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La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo ( au Bénin): atouts, limites et perspectives

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par Ghislain SOHOUNKO
Université d'Abomey-Calavi (Bénin) - Diplôme de technicien supérieur (DTS) 2012
  

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B- Ciblage des problèmes spécifiques à résoudre et présentation

du thème

Le ciblage des problèmes spécifiques permettront de dégager la problématique générale et de présenter le thème en exposant son fondement.

? Ciblage des problèmes spécifiques :

A partir de la synthèse de la pratique de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo, des problèmes se dégagent. Ceux retenus sont pour l'essentiel au nombre de trois. Pour favoriser la compréhension du sujet, la justification ou la pertinence de chaque problème dégagé et retenu sera démontrée.

1°) Problème spécifique n°1

Le premier problème spécifique retenu est relatif aux difficultés dans la recherche de partenaires en coopération décentralisée. Comme l'indique le tableau ci-dessus, il existe des communes au niveau des deux départements qui ne sont pas en relation avec des villes étrangères. Le développement est un élément essentiel dans le processus de la décentralisation. Non seulement il en est le but ultime, mais il a un coût. Les acteurs locaux doivent, non seulement avoir une vision pour leur territoire, mais aussi, être en mesure de mobiliser les ressources nécessaires pour financer les projets traduisant cette vision ; ce qui ne se traduit toujours pas dans la réalité. La loi leur offre l'opportunité de se tourner vers l'extérieur, de mener des relations sur le plan international en respectant les engagements diplomatiques du Bénin, pour rechercher des ressources complémentaires dans le but de financer leurs projets de développement. Ils ont l'initiative et la conduite de ces relations mais n'en profitent pas, bien qu'ils en aient la volonté. Cette situation s'explique par le fait qu'elles ont de difficultés pour aller à la recherche de partenaires27 et notamment par le fait que leurs responsables ne maîtrisent pas les stratégies de recherche de partenaires. Une chose est d'avoir la volonté et une autre, la capacité de prendre l'initiative, de tenir et de bien aboutir. Pour eux, élaborer

27 Souligné par les élus locaux questionnés.

Ghislain SOHOUNKO, ENAM (Cycle I), AGT, Promotion 2008-2011

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une fiche de projet et démontrer sa pertinence auprès d'un inconnu n'est pas chose aisée28. Ces difficultés qu'elles éprouvent pour chercher de partenaires sont considérées ici comme étant un problème spécifique de la problématique générale qu'il faudra résoudre.

2°) Problème spécifique n°2

Le deuxième problème auquel il conviendra de trouver de solution(s) est la faible prise en compte de l'intercommunalité dans la coopération décentralisée pour faire face aux problèmes de développement29. En effet, l'ACMC étant en quelque sorte un prolongement de l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) au niveau des deux départements, il reste la CCC30 , le GI-Mono31, l'ACC, le CIED-Lagunes côtières. Mais, ces regroupements qui existent orientent faiblement ou pas du tout leurs réflexions vers la création d'EPCI par exemple qu'elles peuvent impliquer dans les actions de coopération décentralisée afin de résoudre les problèmes de développement qu'elles ont en commun. Aucun établissement intercommunal n'existe à ce jour (avril 2012). Or, « les communes à elles seules ne peuvent pas se développer, compte tenue des moyens et des ressources dont elles disposent. »32 Les compétences transférées au groupement intercommunal permettront aux communes à faibles revenus de couvrir tant soit peu leurs besoins sans grand effort. Par exemple, la commune qui n'a pas les moyens de commettre un ingénieur en génie civil pour ses propres besoins peut solliciter celui du groupement si celui-ci en dispose dans son personnel. Elle peut aussi solliciter les tracteurs, les niveleuses, les bulldozers du groupement pour ses travaux si celui-ci en dispose. Par ailleurs, la gestion des déchets solides et ordures ménagères pour la protection de l'écosystème est un problème autour duquel les acteurs locaux peuvent se regrouper pour la sollicitation d'apports extérieurs.

L'autre paramètre à prendre en compte est que certains partenaires du Nord s'assurent d'abord de ce que possèdent leurs partenaires du Sud, de leurs forces et de leurs potentialités pour savoir ce que les communes du Sud peuvent leur apporter en retour avant d'entrer en relation avec elles. Dans ce cas se mettre ensemble et rassembler les efforts serait un atout.

Par ailleurs, la mise en commun des efforts démontre la pertinence et l'envergure du ou des projets de développement élaborés et présentés à l'éventuel partenaire. Parfois, la conviction de ce partenaire dépend de cette pertinence et de cette envergure (sociales soient-elles). Avec la création des

28 Ibidem

29 L'identification de ce problème ne signifie pas que les communes ont l'obligation d'appartenir à une intercommunalité (cf. note de bas de page n°24).

30 Communauté des Communes du Couffo

31 Groupement Intercommunal du Mono

32 Cf. Félicité N. HOUTA, « Développement communautaire et renforcement de l'administration communale : Apport de la coopération décentralisée à la commune de Bohicon. », Mémoire, AGT, Cycle I, ENAM, 2010, P.26

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groupements intercommunaux, les élus ont l'occasion d'insérer leur projet de territoire dans un cadre plus vaste, en lien avec l'environnement national et international. Or, il n'en est pas suffisamment ainsi pour ces communes en étude.

Ce problème mérite d'être résolu pour donner de nouvelles orientations aux acteurs concernés en la matière en vue de favoriser le développement de leur milieu.

3°) Problème spécifique n°3

Le dernier problème qui sous-tend cette étude est relatif à l'absence de soumission de certaines conventions de coopération décentralisée à l'approbation de l'autorité de tutelle. Normalement, tout accord de partenariat doit être soumis à l'autorité de tutelle qui a la stricte obligation de viser les clauses de la convention pour les comparer aux normes légales béninoises et déclarer leur conformité ou non à ces normes. Or, dans la pratique, il y a des autorités communales de ces deux départements qui se permettent de contourner cette disposition légale.

Cela constitue un problème qui mérite une sérieuse attention en ce sens qu'il porte atteinte non seulement au principe de la souveraineté de l'État béninois, mais aussi à la sécurité juridique. Aujourd'hui, le problème est moins perçu mais à l'avenir, les implications peuvent être hors de portée. Le principe de l'indivisibilité de l'État, corollaire de la souveraineté, sera violé dans la mesure où ces collectivités pourraient en arriver à signer des conventions pouvant porter atteinte à l'unité nationale. Elles pourraient outrepasser les compétences qui sont les leurs et en arriver à violer les grands principes de l'exercice de la coopération décentralisée (voir supra). Ainsi, pourraient-elles par exemple entrer en relation avec des partenaires dont le pays n'est pas ou plus en relations diplomatiques avec le Bénin. Or, si les clauses des conventions sont chaque fois et toutes les fois contrôlées, cette marge de manoeuvre serait inévitablement réduite. Le fait de ne pas contrôler et de ne pas sanctionner amène à persister dans la violation de la légalité et, de jour en jour, la situation aboutira à des conséquences fâcheuses, voire contentieuses entre l'État et les communes.

Il convient de résoudre ce problème pour garantir l'inviolabilité des lois de la République, surtout en coopération décentralisée.

Résoudre ces trois problèmes spécifiques contribuerait à améliorer les efforts fournis par les élus locaux de ces 12 communes pour promouvoir le développement de leur localité.

Ces problèmes spécifiques, regroupés, font appel aux enjeux liés à la pratique de la coopération décentralisée dans les douze communes des départements du Mono et du Couffo. Partant, la présentation du thème

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s'avère indispensable pour la compréhension des idées exposées tout au long de ce document.

? Justification et présentation du thème :

Pendant de longues années au Bénin, les questions de développement ont été beaucoup plus la préoccupation de l'État central, depuis l'accession du pays à la souveraineté nationale et internationale en 1960. Les grands axes de développement étaient élaborés par les dirigeants centraux de l'État qui assuraient la répartition des richesses sur l'ensemble du territoire national. Ces dirigeants centraux prenaient entre autres pour critères de répartition, les préoccupations purement politiques. Cet état de choses ne favorisait pas une politique de développement judicieuse et constituait un handicap au plein épanouissement de la majorité des villes et campagnes. La majorité des plans de développement locaux était élaborée sans la participation effective des populations bénéficiaires et ce, dans un cadre ne répondant pas toujours à leurs préoccupations réelles33.

Pour tourner dos à ce tableau peu reluisant qui ne permet pas d'avancer véritablement, la Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990 a préconisé de conférer de larges pouvoirs de décisions et d'actions aux populations à la base. La logique dans laquelle s'inscrivait la vision des acteurs politiques d'alors était que cette nouvelle manière de concevoir le développement permettra aux populations locales de gérer au mieux leurs propres affaires et d'être, par la même occasion, les principaux acteurs de développement de leurs localités.

La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 a pris en compte cette recommandation de la conférence en ses articles 150 à 153. Mais cette recommandation ne sera partiellement traduite dans la réalité que neuf (09) ans plus tard, avec le vote des 476 articles contenus dans les cinq principales lois sur la décentralisation34. Ce n'est qu'en décembre 2002 à janvier 2003 que cette décentralisation s'est concrétisée au Bénin avec la tenue effective des élections locales.

La coopération décentralisée qui renvoie à l'action extérieure des collectivités et autorités territoriales fait partie des grands piliers de cette décentralisation naissante. Elle est une modalité d'exercice des compétences, une possibilité offerte à la libre initiative de la collectivité de décider de façon libre et autonome de s'engager ou non dans une démarche de coopération pour le développement de son territoire. Aux côtés des actions bilatérales et

33 Cf. ALAPINI Marina 0. F. (2005-2006) : « Contribution de la Direction de la Coopération Décentralisée et de l'Action Humanitaire à la mise en oeuvre de la Coopération Décentralisée au Bénin » ; mémoire du Diplôme d'Études Supérieures Spécialisées (DESS).

34 En l'occurrence la loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale en République du Bénin, la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, la loi n°98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier, la loi n°98-006 du 09 mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin et la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin.

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multilatérales des États, la coopération décentralisée permet une action de proximité dans la durée et tisse des liens entre communautés locales du nord et du sud. C'est une coopération orientée vers le développement au profit des populations à la base.

Depuis le vote des lois sur la décentralisation, il y a de cela plus d'une dizaine d'années (1999), et depuis la concrétisation de la décentralisation il y aura bientôt dix ans (2003), les communes du Bénin en général et celles des départements du Mono et du Couffo en particulier ont amorcé et développent des relations de coopération avec leurs homologues et partenaires étrangers. En effet, dans bien de cas, les collectivités locales de ces deux départements ne disposent pas de ressources suffisantes pour assurer leurs charges de fonctionnement et d'investissement. Ainsi, de nombreux programmes et projets de partenariat sont élaborés et financés au profit de ces collectivités locales35.

Mais, cette coopération laisse à désirer. Des difficultés se profilent à son horizon et suscitent des interrogations sur son avenir, surtout en considérant particulièrement les communes des départements du Mono et du Couffo dans leur ensemble. D'une part, ce sont les difficultés de recherche de partenaires internationaux qui sont constatées. D'autre part, ces difficultés s'élargissent à la faible prise en compte de l'intercommunalité dans les actions de coopération décentralisée. Plus loin, ce sont les conventions, loi des parties contractantes, de coopération décentralisée qui ne sont pas transmises pour approbation.

Et pourtant, l'État béninois affiche clairement et théoriquement sa bonne volonté36 d'accompagner les collectivités locales dans toutes leurs actions, surtout celles ayant trait à la coopération décentralisée.

Cet état de choses ne permet pas à ces collectivités locales de prendre véritablement appui sur la coopération décentralisée pour effectivement répondre à leurs besoins de développement et pour garantir la sécurité et la souveraineté de l'État béninois.

La présente étude se propose alors de réfléchir sur ces questions cruciales conjointement pour la décentralisation, pour le développement des communes du Mono et du Couffo et pour la sécurité juridique37 du Bénin tout entier. Pour

35 Les acteurs des collectivités locales étudiées font état de ce qu'ils ont pu bénéficier de leurs relations en coopération décentralisée, que ce soit de territoire à territoire ou pas. Ce travail n'intégrant pas le bilan de la coopération décentralisée et étant limité par le temps et par le volume du document, nous nous excusons de ne pouvoir en faire cas et rassurons qu'il peut être intégré dans de travaux de recherche ultérieurs.

36 Les différents textes relatifs à la coopération décentralisée démontrent bien cette volonté du pouvoir central, en l'occurrence les articles 8 et 9 du décret n°2005-765 du 09 décembre 2005 portant définition et modalités de la coopération décentralisée en République du Bénin. En effet, ces articles disposent :

-article 8 : L'Etat exerce dans le cadre de la coopération décentralisée, son rôle de garant de la légalité

- article 9 : L'Etat apporte son conseil et son assistance aux communes pour l'aboutissement et le développement de leurs initiatives relatives à la coopération décentralisée. A ce titre, il leur apporte un appui par la promotion des activités de formation, d'information et de recherche de partenariat.

37 Pour le moment, il n'y a pas péril en la demeure mais lorsqu'une collectivité locale viole les textes en vigueur sur un aspect donné, le risque que d'autres communes lui emboitent le pas n'est pas négligeable. L'analyse faite à ce niveau pour aboutir à l'atteinte d la sécurité juridique du Bénin est une analyse projective.

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cette raison, les cogitations portent sur la problématique de la pratique de la coopération décentralisée dans les départements du Mono et du Couffo.

Cette problématique révèle une importance capitale pour cette étude non seulement parce que ses composantes (problèmes spécifiques) sont complexes, mais aussi, parce que le domaine n'a jamais fait l'objet d'une étude au niveau des douze communes considérées.

Pour mieux circonscrire cette problématique et répondre aux attentes soulevées par l'étude et qui doivent être comblées par les axes de réflexions, les travaux de recherche portent sur la thématique : « La coopération décentralisée dans les communes des départements du Mono et du Couffo : atouts, limites et perspectives ». En effet, l'étude porte sur toutes les communes du Mono et du Couffo dans leur généralité pour détecter les problèmes qu'elles ont de commun en la matière ou qui risquent de se généraliser avec le temps.

Tel est le fondement (la justification) et la présentation du thème. Étant ainsi au coeur du sujet, les différentes séquences devant permettre de résoudre les problèmes spécifiques et donc le problème général sont :

o la proposition de causes, la formulation des hypothèses, la fixation des objectifs, le choix de la méthodologie adoptée et la revue de littérature d'une part ;

o la collecte et la présentation des données, l'analyse de ces données, l'établissement du diagnostic, les perspectives possibles et leurs conditions de mise en oeuvre d'autre part.

Dans la perspective de mieux apporter de solutions aux problèmes identifiés, il convient d'abord d'en rechercher les causes et de se fixer des objectifs à atteindre afin de pouvoir faire un diagnostic qui permettra de trouver des solutions adéquates. En effet, il est difficile de résoudre un problème en recherche-diagnostic lorsque les mobiles sont inconnus.

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"Là où il n'y a pas d'espoir, nous devons l'inventer"   Albert Camus