La gestion des déchets dangereux au Cameroun

Paragraphe II - L'effort de spécification du régime des déchets dangereux

La volonté de conférer plus de spécificité à la gestion des déchets dangereux au Cameroun, s'observe à travers la souscription aux principaux instruments internationaux relatifs aux déchets dangereux d'une part (A) et l'adoption d'une loi consacrée aux déchets dangereux d'autre part (B).

A. La souscription par le Cameroun des engagements internationaux relatifs aux déchets dangereux

Dans sa volonté de se doter des règles juridiques les plus efficaces relativement aux déchets dangereux et surtout au phénomène d'importation desdits déchets qui se développaient alors, le Cameroun a ratifié d'importants instruments juridiques internationaux adoptés au niveau universel, les textes juridiques de Bâle (1) et régional, la Convention de Bamako (2). Il conviendra également de mentionner le rôle de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique (AIEA) (3).

1. Les textes juridiques de Bâle

Le Cameroun a, en effet, le 11 février 2001, ratifié la Convention de Bâle (a) et son Protocole (b).

a. La Convention de Bâle : une tentative universelle de limitation des mouvements transfrontières de déchets dangereux

Confrontée dans les années 1980 au développement sans précédent des mouvements transfrontières de déchets, à leurs conséquences bien souvent néfastes et à l'indisponibilité dans bien des droits nationaux de règles efficaces, la communauté internationale saisit l'urgence d'une réaction universelle. Cette réaction va prendre la forme d'un traité, qui sera adopté sous l'égide du Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) le 22 mars 1989. C'est la Convention sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination, plus communément désignée Convention de Bâle. Elle est entrée en vigueur le 5 mai 1992. La Convention se posait ainsi comme une « entente globale conclue dans le but de s'attaquer aux problèmes et défis que posent les déchets dangereux »^217(*).

La Convention de Bâle est considérée comme le premier instrument illustrant l'évolution du droit international de l'environnement vers la logique de protection transversale^218(*). Elle est également pionnière en matière de réglementation de la production, des mouvements transfrontières et de l'élimination des déchets dangereux^219(*).

La vocation ontologique de la Convention de Bâle est de proscrire les mouvements transfrontières de déchets dangereux. Cependant, la traduction concrète de cette volonté ne s'est pas avérée aisée, en raison des divergences qui ont marquées les discussions internationales. Résultat, la Convention de Bâle édicte une interdiction d'exportation des déchets dangereux vers les Etats dont le droit national interdit une telle pratique et qui l'ont notifié au secrétariat de la Convention. La Convention dépasse cependant le simple objectif de lutte contre les mouvements transfrontières de déchets dangereux, à travers des dispositions relatives à la réduction de la production de ces déchets et à l'amélioration de leurs procédés et conditions d'élimination^220(*). En fait, la Convention s'articule autour de six principes :

- la réduction de la quantité de déchets dangereux ;

- l'élimination des déchets le plus près possible de leur endroit de production ;

- l'interdiction de l'exportation de déchets dangereux ;

- la gestion écologiquement rationnelle des déchets dangereux ;

- le contrôle strict de tout mouvement transfrontière de déchets dangereux ;

- le devoir du pays importateur de réexporter les déchets importés illégalement ou ne pouvant être éliminés de manière rationnellement écologique dans le pays d'importation^221(*).

Elle s'accompagne également d'un important volume d'annexes qui permettent notamment l'identification des déchets dangereux, soit par une désignation directe, soit par une présentation de leurs caractéristiques. Par ailleurs, la Convention s'applique également aux déchets « ordinaires ».

Cette Convention a été amendée le 22 septembre 1995 en vue d'interdire les exportations de déchets dangereux des pays industrialisés vers les pays en développement.

b. Le Protocole de Bâle

La Convention de Bâle laissait en suspend l'importante question de la responsabilité et de l'indemnisation. Au vu de la complexité du régime de responsabilité en matière de dommages environnementaux, une telle zone d'ombre ne pouvait rester indéfiniment sans éclairages. D'où l'intervention du Protocole de Bâle sur la responsabilité et l'indemnisation en cas de dommages résultant de mouvements transfrontières et de l'élimination de déchets dangereux. Adopté le 10 décembre 1999, il n'est cependant pas encore entré en vigueur. Le Cameroun l'a néanmoins ratifié en même temps que la Convention qu'il complète.

*L'apport de la Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement^222(*)

Rendue à ce stade, une remarque s'impose, celle des 12 années qui séparent l'adoption de la Convention de Bâle, de sa ratification par le Cameroun. La sensibilité de la question qu'elle tend à résoudre pour le Cameroun, pays en voie de développement et pays côtier, donc particulièrement exposé au trafic illicite de déchets dangereux auraient laissé penser à une adhésion rapide. Il se dote d'ailleurs, trois mois à peine après l'adoption de la Convention, d'une loi sur la question. Peut-être n'avait-on pas encore saisi l'importance de l'instrument universel. Il est donc plausible, de supposer que la tenue entre temps de la Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement a fortement contribué à relever cette importance. Elle a davantage souligné les enjeux que représentent les déchets en général et les déchets dangereux en particulier^223(*). L'un des nombreux textes produits par cette conférence, l'Agenda 21^224(*), y consacre trois chapitres^225(*).

Une autre hypothèse, également intéressante, est celle d'un plus grand attrait pour l'initiative régionale, ce qu'attesterait la rapide adhésion à la Convention de Bamako.

2. La Convention de Bamako

Unanimement présentée comme une réaction des pays africains à la Convention de Bâle (a), elle ambitionne de faire de l'Afrique un sanctuaire, c'est - à - dire un espace géographique a l'abri de déchets étrangers (b).

a. Une réaction africaine à Bâle

Particulièrement intéressés et fortement mobilisés lors de la conférence qui verra l'adoption de la Convention de Bâle, les Etats en voie de développement en général et les Etats africains en particulier, en ressortent quelque peu désabusés. Malgré la prise de conscience universelle que reflète le préambule de Bâle, l'idée d'une interdiction totale des mouvements transfrontières des déchets dangereux n'a pu triompher. Les Etats africains vont donc manifester peu d'engouement à y adhérer dans un premier temps. Mieux, ils s'orientent vers l'élaboration d'un instrument régional plus en phase avec leurs préoccupations particulières et qui pourra combler les insuffisances de la Convention de Bâle^226(*). L'aboutissement de cette initiative sera l'adoption à Bamako au Mali le 29 janvier 1991, sous les auspices de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA), de la Convention sur l'interdiction d'importer des déchets dangereux et le contrôle de leurs mouvements transfrontières en Afrique. Elle est entrée en vigueur le 20 mars 1996. Curieusement, elle recueillera moins de ratifications africaines que la Convention de Bâle^227(*).

b. Une tentative de sanctuarisation de l'Afrique face aux déchets étrangers

A la différence de la Convention de Bâle, le texte de Bamako énonce une interdiction totale de l'importation de déchets dangereux en Afrique, en provenance d'Etats non africains. En outre, elle se différencie de la Convention de Bâle par quatre traits essentiels :

- des dispositions plus précises et plus détaillées sur la gestion et l'élimination des déchets dangereux ;

- une conception plus large des déchets dangereux ;

- une interdiction de déversement des déchets dangereux en mer et dans les eaux intérieures ;

- l'absence d'une interdiction claire d'exportation vers les pays tiers^228(*).

Pour le reste, elle reprend la philosophie de Bâle relativement notamment à la réduction de la production de déchets dangereux et à leur traitement et élimination. Elle insiste cependant sur l'obligation pour les Etats de prendre des mesures destinées à réduire la production de déchets, à mettre en place des installations adéquates de traitement des déchets et à adopter des méthodes de production propres et enfin à établir un régime de responsabilité objective et illimitée pour les producteurs de déchets^229(*).

La Convention de Bamako ménage cependant la possibilité de transfert de déchets dangereux entre pays africains. Le Cameroun la ratifie par décret n° 93/302 du 22 octobre 1993.

3. L'AIEA

N'étant pas véritablement un organe spécifiquement consacré à la gestion des déchets dangereux, il conviendra d'abord de mentionner sa mission générale (a), avant de s'intéresser à sa contribution à la gestion des déchets dangereux (b).

a. Mission générale de l'AIEA

L'AIEA est le fruit de la Convention de New-York du 26 octobre 1956, avec l'objectif de hâter et d'accroître « la contribution de l'énergie atomique à la paix, la santé et la prospérité dans le monde entier ». Elle a, cependant, entre autres fonctions d'établir ou d'adopter des normes de sécurité destinées à protéger la santé et à réduire au minimum les dangers auxquels sont exposés les personnes et les biens. Elle peut dans ce cadre soutenir des projets ou mettre en oeuvre des garanties, mais elle peut ce faisant exiger l'application de toutes mesures sanitaires et mesures de sécurité prescrites par elle^230(*). Dans ce cadre, l'AIEA adopte des normes de sûreté nucléaires et des codes de bonne pratique proposés aux Etats membres^231(*). Elle a ainsi servi de cadre d'élaboration de deux Conventions adoptées à Vienne le 26 septembre 1986, l'une sur la notification rapide, l'autre sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique. C'est dans ce domaine qu'elle contribue à la gestion des déchets dangereux.

b. Contribution de l'AIEA à la gestion des déchets dangereux

Grâce au succès de ses deux premières Conventions, l'AIEA a poursuivi son travail normatif, en élaborant et en faisant adopter deux nouvelles Conventions qui impactent la gestion des déchets dangereux : la Convention sur la sûreté nucléaire du 20 septembre 1994 qui engage les Etats à appliquer les principes essentiels de sûreté aux installations nucléaires et la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs^232(*).

Cette par cette dernière Convention que l'AIEA apporte sa contribution la plus significative à la gestion des déchets dangereux. La Convention s'applique à la gestion du combustible usé qui a été irradié au coeur d'un réacteur et qui en a été définitivement retiré. Elle s'applique aussi aux déchets radioactifs, quelle que soit leur forme, pour lesquels aucune utilisation ultérieure n'est prévue. Membre de cette institution depuis le 13 juillet 1964, le Cameroun est donc particulièrement intéressé.

En définitive, le Cameroun aura ratifié en premier la plus récente des deux grandes Conventions. L'explication qu'il faut en retenir, au-delà de la sensibilité particulière que peut lui conférer son caractère régional, semble tenir à la plus grande rigueur de la Convention de Bamako qui la rend plus intéressante pour les pays africains en voie de développement. Le fait que le Cameroun n'ait ratifié la Convention de Bâle qu'après l'amendement de 1995^233(*) qui la rend presqu'aussi rigoureuse que celle de Bamako du point de vue de son caractère protecteur ne fait que renforcer cette hypothèse. Le contenu de la loi de 1989, s'il en était encore besoin, lève toute équivoque sur la volonté du Cameroun de retenir la formule la plus rigoureuse en matière de gestion de déchets dangereux.

B. L'adoption d'une loi spécifiquement consacrée aux déchets dangereux

L'adoption de la loi n° 89/027 du 29 décembre 1989 portant sur les déchets toxiques et dangereux peut se lire comme l'expression d'une inquiétude (1) et l'affirmation d'une volonté (2).

1. L'expression d'une inquiétude face à l'introduction massive de déchets dangereux dans les pays africains

A titre de rappel, la loi de 1989 est adoptée dans le même contexte que la Convention de Bâle, c'est-à-dire l'introduction massive de déchets en Afrique, parmi lesquels des déchets dangereux, et la découverte de scandales liés l'existence de contrats d'importation desdits déchets et de sites d'enfouissement et de déversement illicites de ces déchets. S'il n'est pas encore concerné par ces scandales, le Cameroun n'en n'est pas moins l'un des pays les plus exposés à la menace d'importation de déchets dangereux. De plus, il dispose sur son territoire de quelques industries génératrices de déchets dangereux. Or ceux-ci ne nécessitent pas moins de règlementation et de contrôle quant à leur traitement et élimination. Le Cameroun se dote donc d'une loi qui se veut plus ambitieuse que l'instrument universel qu'il n'a pas encore ratifié et le futur instrument régional.

Ce faisant, le Cameroun ne fait que s'inscrire dans la logique d'un certain nombre de pays africains qui vont aussi se doter à peu près à la même époque de législations plus ou moins sévères sur les déchets dangereux.

2. La volonté de protéger le territoire camerounais des déchets dangereux

Il ressort clairement de la formulation des dispositions de la loi de 1989, une volonté de protéger le territoire camerounais des conséquences néfastes des déchets dangereux. Cette volonté s'exprime par une grande sévérité de la loi. Ladite sévérité s'apprécie au moins à l'aune de deux éléments. D'abord, l'interdiction non seulement de l'introduction mais aussi de la production de déchets dangereux sur le territoire camerounais^234(*). Ensuite, l'édiction de sanctions extrêmement lourdes allant jusqu'à la peine de mort, à l'égard des contrevenants à ces prescriptions^235(*).Bien entendu, la loi s'attache aussi, quoique de manière très sommaire, à définir les déchets dangereux^236(*).

Toutefois, le volume très restreint de cette loi fort ambitieuse qui tient en 7 articles, ne lui permet que d'ébaucher un régime spécial applicable à la gestion des déchets dangereux, aussi prévoit-elle un décret d'application sensé détailler ce régime^237(*).

A partir des textes sus évoqués, il est possible de procéder à une identification des déchets dangereux et des principes régissant leur gestion.

* ²¹⁷ C. D. Beyeme, op. cit., p. 10.

* ²¹⁸ Selon Stéphane Doumbé-Billé, cette logique a l'intérêt « de mettre en lumière l'unité profonde qui existe entre les divers secteurs de l'environnement de la planète, laquelle repose par ailleurs sur toute une série d'interactions souvent invisibles, dont la modification, notamment du fait d'une dégradation parfois irréversible, a pour effet de mettre en cause l'intégrité de l'environnement global ». S. Doumbé-Billé, Le droit international de l'environnement et l'adaptation aux changements planétaires in R. Ben Achour et S. Laghmani (dir.), Le droit international à la croisée des chemins. Force du droit et droit de la force, Paris, Pedone, 2004, pp. 91-92, cité par Y. Petit, L'environnement, op. cit., p. 15.

* ²¹⁹ Elle est en effet le premier instrument universel en la matière. Cependant, il faut dire qu'elle reprend les Ligne directrices et principes du Caire sur l'élimination et le transport international de déchets toxiques et dangereux. C'est suite à la prise de conscience africaine sur les problèmes environnementaux qu'un groupe d'expert sera saisi de la question des déchets et adoptera ces principes directeurs le 10 décembre 1985 au Caire (Egypte). Ils seront entérinés par le Conseil d'administration du PNUE le 17 juin 1987 par décision 14/30. Voir Y. Petit, L'environnement, op. cit., p. 29 et A. Dounian, op. cit., p. 6.

* ²²⁰ A. Dounian, op. cit., p. 6.

* ²²¹ Id. Voir aussi J.-M. Arbour et S. Lavallée, op. cit., pp. 539-540.

* ²²² Tenue du 4 au 14 juin 1992 à Rio de Janeiro (Brésil), cette Conférence a réuni 175 Etats. Le Rapport intitulé Notre avenir à tous de la Commission mondiale pour l'environnement de 1987, dit Rapport Bruntland, du nom de Mme Gro Harlem Bruntland, ancien Premier ministre de la Norvège, a servi de document de préparation de cette conférence. Ce rapport tirait la sonnette d'alarme sur l'état de dégradation continue de l'environnement mondial. Voir Y. Petit, Environnement, op. cit., p. 5.

* ²²³ Voir sur ce point, C. D. Beyeme, op. cit., p. 9.

* ²²⁴ Selon Stéphane Doumbé-Billé, Agenda 21 représente « une tentative sans précédent de programmation globale des activités de développement durable dans l'ensemble des secteurs et domaines transversaux de l'environnement ... ». S. Doumbé-Billé, Notice 6 « L'ONU et l'environnement » in Y. Petit, Droit et politiques de l'environnement, op. cit, p. 63.

* ²²⁵ Il s'agit du chapitre 20 relatif à la gestion écologiquement rationnelle des déchets dangereux, du chapitre 21 relatif à la gestion écologiquement rationnelle des déchets solides et questions relatives aux eaux usées et du chapitre 22 relatif à la gestion sure et écologiquement rationnelle des déchets radioactifs.

* ²²⁶ Y. Petit, L'environnement, op. cit., p. 29.

* ²²⁷ 21 Etats africains sont partis à la Convention de Bamako, contre 45 pour la Convention de Bâle. Id.

* ²²⁸ Y. Petit, L'environnement, op. cit., p. 29. Voir aussi P. Daillier et A. Pellet, op. cit., p. 1336.

* ²²⁹ Y. Petit, L'environnement, op. cit., p. 29. Voir aussi L. Boisson De Chazournes, R. Desgagné, M. M. Mbengue et C. Romano, Protection internationale de l'environnement, Paris, Pedone, 2005, p.489.

* ²³⁰ A. Kiss et J.-P. Beurier, op. cit., p. 83.

* ²³¹ Notamment dans le cadre du Programme NUSS. Ibid., p. 399.

* ²³² Ibid., p. 84.

* ²³³ Qui ne devient d'ailleurs pleinement opérationnel dans son objectif d'interdiction des importations de déchets dangereux vers les pays en voie de développement qu'au 31 décembre 1997 au sens du nouvel art. 4 A (2) introduit par cet amendement.

* ²³⁴ Art. 1 de la loi n° 89/027 du 29 décembre 1989 portant sur les déchets toxiques et dangereux.

* ²³⁵ Art. 4 de la loi n° 89/027 du 29 décembre 1989 portant sur les déchets toxiques et dangereux.

* ²³⁶ Art. 2 de la loi n° 89/027 du 29 décembre 1989 portant sur les déchets toxiques et dangereux.

* ²³⁷ Art. 6 de la loi n° 89/027 du 29 décembre 1989 portant sur les déchets toxiques et dangereux.