier » [34].
Toutefois, malgré la lettre et le caractère
général de cette disposition, il ne faut pas conclure que l'on
puisse faire exécuter les jugements à l'encontre des
collectivités locales par les voies d'exécution de Droit commun,
dont l'exécution par la force.
Le problème de l'exécution se pose alors
acuité ; et cette situation est d'autant plus grave qu'il n'existe
aucun moyen pour forcer les collectivités locales à
exécuter les jugements qui les condamnent.
[33] C.E. 10 février 1950, Consorts Perrin,
Décret.1950, p.457
[34) B.O n° 3230-bisdu 13 ramadan 1394(30 septembre
1974), p.1305
B. L'impossibilité d'user des voies
d'exécution forcée contre les collectivités
locales
Il n'existe aucune voie d'exécution forcée
à l'encontre des collectivités locales. A cette règle
rigoureuse, qui a des justifications théoriques et pratiques (a), on
trouve cependant quelques exceptions relatives, il faut le dire, à des
cas limites (b).
a) Enoncé et justifications de la
règle
En matière civile, le bénéficiaire d'une
décision de justice peut obtenir son exécution en usant à
l'encontre de son adversaire des différentes voies d'exécution
prévues par la loi, notamment la saisie-arrêt, la saisie
mobilière ou immobilière et même la contrainte par
corps.
En ce qui concerne les collectivités locales, et bien
que les décisions de justice s'imposent à elle pour les
particuliers, ces voies d'exécution forcée ne peuvent pas
être utilisées. Si les collectivités locales refusent
d'exécuter volontairement un jugement, il n'existe aucun moyen pour les
y obliger.
La raison de l'exclusion des voies d'exécution de Droit
commun à l'encontre des collectivités locales est que les biens
de celles-ci sont insaisissables. Cette règle, affirmée depuis
longtemps en Droit français, est également valable en Droit
marocain [35].
La règle de l'inapplication des voies
d'exécution aux collectivités locales trouve sa justification
sans certains textes relatifs à l'insaisissabilité des biens
publics. Cependant, au-delà même de ces textes, la jurisprudence
récente parle général du Droit.
En Droit marocain, l'insaisissabilité des biens publics
résulte de leur inaliénabilité même, inscrite
expressément dans deux textes. Le premier est relatif au domaine public
de l'Etat ; c'est l'article 4 du dahir du 1er juillet
1914 : « Le domaine public est inaliénable et
imprescriptible » [36]. Le second se rapporte aux
municipalités ; il s'agit de l'article 3 du dahir 19 octobre 1921
relatif au domaine municipal : « Les biens du domaine
public municipal sont inaliénables et imprescriptibles »
[37] , enfin l'article 8 du dahir 28 juin 1954 relatif aux domaines des
communes rurales (38).
[35] C.A.R du 2 mars 1965, A. Raymond SANCHEZ, G.T.M
[36] B.O n°89 du 10 juillet 1914, p.529
[37] B.O n°470du 25 octobre 1921, p.1660
[38] B.O n°2117 du 16 juillet 1954, p.1006
Il n'existe pas de texte semblable pour les
établissements publics. Mais comme le soulignent les auteurs du Droit
administratif marocain, « les biens nécessaires au
fonctionnement des services publics dont ils ont la charge, font partie du
domaine public de la collectivité de rattachement qui, au moment de leur
création, affecte ces biens au fonctionnement du service public en
conservant la propriété » [39]. Par conséquent,
l'inaliénabilité qui leur est attaché subsiste dans ce cas
également.
En application de ces textes, les voies d'exécution
seraient exclues parce que les biens publics sont insaisissables, en raison
même de leur affectation [40].Cette règle étant la
même qu'en Droit français, on peut transposer ici les critiques
dont elle a fait l'objet en France.
En effet, selon certains auteurs [41], si la règle est
valable pour les biens du domaine public, elle n'explique pas pourquoi les
biens du domaine privé échappent aux voies d'exécution de
Droit commun, alors qu'ils ne sont affectés ni au public ni à
service public. C'est que, comme le soulignent ces auteurs, la règle
à un caractère absolument général. Il n'existe
aucune voie d'exécution à l'encontre des collectivités
locales, mêmes celles gérant un service public industriel ou
commercial, sans aucune distinction entre les diverses voies
d'exécution, ni entre la nature des biens, ni entre fondements possibles
du jugement.
Ce caractère général de la règle,
qui commande d'en rechercher la justification véritable ailleurs que
dans les textes relatifs à l'insaisissabilité des biens du
domaine public, est confirmé par la jurisprudence.
En réalité, on considère que
l'exécutif, qui dispose de l'Administration et détient dans les
collectivités locales le monopole de la coercition, ne saurait la mettre
en oeuvre contre lui-même. La force publique est aux mains de
l'Administration, non du juge.
Ces remarques à propos du Droit français sont
valables pour le Maroc, en raison de la similitude du mode d'organisation
juridique sur ce point. Dans notre Droit, c'est également
l'administration qui est détentrice de la force publique.
Cette règle générale a cependant quelques
exceptions relatives à des cas limites, certes, ou l'on a affaire
à ce que l'on peut appeler des « commerçants
publics ».
[39] ROUSSET Michel, BASRI Driss, GARAGNON Jean, BELHAJ
Ahmed, Droit
Administratif Marocain, Imprimerie Royale, Rabat,
Édition 1984, p.461.
[40] C.A.R du 2 mars 1965, Raymond Sanchez,
précité.
[41] VEDEL Georges et DELVOLVE Pierre, Droit Administratif,
Thémis, PUF, 8e
Édition, 1982, p.725-727
b) Les exceptions possibles
Dans certains cas, les collectivités locales se
dépouillent de leur qualité et gèrent des activités
en tant que personnes privées, par moyen de sociétés
commerciales. Dans cette situation, les voies d'exécution de Droit
privé leur deviennent applicables. Cette hypothèse est
consacrée par la jurisprudence marocaine la plus récente.
Dans une ordonnance de référé du 16
décembre 1985 [42], le tribunal de Rabat a admis l'usage des voies
d'exécution de Droit commun à l'encontre d'une
société commerciale de l'Etat, dont les actions appartenaient
à la fois à l'Etat et à des établissements publics.
La société réclamait le sursis à
l'exécution du jugement la condamnant à payer des
indemnités de licenciement à l'un de ses agents, au motif qu'elle
était placée sous la tutelle de l'Etat. Le juge des
référés a considéré que cette circonstance
ne saurait soustraire la société requérante à
l'exécution de la décision qui la condamnait, l'Etat
lui-même tenu étant à une telle obligation.
Il faut signaler que l'agent bénéficiaire du
jugement condamnant la société a pu obtenir l'exécution.
Une saisie a été pratiquée sur les biens mobiliers de la
société quelques jours après l'ordonnance de
référé. Une vente a ensuite été fixée
et exécutée deux mois plus tard. Cette solution peut être
généralisée à toutes les entreprises publiques qui
ont un caractère commercial très accusé, et où
l'élément personne publique n'apparaît pas.
L'absence des voies d'exécution forcée contre
les collectivités locales met à néant, comme nous venons
de le voir, les principes généraux relatifs à
l'exécution des décisions judiciaires.
Il y a là un premier obstacle, pratiquement
insurmontable, qui se dresse devant les victimes bénéficiaires
d'un jugement d'indemnité
Cette position des victimes est aggravée par le fait
qu'en dehors même de l'exécution forcée qui est impossible,
les moyens classiques d'exécution sont totalement inefficaces quand il
s'agit de les appliquer aux collectivités locales.
[42] T.P.I. de Rabat, ordonnance de
référé n°1206 du décembre 1985. Comagric c
/Henri Bonin, R.M.D, p.183 et 234, commentaire de Monsieur Hassan OUAZZANI
CHAHDI
Paragraphe II :
l'inefficacité des moyens classiques d'exécution à
l'égard des collectivités locales
En dehors de l'exécution forcée, le juge dispose
vis-à-vis des parties de moyens juridiques énergiques pour les
amener à exécuter les décisions juridictionnelles. Il
s'agit notamment du pouvoir d'injonction et de l'astreinte.
Ces moyens sont rendus inefficaces, en pratique, par
application d'une règle propre au Droit Administratif : celle de
l'indépendance des collectivités locales à l'égard
du juge.
Par ailleurs, certains procédés classiques
d'exécution, de caractère administratif ou contentieux, semblent
pouvoir résoudre le problème de l'exécution par les
collectivités locales des jugements et arrêts la condamnent. En
réalité, il n'en est rien ; ces procédés se
révèlent totalement insuffisants pour aboutir à ce
résultat.
Nous examinerons, en premier lieu, l'inefficacité
résultant de la règle de l'indépendance des
collectivités locales vis-à-vis du juge (A). Nous verrons,
ensuite, l'insuffisance des procédés classiques
d'exécution (B).
A. L'inefficacité résultant de la
règle de l'indépendance des collectivités locales
vis-à-vis du juge
L'indépendance des collectivités locales
à l'égard du juge se manifeste de deux manières :
l'absence du pouvoir d'injonction à son encontre (1), et l'interdiction
de la condamner à des astreintes (2).
1) Le juge ne peut adresser des injonctions aux
collectivités locales
L'impossibilité pour le juge d'adresser des injonctions
aux collectivités locales est générale. Elle concerne le
contentieux de la légalité [43], et celui de
l'indemnité. Dans ce dernier cas, en particulier le juge ne peut
prononcer que des condamnations pécuniaires. Il ne peut condamner les
collectivités locales à des obligations à faire en lui
prescrivant tel ou tel acte, encore moins se substituer à elle.
Ce principe traditionnel, toujours valable, est lié
à la conception française du Droit Administratif, marquée
par l'indépendance des collectivités locales à
l'égard du juge.
[43] ÇáãÌáÓ
ÇáÚáìÇáÛÑÉ
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ÞÑÇÑÇÊ
ÇáãÌáÓ
ÇáÚáìÇáãÌáÏ
ÇáÑÇÈÚ (1966- 1970) Õ.173
Dans cette conception, le juge ne peut que faire pression sur
l'administration par des moyens indirects. Il en est de même en Droit
Marocain où le juge use des mêmes moyens de pression.
En général, la cour suprême refuse
d'adresser des injonctions aux collectivités locales en arguant qu'un
tel pouvoir ne fait pas partie de ses compétences telles qu'elles sont
définies par législateur.
Quant aux tribunaux inférieurs, normalement
compétents en matière de responsabilité, ils ne peuvent,
en vertu de l'article 25 du code de procédure civile, entraver l'action
administrative. Ce qui a pour corollaire l'interdiction d'adresser des
injonctions aux collectivités locales.
Il faut noter cependant que cette interdiction ne vaut en
principe que pour le juge statuant en matière administrative. Elle
n'applique pas au juge statuant en matière civile, lorsque sa
compétence implique la soumission des collectivités locales
à un régime de Droit privé. C'est le cas des litiges
relatifs aux services publics à gestion privée ou à la
voie de fait [44].
C'est ce qui explique que dans ce cas, pour obtenir
l'exécution d'une injonction, le juge peut prononcer à l'encontre
des collectivités locales une astreinte comminatoire [45].
Mais là encore, le pouvoir d'injonction du juge peut
être tenu en échec par d'autres règles du Droit public,
notamment celle de l'intangibilité des ouvrages publics.
Au pouvoir d'injonction, on assimile celui de prononcer des
astreintes, qui font également l'objet d'une interdiction.
2) Le juge ne peut prononcer d'astreintes à
l'encontre des collectivités locales
L'astreinte consiste à assortir une condamnation
à une obligation de faire d'indemnités de tant par jour de
retard, jusqu'à l'exécution de ladite condamnation.
Employé à l'égard des personnes
privées, le procédé de l'astreinte ne peut être
utilisé contre les collectivités locales. Les arrêts
assimilent cette impossibilité à celle d'adresser des
injonctions.
[44] LE BERRE Jean Michel, les pouvoirs d'injonction et
d'astreinte du juge
Judicaire à l'égard de l'administration,
A.J.D.A, 1979, n°2.page 14
[45] A.C.A.R, 25 Mars 1949, Messina c/ Combarieu, R.M.D. 1950,
note 70 François LUCHAIRE.
On considère que l'astreinte contraindrait
indirectement les collectivités locales à agir, ce qui se heurte,
dans la conception française du Droit administratif, transposée
au Maroc, au principe de la séparation des collectivités locales
et du juge administratif prévu par l'article 82 de la constitution
révisée du 7 octobre
1996 : « l'autorité judicaire est
indépendante du pouvoir législatif et du pouvoir
exécutif » [46].Une injonction assortie d'une astreinte
constituerait, selon cette conception une ingérence dans le
fonctionnement des services publics.
En conséquence, la jurisprudence française a
toujours décidé que les collectivités locales ne pouvant
être condamnée sous astreinte dans un jugement rendu en
matière administrative.
En effet, il existe un autre moyen à la disposition du
juge, pour sanctionner le retard excessif des collectivités locales dans
l'exécution des jugements. C'est la condamnation à des
intérêts dits compensatoires. Très proche du
procédé de l'astreinte, cette condamnation ne se heurte à
aucun obstacle législative théorique, ni à aucune
interdiction législative.
Nous venons de le voir l'inefficacité de certains
procédés d'exécution, inefficacité résultant
de la situation privilégiée qu'occupent les collectivités
locales face à la justice.
Par ailleurs, il existe certains remèdes
utilisés depuis longtemps, et que l'on peut qualifier de classiques. Ils
sont d'une efficacité inégale. Ils s'avèrent, en tous cas,
insuffisants quant à la solution du problème.
B. L'insuffisance des procédés classiques
d'exécution à l'égard des collectivités
locales
Les remèdes classiques utilisés pour amener les
collectivités locales à exécuter les jugements et
arrêts qui la condamnent sont de deux types : Administratif (1) et
contentieux (2). Ces deux procédés sont marqués par leur
insuffisance.
1) L'insuffisance du procédé
administratif
Le procédé administratif consiste dans
l'inscription d'office au budget de la collectivité responsable de la
somme qu'elle doit à la victime.
Cette procédure, qui ne concerne que les
collectivités territoriales secondaires est mise ne application par
l'autorité de tutelle pour les « dettes exigibles ».
Elle est prévue par le législateur.
[46] B.O n°4420bis-26 joumada I 1417(10 octobre 1996)
p.643
En, effet, l'article 42 alinéa 2 de la loi
n°45-08 relative à l'organisation des finances des
collectivités locales et de leurs groupements du 18 février
2009, dispose que : « l'autorité de tutelle inscrit d'office
toute dépense obligatoire qui n'a pas été inscrite au
budget de la collectivité locale et son groupement et prend, à
cet effet, toute mesure nécessaire, y compris la suppression d'une
dépense non obligatoire ».
Parmi les dépenses obligatoires des
collectivités locales, on trouve, notamment, celles afférentes
à « l'acquittement des dettes exigibles » [47].
En conséquence, et en application des principes
généraux, le titulaire d'une créance liquide et exigible
peut demander à l'autorité de tutelle de procéder à
son inscription d'office au budget de la collectivité débitrice
dans les conditions du Droit commun. Mais, comme le fait remarquer Monsieur
Braibant à propos de cette même procédure en France, il ne
s'agit là pour l'autorité de tutelle que d'une faculté
qu'elle peut utiliser et non d'un cas de compétence liée. [48]
Quoi qu'il en soit, le procédé semble être
également inefficace. Car, au cas de refus d'inscription par
l'autorité de tutelle, le demandeur ne peut que recourir, encore une
fois, au juge pour obtenir une annulation de ce refus, et une nouvelle
condamnation pécuniaire. Ce qui le ramène au point de
départ.
Ce risque d'entrer dans un « cercle
vicieux » à propos de cette question particulière,
annonce déjà l'insuffisance du procédé contentieux
comme moyen d'exécution des jugements condamnant les
collectivités locales.
2) L'insuffisance du procédé
contentieux
Le procédé contentieux consiste pour le
détenteur du jugement, qui se heurte au refus des collectivités
locales, de recourir de nouveau à la justice.
Le refus d'exécution d'une décision de justice
passée en force de chose jugée est sanctionné de deux
manières, par les juridictions.
I. Tout d'abord, il est assimilé
à la violation de la loi et entraîne l'annulation pour
excès de pouvoir de la décision, implicite ou explicite, prise en
violation de la chose jugée. La formule généralement
utilisée par la jurisprudence est la suivante :
[47] B.O n°5714_7 rabii I 1430 (5 mars 2009), p.339
[48] BRAIBANT Georges, remarques sur l'efficacité des
annulations pour excès de pouvoir, E.D.C.E, n°15, 1961, p.61
« Attendu que la méconnaissance, par
l'autorité administrative, des jugements et arrêts passés
en force de chose jugée et revêtus de la formule
exécutoire, constitue, sauf circonstances tout à fait
exceptionnelles, un excès de pouvoir pour violation des lois
fondamentales d'organisation et de procédure judicaires au respect
desquelles l'ordre public est au premier chef attaché ».
II. En outre, le défaut
d'exécution constitue une faute de nature à engager la
responsabilité de la collectivité intéressée.
L'arrêt Raymond Sanchez. fournit un bon exemple du raisonnement suivi
par le juge à ce propos. Après avoir admis que l'exécution
forcée ne peut être utilisée contre les
collectivités locales, le juge affirme "que cependant, ce
privilège entraîne pour les collectivités locales de tirer
elles-mêmes les conséquences de la décision lui donnant
tort et qui a pour effet de créer à sa charge un devoir juridique
d'exécuter sans réserve, ni restriction". Et de décider "
que dés lors, le refus d'exécution ou même le retard dans
l'exécution constitue une faute de nature à engager la
responsabilité des collectivités locales et de servir de
fondement à une action en réparation.
L'ensemble de ces règles est constamment
affirmé par la cour suprême dans sa jurisprudence la plus
récente, qui, par ailleurs, sanctionne sévèrement le
défaut d'exécution. D'après la haute juridiction, la
méconnaissance par les collectivités locales de la chose
jugée ouvre aux requérants le droit à un recours en
annulation et, au besoin à un recours en indemnité devant le juge
compétent [49]. Certes les moyens contentieux qui viennent d'être
examinés sont de nature à faire pression sur les
collectivités locales et peuvent aboutir dans certains cas. Mais il faut
bien remarquer qu'ils sont entachés du même défaut que la
décision juridictionnelle initiale, puisque insusceptibles, comme elle,
de faire l'objet d'une exécution forcée.
Devant cette situation, beaucoup de requérants
renonceront certainement à la voie contentieuse, sachant qu'ils risquent
fort, après un nouveau procès long et coûteux, de se
trouver au même point de départ.
Face à cet état de fait, des techniques ont
été mises en place, afin de remédier à cette
contradiction.
[49] HARSI Abdallah, le problème de l'exécution
des décisions de justice condamnant l'Administration au paiement
d'indemnités, Tribunaux administratifs et Etat de droit,
série : « séminaires et
colloques »-numéro 5-Travaux du colloque international
organisé par la FSJES, Marrakech, 4 et 5 février 1994, p.64
Deuxième partie: Les
palliatifs de l'inexécution des décisions de justice rendues
contre les collectivités locales et la nécessité d'avoir
une procédure spéciale
Après avoir démontré que les
collectivités locales refusent parfois de se soumettre aux
décisions du juge administratif, il convient de présenter les
différents moyens permettant de les contraindre.
Pour ce faire, on doit garder à l'esprit, que les
collectivités locales ne sont pas des personnes privées et par
conséquent, il faut rechercher quelles sont les voies d'exécution
qui peuvent garantir l'effectivité d'un jugement administratif, tout en
respectant la nature de ces dernières.
Ainsi nous devrons aborder les palliatifs de
l'inexécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales (chapitre I) et la nécessité d'avoir
une procédure spéciale pour l'exécution des
décisions de justice rendues contre les collectivités locales
(chapitre II).
Chapitre I : les
palliatifs de l'inexécution des décisions de justice Rendues
contre les collectivités locales
Face l'inertie des collectivités locales, les
administrés sont doublement lésés, car d'une part, ils se
voient refuser un acte positif ou négatif sur une base illégale,
et d'autre part, alors qu'ils ont obtenu un jugement favorable à leur
égard, les collectivités locales l'ignorent totalement.
Nous examinerons donc successivement les procédures
contraignantes (Section I) et les procédures non contraignantes (Section
II).
Section I : les
procédures contraignantes
Dans ce contexte, l'administré victime, pourra
s'orienter vers les moyens traditionnels de contrainte (paragraphe I), mais
aussi, bénéficier des nouveaux moyens de pression, pouvant
être utilisés par le juge administratif (paragraphe II).
Paragraphe I : Les
moyens traditionnels
Ces procédés concernent d'une part le recours en
annulation, qui tend à effacer l'acte contesté (1), et d'autre
part, la possibilité d'engager la responsabilité des agents
publics pour violation de la chose jugée (2).
1) Le recours en annulation
Face à une éventuelle inertie ou refus
d'exécuter la chose jugée, le justiciable a la possibilité
de recourir, de nouveau, au juge administratif. En effet, l'inexécution
par les collectivités locales d'une décision de justice, est
constitutive d'un excès de pouvoir. Le juge saisi annulera, par
conséquent, la nouvelle décision administrative.
Cependant, selon la doctrine
française « le juge doit évidemment tenir compte
de l'ingéniosité des collectivités locales qui peuvent,
par toutes sortes de moyens, tenter de faire échec à la chose
jugée » [50].
L'administré, quant à lui, pense qu'une nouvelle
décision d'annulation limitera, beaucoup plus la possibilité de
subterfuge des collectivités locales.
Pourtant, on devrait, apparemment, douter de
l'efficacité d'une telle procédure.
En général, cette solution n'est pas
satisfaisante. Même si le juge administratif sanctionne l'abus des
collectivités locales, l'exécution de cette nouvelle annulation
posera les mêmes problèmes que la première.
In fine, il faut souligner, que le juge administratif, mis
à part le cas d'une annulation pour excès de pouvoir, dispose en
plus, du pouvoir d'engager la responsabilité des collectivités
locales, ainsi que le pouvoir d'accorder une indemnité au justiciable.
2) La responsabilité des agents
publics
Méconnaître une décision juridictionnelle
n'est pas seulement un excès de pouvoir, mais aussi une faute ; la
réparation du préjudice née de cette violation, constitue,
d'ailleurs, la garantie ultime dont bénéfice la chose
jugée.
L'administré peut par conséquent, engager la
responsabilité des collectivités locales, en cas de retard dans
l'exécution des jugements administratifs ou de violation de la chose
jugée.
L'engagement de la responsabilité des
collectivités locales, fait peser sur cette dernière l'obligation
de réparer le dommage causé. La victime, a par conséquent,
droit à la réparation.
[50] AUBY Jean Marie et DRAGO Roland : Traité de
Contentieux Administratif, 2
Volume, LGDJ 3e édition, 1984, Tome 2
p.428
S'agissant du refus d'exécuter une condamnation
pécuniaire, la somme due va être augmentée des
intérêts moratoires dont elle est productrice (selon l'article
1153-1 du Code Civil français), au taux légal, lequel est
majoré de cinq points, à compter de l'expiration des deux mois
suivant la notification du jugement [51].
Par ailleurs si la collectivité locale manifeste
« un mauvais vouloir », le juge peut la condamner à
des dommages-intérêts distincts des intérêts
moratoires [52].
En somme, dans la plupart des fois, l'administré se
voit accorder une indemnité, car comme l'a souligné Jean
Rivero « au prix de l'indemnité, l'administration
achète le droit de maintenir les effets de sa décision
arbitraire » [53].
Néanmoins, il ne faut pas négliger
l'accroissement des contraintes, pesant sur les collectivités locales
ces dernières années. On se réfère, notamment au
Droit français, ou des changements radicaux sont intervenus.
Paragraphe II : Les
nouveaux moyens de pression du juge administratif
Les contraintes pesant sur les collectivités locales
condamnées en justice, se sont singulièrement accrues depuis
quelques années.
En effet, des nouvelles garanties ont été
données aux justiciables, tout particulièrement au stade de
l'exécution des décisions de justice, rendues par la juridiction
administrative.
Ainsi nous allons présenter l'astreinte en tant que
moyen de pression exercée à l'encontre des collectivités
locales en cas d'inexécution des décisions de justice rendues
contre elles (1) et la saisie exercée sur les biens des
collectivités locales qui ne sont pas affectés à l'usage
direct du public ou aux services publics (2)
[51] Inséré par la loi n° 85-677 du 5
juillet 1985 art. 36 JORF du 6 juillet 1985 rectificatif 23 novembre 1985
en vigueur le 1er janvier 1986.
[52] Il s'agit des intérêts qu'on
appelle « compensatoires » ; C.E 2 Mai 1962,
Caucheteux et Desmonts, R.291 AJDA 1962, p.421
[53] HOUHOULIDAKI Antonia, l'exécution par
l'administration des décisions du juge administratif en Droit
français et en Droit grec, DEA de Droit public comparé des pays
européens, Université Paris I Sorbonne, p.68
1) L'astreinte
Le recours à l'astreinte par le juge administratif
à l'encontre des collectivités locales récalcitrantes
trouve son fondement d'une part dans le système de l'unité de
juridictions qui nécessite l'application des règles de la
procédure civile sur les litiges administratifs et civils. Et d'autre
part l'article 7 de la loi n°41.90 instituant les tribunaux administratifs
du 10 septembre 1993 qui renvoie aux dispositions du troisième chapitre
relatif à l'exécution forcée qui a prévu dans son
article 448 l'astreinte afin de contraindre le poursuivi à
l'exécution en l'absence d'un texte juridique qui exclut les
collectivités locales de cette procédure.
A noter que le terme : « le
poursuivi » cité dans l'article 448 du code de
procédure civile a une portée générale ce qui nous
amène à inclure dans son champ d'application les
collectivités locales en cas de passivité de celles-ci à
exécuter des jugements rendues contre elles et qui sont revêtus
de la force jugée. [54]
La tendance du juge administratif dans l'application de
l'astreinte à l'encontre des collectivités locales
récalcitrantes a suscitée la satisfaction des légistes en
matière administrative dans la mesure où le professeur Michel
Rousset avait affirmé dans son commentaire sur deux ordonnances de
référé du président du Tribunal administratif dans
l'affaire Attaoui du 3 avril 1998, et l'affaire de Ismaïli Alaoui du 23
juin 1998 que : « les deux arrêts du Tribunal
administratif de Meknès témoignent non seulement que le juge
administratif considère comme normale l'utilisation de l'astreinte pour
obtenir l'exécution de ses jugements, mais qu'il s'oriente dans le
sens qu'indiquait Amine Benabdellah en prononçant l'astreinte contre le
responsable pris à titre personnel ».[55]
Mis à part l'astreinte en tant que procédure
contraignante de l'exécution forcée des jugements contre les
collectivités locales récalcitrantes, le juge administratif
marocain a opté pour la saisie exercée sur les biens des
collectivités locales qui ne sont pas affectés à l'usage
direct du public et aux services publics.
[54] ÞÕÑí
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[55] ROUSSET Michel, Le prononcé de l'astreinte
à titre personnel : un moyen dissuasif propre à obtenir le
respect des décisions de justice rendues contre L'administration, note
de jurisprudence, REMALD n°27, avril -juin 1999, p.108
2) La saisie exercée sur les biens du domaine
privé des collectivités locales
La règle générale qui existe en
matière de domanialité publique est l'impossibilité
d'effectuer la saisie sur les biens du domaine public des collectivités
locales soit par voie des Saisies Conservatoires ; Saisies
Exécution ; Saisies Arrêts ; Saisie Gagerie. Dans la
mesure où ces biens sont régis par des règles
exorbitantes du Droit commun. Il s'agit d'un régime de Droit public
applicable aux biens présentant une importance spécifique pour la
satisfaction de l'intérêt général (routes, rivages
maritimes, cours d'eau, ports, voies, ferrées, édifices
particuliers...).
Cette impossibilité ne concerne pas les biens du
domaine privé des collectivités locales qui sont susceptibles de
toute forme de saisie y compris :( Saisies Conservatoires ; Saisies
Exécution ; Saisies Arrêts ; Saisie Gagerie). Sur ce
point le Tribunal Administratif de Oujda dans l'ordonnance de son
président du 14 avril 1995 dans le dossier 04-95 relatif a la saisie
conservatoire d'un immeuble de propriété privée
appartenant à la municipalité de Oujda a affirmé
que : « le législateur marocain n'a pas interdit
expressément la saisie des biens du domaine privé des personnes
morales de Droit public comme il l'a fait pour les biens du domaine public
conformément aux articles 4 du dahir du 1er juillet 1914 sur
le domaine public ; l'article 3 du dahir du 19 octobre 1921 sur le domaine
municipal ;l'article 8 du dahir 28 juin 1954 relatif aux domaines des
communes rurales[56].
De même le ministre de l'intérieur a
signalé dans sa circulaire n°182 du 22 mai 1991 que seuls les
biens du domaine public des collectivités locales qui ne peuvent pas
faire l'objet de saisie, alors que les biens du domaine privé de
celles-ci sont susceptibles de faire l'objet de saisie en raison de l'absence
de tout empêchement juridique à ce stade [57].
Hormis ces techniques demandant l'intervention du juge
administratif, on constate qu'il existe d'autres procédures, qui
permettent, certes avec moins d'efficacité, de parvenir à la
conformation des collectivités locales.
[56] ÞÕÑí
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Section II : Les
procédures non contraignantes
Ces procédés sont destinés à
inciter les collectivités locales à mettre en oeuvre la chose
jugée par l'information, la persuasion et la pression effectuée
sur elles, sans que soit exercée une contrainte, à leur
égard, et qu'elles soient sanctionnées.
Ce caractère non contraignant traduit le souci de
concilier l'effectivité des décisions juridictionnelles et les
prérogatives des personnes publiques.
On peut présenter d'une part le recours à
l'institution du Diwan Al MADHALIM (paragraphe I), et d'autre part le
rôle orientations gouvernementales (paragraphe II).
Paragraphe I : Le
recours au Diwan Al Madhalim
Le principe du recours au Diwan Al Madhalim est
énoncé par l'article 7 du dahir n°1.01.298 du 23 ramadan
1422 (9 décembre 2001) portant création de l'institution
« Diwan Al Madhalim » qui a prévu
que : « Les plaintes et doléances sont
adressées au « Wali Al Madhalim » ou à ses
délégués ministériels ou régionaux,
directement par le requérant ou par l'intermédiaire du
représentant dûment mandaté de la personne
concernée.
Pour être recevables, les plaintes et les
doléances doivent être écrites, motivées et
signées par le requérant en personne.Elles doivent
préciser les démarches effectuées par le requérant
pour valoir ses droits auprès de l'autorité qu'il met en
cause.
Lorsqu'il est dans l'impossibilité de présenter
sa plainte par écrit, il appartient au requérant de la formuler
oralement, assortie des preuves et des pièces justificatives. La plainte
doit être dûment consignée par le
délégué » [55].
Enfin la fonction de réception et d'instruction des
plaintes et doléances et demandes de règlement signifie que
l'organe chargé de statuer sur celles-ci a des liens de communication
avec les citoyens. Cette tâche ne relève pas seulement de la
compétence du wali Al Madhalim, mais aussi des
délégués ministériels et des
délégués régionaux auprès du wali Al
Madhalim qui sont chargés de soumettre à wali Al Madhalim toute
proposition ou recommandation visant à améliorer le
fonctionnement de l'appareil administratif et à pallier les
difficultés que peuvent rencontrer les citoyens dans leurs relations
avec l'administration [56].
[55] B.O du 3 janvier 2002, précité.
[56] ÔäÞíØ
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Mis à part le rôle joué par Diwan Al
Madhalim en matière de mise en oeuvre de la chose jugée, par
l'information, la persuasion, et la pression effectuée sur les
collectivités locales, les orientations gouvernementales jouent à
ce stade un rôle prépondérant qu'il faut l'évoquer.
En quoi consiste il ce rôle?
Paragraphe II : Les
orientations gouvernementales
Conscient de l'importance des effets négatifs de
l'inexécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales, le gouvernement marocain a pris diverses mesures
qui ont pour but de mettre fin à ce phénomène par le biais
des circulaires qui incitent les collectivités locales à observer
la chose jugée des décisions de justice rendues contre elles.
D'après ces circulaires, les collectivités
locales ont été obligées de prendre toute mesure
nécessaire afin d'exécuter les décisions revêtues de
la force jugée rendues contre elles.
Parmi ces circulaires on cite à titre
d'exemple :
Ø La circulaire du ministre de la justice n°934 du
21 juin 1982(57)
Ø La circulaire n°80 du 17 mars 1993(58)
Ø La circulaire n°37/98 du 31 août
1998(59)
Ø Le circulaire n° 4/99 du 17 février 1999
(60)
Ø La circulaire n°1/2008 du 4 février
2008(61)
Cependant les palliatifs de l'inexécution des
décisions de justice rendues contre les collectivités locales
restent inefficaces s'ils ne seront accompagnés d'une procédure
spéciale applicable aux collectivités locales.
[57] ãäÔæÑ
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[60] ÑÓÇáÉ
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Chapitre II : La
nécessité d'avoir une procédure spéciale pour
l'exécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales
Compte tenu de leurs natures en tant que personnes morales de
Droit public dotées de la personnalité morale et de l'autonomie
financière, les collectivités locales jouissent d'un certain
degré de liberté dans l'exercice de leurs compétences en
respectant toutefois les grands principes de l'Etat de droit fondé sur
la protection des libertés, la préservation les droits,
l'accomplissement des devoirs et la réunion des conditions
nécessaires qu'exige l'Etat de droit.
Ces donnes ont incités certaines collectivités
locales à respecter les décisions de justice rendues contre elles
sans recours au juge administratif alors que les autres ne respectent pas les
décisions revêtues de la chose jugée vu certaines facteurs
préalablement cités dans la première partie (
deuxième chapitre supra ).
Certains pays comme la France ; l'Algérie ;
l'Egypte ont instaurés depuis longtemps des diverses mesures en
matière d'exécution des décisions de justice rendues
contre les collectivités locales dans ces pays
Au Maroc, le projet de loi relatif à
l'exécution des jugements administratifs pourra contribuer à la
résolution du problème de l'inexécution des
décisions de justice rendues contre les collectivités locales
marocaines s'il sera promulgué, dans la mesure où il a
prévu dans son Article Premier un délai maximum de 90 jours pour
l'exécution du jugement sans aucune inertie ou retard ; l'article 2
du même projet de loi a défini le sens des personnes morales de
Droit public qui sont :( l'Etat , les collectivités locales, les
établissements publics)
De même ce projet de loi a prévu la
possibilité d'indemnisation en cas de constatation du non
inexécution du jugement, et l'engagement de la responsabilité
disciplinaire du fonctionnaire.
Dans ce contexte on examinera en premier lieu la
procédure spéciale adoptée dans d'autres pays
étrangers (Section I) et quelques propositions tendant à assurer
une procédure spéciale en matière d'exécution des
décisions de justice rendues contre les collectivités locales
marocaines (Section II).
Section I : La
procédure spéciale adoptée dans d'autres pays
étrangers
Nous examinerons la procédure spéciale
adoptée en France (Paragraphe I) ; en Egypte (Paragraphe II) ;
en Algérie (Paragraphe III).
Paragraphe I : La procédure
spéciale adoptée en France
L'exécution des décisions de justice rendues
contre les collectivités territoriales en France est passée en
premier lieu par la création de la section du rapport et d'études
en vertu du décret du 30 juillet 1963 modifiés par d'autres
décrets. Cette section veille à l'exécution des
décisions rendues par le conseil d'Etat par la présentation des
orientations aux collectivités territoriales afin des les aider à
exécuter les jugements rendues contre elles, soient à la demande
d'éclaircissement ouverte aux collectivités territoriales, soit
à la demande d'aide d'exécution à toute partie
intéressée [62].
En deuxième lieu, cette exécution est
concrétisée par la création de l'institution du
médiateur de la république, par le biais de la loi du 3 janvier
1973, modifiée par les lois suivantes :
Ø La loi du 24 décembre 1976
Ø La loi du 13 janvier 1989
Ø La loi d'orientation du 6 février
1992
Ø La loi du 30 décembre 2005
Ø La loi du 2 février 2007
D'après ce ces textes législatifs le
médiateur de la république reçoit le statut
d'autorité indépendante, renforce les liens avec le parlement,
les rapports avec les juridictions, élargit les bases de l'action en
équité (l'équité devient le fondement de son
action), autorise la proposition de réforme législative, la
présentation d'un rapport annuel au Parlement, dispose des
crédits nécessaires à l'accomplissement de sa mission
inscrit au programme intitulé « coordination du travail
gouvernemental », l'existence des délégués du
médiateur de la république qui l'aide dans l'accomplissement de
sa tâche [63].
Enfin, la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes
prononcées en matière administrative et à
l'exécution des jugements par les personnes morales de Droit public a
réalisée une profonde mutation en matière
d'exécution des décisions de justice dans la mesure où a
elle prévu dans son deuxième article
que : « En cas d'inexécution d'une décision
rendue par une juridiction administrative le conseil d'Etat peut, même
d'office, prononcer une astreinte contre les personnes morales de Droit public
pour assurer l'exécution de cette décision... »A
l'instar de la France, l'Egypte a pris une procédure spéciale en
matière d'exécution des décisions justice rendues contre
les collectivités locales Egypte.
[62] ÍÈíÈ
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äæäÈÑ-ÏÌäÈÑ2004Õ.67.
[63] www.mediateur-republique.fr/
Paragraphe II : La
procédure spéciale adoptée en Egypte
Le Droit égyptien dans l'article 54 de la loi n°47
de 1972 relative au conseil d'Etat a prévu deux formules
exécutoires des jugements administratifs selon lesquelles les
ministres et les chefs des services concernés et les autres
autorités doivent prendre toute mesure nécessaire afin d'assurer
l'exécution du jugement.
De même, le code pénal égyptien a
engagé la responsabilité pénale de l'agent responsable de
l'inexécution du jugement administratif en vertu de l'article123 du code
pénal égyptien [64]. Cette même procédure a connue
son essor considérable en Algérie.
Paragraphe III : La
procédure spéciale adoptée en Algérie
La constitution de la république algérienne
démocratique et populaire de 1976 a prévue dans son article 171
que : «Tous les organes qualifiés de l'Etat sont requis
d'assurer en tout temps, en tout lieu et en toute circonstance,
l'exécution des décisions de justice. »[65].
De même, l'article 601 du code de procédure
civile algérien a prévu que : «A l'exception des
cas prévus par la loi, l'exécution ne peut avoir lieu qu'en vertu
d'une copie du titre exécutoire revêtue de la formule
exécutoire suivante : République algérienne
démocratique et populaire Au nom du peuple algérien et termine
par la formule suivante :...En matière
administrative : La république algérienne
démocratique et populaire mande et ordonne au ministre, au wali, au
président de l'assemblée populaire communale , et à tout
autre responsable administratif, chacun en ce qui le concerne, mande et ordonne
tous huissiers sur ce requis, en ce qui concerne les procédures suivies
contre les parties privées, de pourvoir à, l'exécution du
présent jugement, arrêt... » [66].
A la lumière de ces solutions adoptées dans la
France, l'Egypte, l'Algérie, des propositions doivent être faites
afin d'avoir une procédure spéciale au Maroc au même titre
que la France, l'Egypte, l'Algérie.
[64] ÇáÊÑÇÈ
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[65] www.conseil-constitutionnel.dz.
[66) www.joradp.dz
Section II : Quelques
propositions tendant à assurer une procédure spéciale en
matière d'exécution des décisions de justice rendues
contre les collectivités locales Marocaines
La nécessité d'avoir une procédure
spéciale en matière d'exécution des décisions de
justice rendues contre les collectivités locales Marocaines trouve sa
justification dans l'augmentation du nombre des jugements rendus par les
tribunaux administratifs, les arrêts rendus par la chambre
administrative de la cour suprême et les cours d'appel administratives
crées par la loi n°80-03 promulguée par le dahir
n°1-06-07 du 15 moharrem 1427(16 février 2006) [67].
A cet effet, la procédure spéciale doit
prévoir les mesures suivantes :
Ø Le regroupement des textes juridiques applicables aux
contentieux administratifs et plus précisément les textes
procédurales dans un code autonome, et de prévoir un chapitre
relatif à l'exécution des jugements administratifs.
Ø La délégation des pouvoirs aux wilayas
et aux provinces et préfectures afin d'exécuter les
décisions de justice rendues contre les collectivités
locales.
Ø La nomination d'un appareil gouvernemental
chargé de l'exécution, et le renforcement du rôle de
l'agent judicaire du Royaume ou la détermination au niveau de chaque
ministère une autorité chargée de veiller à
l'exécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales.
En somme, le projet de loi relatif à l'exécution
des jugements administratifs pourra contribuer à la résolution du
problème de l'inexécution des décisions de justice rendues
contre les collectivités locales marocaines s'il sera promulgué,
dans la mesure où il a prévu dans son Article Premier un
délai maximum de 90 jours pour l'exécution du jugement sans
aucune inertie ou retard ; l'article 2 du même projet de loi a
défini le sens des personnes morales de Droit public qui sont :(
l'Etat , les collectivités locales, les établissements
publics)
De même ce projet de loi a prévu la
possibilité d'indemnisation en cas de constatation de la non
inexécution du jugement, et l'engagement de la responsabilité
disciplinaire du fonctionnaire.
De ce fait, ces propositions revêtent un
caractère général (paragraphe I) et un caractère
spécial (paragraphe II).
[67] B.O n°5400 du 1er safar 1427(2 mars
2006), p.332
Paragraphe I : Les
propositions générales
En raison de l'augmentation du nombre des jugements rendus par
les tribunaux administratifs, les arrêts rendus par la chambre
administrative de la cour suprême et les cours d'appel
administratives.
La procédure spéciale en matière
d'exécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales doit prévoir d'une façon
générale :
Ø Le regroupement des textes juridiques applicables aux
contentieux administratifs et plus précisément les textes
procédurales dans un code autonome, et de prévoir un chapitre
relatif à l'exécution des jugements administratifs
Ø La délégation des pouvoirs aux wilayas
et aux provinces et préfectures afin d'exécuter les
décisions de justice rendues contre les collectivités
locales
Ø La nomination d'un appareil gouvernemental
chargé de l'exécution, et le renforcement du rôle de
l'agent judicaire du Royaume ou la détermination au niveau de chaque
ministère une autorité chargée de veiller à
l'exécution des décisions de justice rendues contre les
collectivités locales [71].
A côté des propositions générales,
la procédure spéciale peut faire l'objet des propositions
spéciales.
Paragraphe II : Les
propositions spéciales
Le projet de loi relatif à l'exécution des
jugements administratifs pourra contribuer à la résolution du
problème de l'inexécution des décisions de justice rendues
contre les collectivités locales marocaines s'il sera promulgué,
dans la mesure où il a prévu dans son Article Premier un
délai maximum de 90 jours pour l'exécution du jugement sans
aucune inertie ou retard ; l'article 2 du même projet de loi a
défini le sens des personnes morales de Droit public qui sont :(
l'Etat , les collectivités locales, les établissements
publics)
De même ce projet de loi a prévu la
possibilité d'indemnisation en cas de constatation de la non
inexécution du jugement, et l'engagement de la responsabilité
disciplinaire du fonctionnaire responsable de l'inexécution
[68] ÇáÕÇíÛ
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CONCLUSION
En guise de conclusion, le juge administratif et les
collectivités locales ont décidément un rapport ambigu. Le
principe de séparation, ainsi que le principe selon lequel, les
collectivités locales se conformément volontairement à la
chose jugée, ont contribué à la diminution du pouvoir de
la juridiction administrative.
A cet effet, on pourrait redéfinir, d'une
manière précise les rapports entre juge administratif et
collectivités locales, voir même modérer les
prérogatives de celles-ci, afin que certaines voies d'exécution
de Droit commun puissent être appliquées.
Mais dans cette démarche, une limite ne doit jamais
être transgressée, les collectivités locales doivent
conserver leurs natures particulières, pour mener à bien, leurs
missions d'intérêt général. Egalement, il faut
éviter de faire juge administratif, « un supérieur
hiérarchique ».
En somme, l'enjeu est fort intéressant. Dans un Etat de
droit, il est tout à fait naturel, que les collectivités locales
au Maroc, même en tant que émanation du pouvoir exécutif,
puissent être sanctionnées, si elles ne respectent pas le droit.
Le législateur marocain, doit trouver les solutions pour remédier
à ce paradoxe. Nous pouvons espérer, que pour l'avenir,
grâce au projet de loi relatif à l'exécution des jugements
administratifs s'il sera promulgué, les collectivités locales
lorsqu'elles causent un préjudice à autrui, le répareront
effectivement. A défaut, deviendra urgent de redéfinir,
finalement, l'Etat de droit.
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domaine municipal (B.O n°470 du 25 octobre 1921)
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