II. L'incohérence des politiques territoriales en
matière foncière :
Comme toutes politiques publiques, la cohérence
à tous les échelons devrait être la règle pour leur
effectivité. Outre les contraintes politiques qui très souvent
plombent leurs applications. Dans les politique foncière, surtout les
reformes et les lois, ils se posent aussi une question d'harmonisation des
actions des différents acteurs, ce qui révèlent une
inadéquation entre les politiques les règlements et les
réalités économiques, sociales et culturelles.
108
1. Des dynamiques en avance sur les outils et organes de
gestions fonciers :
Les difficultés d'applications des règles en
matière foncière, obéissent à des
réalités ignorées par les politiques .Ces
réalités sont accentuées par les dynamiques d'occupations
du sol qui
semblent dépasser les instruments de gouvernances
foncières d'où les difficultés que
rencontrent l'Etat
dans la gouvernance foncière.
a. Des réalités incontrôlables
:
Notre milieu d'étude, composée de villages Lebou
et Peulhs, a comme spécificité la persistance d'une gestion
foncière coutumière du foncier, incarnée par des chefs de
villages et des notables issus de grandes familles, fondatrice de ces villages.
La terre dans ce milieu était sacrée, lorsqu'elle était
utilisée pour l'agriculteur et que les villageois étaient
constitués majoritairement de paysans. Les Lébous par exemple
s'identifient à la terre. Les croyances traditionnelles donnaient
à la terre, une nature mystique. Ainsi, la terre pouvait être
barricadée ou détruite mystiquement de telles sortes qu'aucune
autre personne ne puisse l'utiliser. Aujourd'hui, malgré la persistance
de ces croyances, les mutations liées à la croissance urbaine
font que la terre est vue comme une propriété individuelle, une
assurance à tout risque par les populations qui vont en faire un bien
individuel, une opportunité pour s'enrichir. La réalité du
terrain dessine un tout autre espace, car l'urbanisation
irrégulière en pleine croissance, reste aussi à
concrétiser et constitue un problème. En effet, l'extension de
l'espace villageois est dominée par les quartiers irréguliers.
La régularisation foncière et la restructuration
des zones telles que voulues par les autorités des pôles urbains,
restent floues aux yeux des villageois. Ces aménagements sont difficiles
à valider par les villageois. Ces derniers, constitués
essentiellement d'agriculteurs/éleveurs, craignent une réduction
sensible de leur espace d'activité. L'insécurité
foncière et la peur de voir leur terre être accaparée par
l'Etat ou des sociétés immobilières, poussent une certaine
franche de la population à vendre leurs terres qui n'ont pas
été immatriculées. Ces pratiques sont récurrentes
dans les villages qui composent la commune de Tivaouane-Peulh-Niague et elles
sont le noeud des conflits entre la population locale et les promoteurs. Ces
conflits soulèvent l'éternelle opposition entre les règles
coutumières et les règles juridiques. Ces ventes concernent des
terrains non-aedificandi. De nouvelles cités sont érigées
dans des anciens marigots et de bas-fonds qui servaient de zone de culture, ce
qui ne respecte pas les normes urbanistiques.
109
La protection de certaines zones du fait de leurs
spécificités environnementales comme les environs du lac Rose et
du lac de Mbeubeuss, gagnés par des constructions
irrégulières démontrent ce manque de considération
de l'aspect environnemental.
L'impact de ces constructions touche aussi les espaces
agricoles. Sur le domaine du titre foncier Ch.Berthin par exemple, les terroirs
des sept villages qu'il englobe, constituent une insécurité pour
les espaces agricoles et d'habitation des populations locales. En effet, la
majorité des logements qui y seront érigés, sont
destinés aux populations venues de la banlieue et de Dakar. Ces
logements vont constituer des contraintes dans l'action des pouvoirs publics,
l'aménagement de certaines zones, notamment le projet des 1000 logements
de la Comico situé dans le titre foncier TF R. 1975.
L'érection de tels projets immobiliers ainsi que le
déroulement de manière informelle du marché foncier
montrent l'inefficacité des textes et les limites des organes de
gouvernance foncière dans leur mission de contrôle et de gestion
du foncier. Les principes de réserves foncières tels
qu'édictés dans le code de l'urbanisme, ne sont pas prises en
compte par les collectivités locales concernées qui ont comme
soubassement dans leur conflit de délimitation avec d'autres communes,
des projets de lotissement.
b. Des plans d'aménagements
dépassés
Depuis l'indépendance, les plans d'aménagement
n'ont pas été nombreux dans la région, le plan Ecochart
élaboré en 1967, puis le Pdu Dakar-Horizon 2025
élaboré après 42 ans du plan Ecochart. Ce plan directeur
d'urbanisme a connu plusieurs contraintes notamment la lenteur dans son
approbation. Le plan qui a été élaboré en 2001 a
été approuvé en 2009. Ces problèmes
d'opérationnalisation ont soulevé des questions
d'adaptabilité entre le plan et les réalités sur le
terrain. La non-implication des acteurs locaux dans l'élaboration de ce
plan aussi a constitué un frein dans son appropriation par les pouvoirs
locaux. La négligence de la place importante de l'environnement dans
l'équilibre de la zone, et même les articulations entre ressources
naturelles et agricoles de la périphérie et fonctions
métropolitaines.
Toutes ces insuffisances constatées dans le PDU Dakar
2025 ont conduit à sa révision par la direction de l'urbanisme en
coopération avec le Japon à travers la JICA pour mieux l'adapter
aux perspectives de développement avec le plan Sénégal
émergent.
110
Le PDU se projette ainsi vers l'horizon 2035 avec un
changement d'échelle en intégrant une partie de la région
de Thiès. Le PDU Dakar-Thiès Mbour horizon 2035 va essayer de
corriger les manquements notés dans le Pdu 2025. Ce plan qui a
été élaboré 2014 à 2016 a été
adopté en 2019, l'objectif du Pdu horizon 2035 est de varier les
fonctionnalités avec la promotion de pôles urbains et touristiques
dans la zone. Ainsi, il est prévu d'avoir une fonction touristique vers
le lac rose. L'axe urbains Bambilor-Sangalkam, aura une vocation
résidentielle qui devra respectivement accueillir 350 000 et 650 000
habitants à l'horizon 2025, ce front résidentiel sera
tourné vers les villages de Kounoune, Keur Ndiaye Lo, Bambilor,
Tivaouane -Peulh.
Le renforcement de la protection et l'amélioration de
la fonction agricole dans les villages qui se trouvent tout au Nord Déni
Biram, Beunoba, Kaniack. Seulement comme les plans précédents les
dynamiques sont en avances, et cette carte ci-dessous montre le niveau
d'urbanisation dans la zone et le redressement des espaces agricoles qui se
localisent de plus en plus dans la zone Nord, à proximité de la
région de Thiès. La mise en oeuvre de ce PDU 2035 risque de
rencontrer plusieurs contraintes :
Ø Les dynamiques d'urbanisation et d'occupation qui
tardent à être maîtrisées
Ø la nature de terres sujettes souvent à conflits
et leurs superficies qu'elles englobent.
Ø Il se pose également le problème de la
préservation du parc naturel et des zones de cultures qui sont sans
cesse agressés par le bâti au moment où on cherche à
promouvoir des villes durables.
Le pôle touristique de Lac Rose est toujours dans sa
phase de conception, donc pas encore effectif, alors que la dynamique urbaine
non contrôlée est en progression continue. Ces dynamiques dans la
zone Nord semblent dépasser l'Etat qui laisse aujourd'hui les
collectivités locales et les acteurs privés dicter le rythme au
besoin du marché, même si avec la création de la
délégation des pôles urbains qui gèrent l'assiette
foncière dans les surfaces du pôle, l'Etat tente de reprendre le
contrôle. En plus, il se pose un réel problème de la
qualité du personnel. En effet, le service départemental
chargé de gérer et veiller à l'application de ces plans
est en sous-effectif, il ne compte que deux urbanistes dont l'une est la
directrice le reste du personnel est dominé par les agents de la
mairie.
Quant au PUD, même s'il couvre une grande partie de la
zone de Tivaouane-Peulh-Niaga, son principal problème reste son
applicabilité. Le PUD n'est pas respecté, les cas d'habitations
spontanées et de constructions irrégulières sont
nombreuses malgré que les contrôles soient fréquentes. La
législation est assez sévère " les constructions ou
installations ont été entreprises ou réalisées dans
une zone non lotie, les peines sont une amende de 100.000 à 2.000.000
de
111
francs et un emprisonnement de dix mois à deux ans ou
de l'une de ces deux peines seulement. Lorsque les constructions ou
installations ont été entreprises ou réalisées dans
une zone non lotie, les peines sont une amende de 100.000 à 2.000.000 de
francs et un emprisonnement de dix mois à deux ans ou de l'une de ces
peines seulement".
c. Une gouvernance foncière des communes
dépassée par les mutations.
La forte croissance démographique et la demande
foncière dans la zone ont posé des difficultés aux
communes concernées dans leur gouvernance foncière et la conduite
de leur politique de manière globale. Malgré la réforme
sur la fonction publique locale qui devait permettre aux communes d'avoir un
système d'administration publique locale performant, capable de
promouvoir une dynamique territoriale mobilisant les ressources locales et
extérieur pour produire des biens et services collectifs. La
première difficulté est de ne pas disposer de ressources humaines
de qualités au niveau local capable de concevoir ou conduire une bonne
politique d'aménagement de l'espace. Les contraintes politiques et
financières font que les communes ne sont pas pour l'instant en mesure
de compétir avec d'autres structures, pour attirer des ressources de
qualités. L'incohérence dans le découpage administratif
constitue une contrainte pour une meilleure efficience des actions de cette
ressource humaine. L'absence d'une administration de proximité a
été soulevée par les populations pour qui le
découpage administratif a rattaché leur entité à
des communes auxquelles elles ne se reconnaissent pas surtout l'administration
locale.
L'autre contrainte dont font face les communes, est leur
capacité de remplir les compétences qui leur sont dévolues
par l'acte 3. Ces compétences même si elles sont suivies par de
nouvelles niches de ressources, butent sur le niveau de développement
des communes, surtout les communes rurales avec une activité agricole
informelle qui limitent les taxes qui peuvent être récolté
dans l'espace communal. La faiblesse du tissu industriel et le peu de service
et d'activités commerciales poussent ces communes à se concentrer
sur les revenues foncières à savoir les frais de bornage qui sont
la principale recette. Or, c'est une source de revenus non durable. Il se pose
alors la viabilité à long terme de cette option de
développement par les services sociaux de base. (M. Diongue 2010)
Cette situation peut s'expliquer par un déficit en
équipements et d'infrastructures capables de satisfaire les besoins que
causeront les impacts de leur croissance démographique. Ce
déficit
112
d'infrastructure et d'équipement impacte sur la vie
économique locale des communes. Les services et les activités
commerciales qui peuvent gonfler les recettes ne sont pas si
développés pour atténuer le poids de dépendance des
revenues tirées sur le foncier.
La deuxième difficulté, c'est la capacité
de résilience des communes à faire face aux impacts
environnementaux causés par l'urbanisation. En effet, la
non-maîtrise du territoire, le rythme rapide de la croissance urbaine
ainsi que les fortes revenues tirées du foncier font que des mesures
prises pour atténuer les atteintes, restent inefficaces. La
volonté des communes de réglementer l'occupation du sol dans leur
espace communal bute parfois sur l'absence de revenues alternatives au foncier.
Cette situation, de laisser-faire a eu comme effet, la prolifération de
constructions dans des zones non-aedificandi, ce qui a tendance à causer
des inondations inhabituelles dans des zones qui en connaissaient que
très peu avec une bonne délimitation entre les villages et les
espaces agricoles. Cette situation n'est pas seulement de la
responsabilité des communes qui sont plus des victimes. Les
décisions sont prises au sommet qu'elles soient de la délivrance
de permis d'exploitation de sable ou la déclassification de forêt,
et même des choix d'orientation de la zone en ne prenant pas en compte
les dynamiques d'occupation du sol.
La croissance spatio- démographique rapide, qui se lit
à travers la prolifération de quartiers spontanés et
irréguliers, l'occupation des bas-fonds et des zones non aedificandi,
loin de s'estomper, continuent de proliférer. Aucune initiative n'existe
encore à l'échelle locale ni en terme d'interdiction à
l'occupation des zones non-aedificandi ou en terme de réserves
foncières en vue des futures zones à restructurer. Cette
situation plus spécifique dans l'espace villageois ne sera pas facile
à corriger, compte-tenu des coûts économiques et des
pesanteurs sociales. Le statut d'espace villageois avec souvent l'absence de
plan d'occupation du sol a surtout favorisé un développement
spatial irrégulier. Par conséquent, les lotissements coutumiers
ont rythmé pendant très longtemps l'extension spatiale des
villages.
2. Intérêts contradictoires des acteurs
sur la gouvernance foncière.
Les difficultés que rencontrent les communes de
Bambilor et Tivaouane-Peulh-Niague, révèlent un manque de
cohérence sur les objectifs des acteurs dans la gouvernance
foncière. En effet, la politique foncière de l'Etat même si
elle suit des principes d'occupation rationnelle du sol et d'accès
équitable à la terre, bute sur une réalité qui est
aussi du fait au fait de ce dernier. L'Etat participe aux actions qu'il
mène et les décisions qu'il prend à cette situation
d'anarchie qui règne dans les dynamiques d'occupation du sol. L'Etat
encourage l'activité
113
maraîchage en subventionnant et en distribuant des
semences et de l'engrais aux associations tout en menant une politique
d'habitat sur des espaces agricoles en octroyant des terres pour des projets de
lotissements. Il dépouille aux exploitants des terres destinés
à l'agriculture pour en faire des espaces à usage d'habitations
avec la complicité des promoteurs. Il s'est aussi substitué aux
collectivités territoriales, qu'il concurrence dans la gestion des
ressources foncière. Dans sa logique d'aménagement
métropolitaine, l'Etat se positionne contre les collectivités
locales. Sa territorialité productive a pour effet direct la
confiscation du pouvoir gestionnaire de ces dernières sur le foncier
domanial M. Diongue (2010). Ce qui montre les paradoxes dans la gouvernance
foncière de l'Etat qui souvent plaide pour une plus grande autonomie des
collectivités territoriales avec l'adoption de l'acte 3 et refuse pour
des raisons financières et politiques, de donner plus de pouvoir aux
collectivités territoriales sur la gestion de leur terre. Cette
contradiction est ressentie dans la manière dont sont
gérés les conflits fonciers dans la zone où le principe de
préserver les terres des populations autochtones est bafoué au
bénéfice d'investisseurs étrangers.
Le double jeu de l'Etat, pousse les collectivités
territoriales dépourvues de sources de revenus et submergées par
de nouvelles compétences tirées de l'acte 3 à
considérer à leur tour, la terre comme une source de revenue
indispensable à la commune ce qu'a reconnu Badara Cissé,
secrétaire général de la commune de Bambilor qui voit
cette ressource comme un moyen de gérer le fonctionnement de cette
immense commune. Mais cette considération des ressources
foncières accélère la réduction des espaces
agricole. Cette situation est facilitée par le fait que les
activités agricoles ne génèrent pas de taxe pouvant
permettre aux communes de résoudre leurs difficultés. Il ressort
que les objectifs dans la gouvernance foncière ne sont pas les
mêmes auprès des différents acteurs surtout l'Etat et les
collectivités territoriales.
114
CHAPITRE III : RECOMMANDATIONS A. Recommandation
générales
S'agissant des recommandations générales, il
devient urgent de traiter la question foncière en enrichissant et en
adoptant pour de bon les conclusions de la commission sur la réforme
foncière.
y' La deuxième recommandation
générale, est de reformer les organes sensés, gérer
le foncier. Les services des domaines et des cadastres devraient être
réunis en une seule direction et détachés
complètement des services fiscaux et domaniaux .Disposant une meilleure
information sur la situation foncière, ils pourraient permettre ainsi
une gestion équilibrée et moins pécuniaire des terres.
y' La troisième recommandation est une
bonne corrélation entre les politiques de décentralisations et
les politiques foncières .La logique d'une décentralisation
poussée qui donne aux collectivités plus d'autonomie doit
concerner aussi des compétences sur la gestion des terres du domaine
national. Les collectivités territoriales sont limitées à
cause de l'ingérence de l'Etat dans la gouvernance de leurs terres.
y' La quatrième recommandation
concerne le littoral. Malgré l' attractivité touristique, le
littorale sénégalais a la particularité d'avoir des
terrains fragiles et menacés par l'érosion côtière
.De nos jours , il revient toujours d'actualité à cause du
bradage du littoral , ce qui pose des questions juridiques ,environnementales
et même sécuritaires .La loi proposée qui était
sensée régir l'occupation du littoral, est depuis fort longtemps
« dans la corbeille gouvernementale », seulement comme toute loi est
rétroactive, son adoption devient problématique dans la mesure
où elle fera face à des contraintes financières et
politiques .L'autre écueil qui rend très difficile la
résolution des problème dans la gestion du littoral
sénégalais sont les enjeux économiques et les nombreuses
guéguerres que se livrent les différents services et
différentes ministères12.Ce qui rend pertinente et
nécessaire la création d'un conservatoire du
12 .Parmi les institutions à
compétences générales : la Direction de
l'Aménagement du Territoire, la Commission nationale
d'Aménagement du Territoire, la Commission du
Développement durable, la Direction de l'Environnement et des
Etablissements classés, la Direction des Eaux et Forêts ;
littoral comme cela est fait en France. Un
établissement public chargé de la gestion du littoral, capable
d'acquérir des domaines très fragiles et de les gérer en
collaboration avec les collectivités locales concernées. Elle
pourra ainsi avoir un rôle de coordination entre les différents
agences et services ou même aller un peu plus loin en étant, avec
une compétence d'autorité qui le permet d'aménager mais
surtout d'annuler et d'autorisation toutes occupations dans le littoral .
V' Corriger les incohérences nées du
découpage administratif. Cette correction permettra d'avoir un meilleur
découpage qui obéit à des questions de gouvernance de
proximités réelles .Mais surtout plus d'une gestion
équilibrée des réserves foncières dans la zone. Ce
nouveau découpage pourra résoudre de manière
définitive les conflits de délimitations entre les communes dans
le département.
V' Renforcement des moyens et de l'autonomie de la
Commission de contrôle des opérations domaniales qui est
chargée de donner son avis sur l'opportunité, la
régularité et les conditions de toutes les opérations
portant sur le domaine privé de l'Etat, des collectivités locales
et des Etablissements publics.
V' Diversifier les canaux de transmissions de
communiqués d'avis publics d'enquête commodo et incommodo, en
fonction des spécificités chaque zones. Dans les deux communes,
les mosquées et autres lieux de rassemblements sont des canaux les plus
indiquées
115
Parmi les institutions à compétences
spéciales : la Direction des Pêches Maritimes, la Direction de la
Protection civile, la Direction de la Marine Marchande, la Direction de la
Protection et de la Surveillance des Pêches, les Ports autonomes.
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