Memoire Online - Gestion durable des adductions d’eau villageoises au Bénin

Le Centre de Droit administratif et de l'Administration Territoriale (CeDAT) n'entend donner ni approbation ni improbation aux opinions émises dans les mémoires.

Dédicace

Remerciements

Ce mémoire est devenu une réalité grâce à l'encadrement et aux conseils du Professeur Arsène Joël ADELOUI et du Dr Ludovic GUEDJE que nous remercions pour leurs bienveillantes orientations malgré leurs multiples occupations.

Nous rendons ici hommage à tous les enseignants du Master Marchés Publics et Partenariats Public-Privé qui nous ont formés et en particulier le Professeur Ibrahim David SALAMI pour ses ambitions pour ce master et enfin le personnel du CeDAT qui nous a accompagné tout au long de ce noble cursus académique.

Nos gratitudes vont à l'endroit des personnels bibliothèques et centres de documentations que nous avons fréquentés lors de la rédaction de ce mémoire et particulièrement le Centre de Documentation Loïc CADIET du CREDIJ.

Nos gratitudes vont également à l'endroit des structures qui nous ont fournis les informations spécifiques sur notre sujet de recherche. Il s'agit principalement de la Direction Générale de l'Eau et de l'Agence Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural.

Sommaire

Introduction

« L'eau est la chose la plus nécessaire à l'entretien de la vie, mais elle peut facilement être corrompue... Elle a donc besoin que la loi vienne à son secours...¹ » L'eau constitue un bien considéré à l'instar de l'air, comme essentiel à la vie humaine. Parmi les ressources qui contribuent au développement des activités humaines, l'eau est la plus importante. Elle est une ressource indispensable pour la vie. « Elle compose 65% du corps humain et recouvre 70% de la surface de la terre² ». Elle s'amenuise à cause des activités anthropiques et des changements climatiques. Mais paradoxalement, la population mondiale augmente et les usages se multiplient de façon exponentielle. Le fait qu'elle soit une ressource indispensable à la vie fait d'elle une ressource convoitée plus qu'aucune autre. L'eau doit alors être protégée contre toute forme de pollution et de contamination. Elle a donc besoin que la loi vienne à son secours comme le disait déjà PLATON³ depuis le XVIII^ème siècle. « L'accès à cette ressource pose encore d'énormes difficultés dans plusieurs régions du monde⁴ ». Cette situation conduit à des maladies qui affectent les Hommes au point de baisser leur productivité. Il existe un lien direct entre le manque d'eau potable et toutes sortes de maladies dont sont victimes les populations pauvres dans le monde, en particulier dans les pays en voie de développement⁵. Il ne sert à rien de réaliser à grands frais des infrastructures sociocommunautaires, si l'on ne conçoit pas un dispositif cohérant de gestion pérenne prenant en charge les besoins réels des bénéficiaires. Ces infrastructures sociocommunautaires sont ici les ouvrages servant à la fourniture de l'eau potable. Le dispositif d'utilisation pérenne et rationnelle dont-il s'agit ici est le cadre juridique mis en place pour leur gestion. Telle est de façon caricaturée la maladie⁶ dont souffre le Bénin dans plusieurs secteurs vitaux dont le secteur de l'eau, première denrée alimentaire.

Alimenter les populations en eau douce, de qualité et s'en servir pour les divers autres usages tout en préservant les équilibres écologiques est un enjeu majeur de développement durable.

¹ PLATON, Les lois, livre VII, en ligne : < http://books.google.fr>, p. 987, consulté le 07/04/2019 à 12h30

² BAECHLER L., « La bonne gestion de l'eau: un enjeu majeur du développement durable », Cairn Info, 2012, vol. 3, n° 365, p. 4.

⁴ HOUNMENOU B. G., « Gouvernance de l'eau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bénin », Développement durable et territoires. Économie, géographie, politique, droit, sociologie, 2006, n° 6, p. 1.

⁵ BRIAND A. et LEMAITRE A., « Privatisation de la distribution de l'eau potable en Afrique : une aubaine ? », Actes de la journée d'études, Université d'Artois, Arras, 2004, p. 102.

⁶ SOSSOUKPE J. O., Problématique de la gestion efficace des marchés de la commune de Lokossa. Mémoire de fin du 1er cycle ENAM, Abomey-Calavi, Université d'Abomey-Calavi, 2012, p. 6-7. Cet auteur a mené le même raisonnement pour exprimer les difficultés de gestion dans d'autres secteurs, notamment le secteur des infrastructures marchandes.

Ainsi, l'objet de notre sujet est d'étudier la problématique de la « Gestion durable des Adductions d'Eau Villageoises au Bénin ».

En effet, la gestion durable de l'eau consiste à garantir par des moyens techniques performants et économiques le retour au milieu naturel d'une eau dont les qualités satisfont aux exigences sanitaires et environnementales⁷. Dans le cadre de notre étude en lien avec l'objectif six des ODD⁸, « garantir l'accès de tous à l'eau et à l'assainissement et assurer une gestion durable des ressources en eau », la gestion durable de l'eau en milieu rural, passe en partie par une meilleure gestion des AEV qui sont des infrastructures de production, de distribution et de gestion de l'eau. L'enjeu est donc la réalisation et l'utilisation d'AEV durablement performants. C'est l'affermage selon la SNAEPMR⁹ qui est le mode de gestion retenu pour les systèmes d'Approvisionnement en Eau Potable (AEP) en milieu rural au Bénin.

Dans le cas de la présente étude, l'autorité affermante, est l'Etat à travers les collectivités territoriales, les communes, qui confient à un sachant, c'est-à-dire, une structure spécialisée dans la gestion professionnelle des infrastructures de production et de distribution d'eau potable pour fournir de façon continue de l'eau de bonne qualité à la population et verse en retour des redevances à la commune conformément à un contrat¹⁰ de gestion. Le fermier ne réalise pas les investissements initiaux mais assure l'entretien de l'ouvrage. Dans un contrat d'affermage d'AEV, la commune conserve la propriété des équipements, tandis qu'un opérateur privé (OP) est responsable de l'exploitation de l'AEV conformément aux dispositions contractuelles. L'OP perçoit des revenus tirés de la commercialisation de l'eau sur la base de tarifs convenus avec la commune tandis que les dépenses liées à l'exploitation et à la maintenance lui incombent¹¹.

Dans sa vision de mettre en place de grands systèmes d'approvisionnement en eau potable avec une gestion durable d'ici 2021, l'Etat à partir d'une convention librement consentie avec les communes, propose une nouvelle formule de Partenariat Public-Privé (PPP) où le pays sera subdivisé en trois (03) zones, chaque zone constituant un lot. Contrairement au mode de gestion actuel, où la gestion est confiée à de petites entreprises non spécialisées ou à des tacherons, les

⁷ Gestion durable de l'eau, Assainissement durable, disponible sur : www.assainissement-durable.com, consulté le 07/05/2019 à 1h39mn

⁸ ONU, Objectifs de Développement Durable (ODD), disponible sur : www.un.org, consulté le 25/06/2019 à 11h19mn

⁹ MEEM, Stratégie Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural 2017-2030, principe directeur n°2 : La promotion de la gestion professionnalisée des systèmes d'approvisionnement en eau potable.

¹⁰ Un exemplaire du contrat d'affermage des AEV est en annexe1 à la présente étude.

¹¹ WSP, Bénin-Partenariats Public-Privé novateurs au service de la durabilité de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural-Étude de cas, Cotonou, PEA-BM, 2016, p. 11.

zones seront attribuées à des firmes professionnelles pour assurer l'exploitation, la maintenance, le renouvèlement et aussi l'extension des réseaux d'AEV pour garantir la pérennité du service de l'eau en milieu rural au Bénin.

Plusieurs définitions sont données au concept de Partenariat Public-Privé (PPP) en raison de la diversité des formes que peut revêtir ce mode de gestion. En effet, s'accorder sur une définition du concept de Partenariat Public-Privé n'est pas chose aisée car de nos jours il n'existe toujours pas une définition commune ; le concept PPP peut désigner soit un modèle de politique de développement, soit un modèle de coopération internationale, ou encore une forme d'interactions entre acteurs publics et privés. Dès lors le concept peut changer de dénomination selon les pays : Contrat de PPP en France, contrat de concession en Belgique, montages de type BOT (Built, Operate, Transfer) en Grande-Bretagne, etc.

Selon l'Organisation des Nations Unies (ONU), il faut entendre par Partenariat Public-Privé, «des relations de collaboration voulues entre diverses parties, États et autres acteurs, dans le cadre desquelles tous les participants acceptent de travailler ensemble à la réalisation d'un même but ou de s'engager dans une tâche bien précise en partageant les risques, les responsabilités, les ressources, les compétences et les avantages¹²».

L'Union Européenne quant à elle, définit le Partenariat Public-Privé (PPP) comme «des formes de coopération entre les autorités publiques et le monde des entreprises, visant à satisfaire des besoins d'intérêt général. Ils s'expliquent par la volonté de bénéficier davantage du savoir-faire et des méthodes de fonctionnement du secteur privé dans le cadre de la vie publique, ainsi que par l'évolution plus générale du rôle de l'Etat dans la sphère économique, passant d'un rôle d'opérateur direct à un rôle d'organisateur, de régulateur et de contrôleur¹³».

Dans son ouvrage titré, Financement d'un projet de Partenariats Public-Privé, DABIRE¹⁴ pense que « Le terme PPP désigne les contrats par lesquels les pouvoirs publics et des entreprises privées s'engagent à construire ou gérer ensemble des infrastructures ou d'autres services. C'est une entente contractuelle entre un organisme du secteur public et une entreprise à but lucratif aux termes de laquelle les ressources et les risques sont partagés dans le but d'assurer la prestation d'un service public ou le développement d'une infrastructure publique. En d'autres termes, c'est un contrat entre deux partenaires (l'un public et l'autre privé) dans

¹² Maison du développement locale, Capitalisation de l'expérience des maisons du développement local, MDL, Sénégal, 2014, p.11

¹⁴ DABIRE C., Financement d'un projet de Partenariats Public-Privé (PPP), Paris, L'Harmattan, 2014, p. 31-32

lequel le partenaire privé rend des services au partenaire public qui reçoit lesdits services moyennant une rémunération. Ce partenariat requiert une négociation permanente entre les parties, qui se poursuit durant la durée du contrat (en moyenne une vingtaine d'années) et qui nécessite des révisions au long du parcours dont il convient de déterminer les périodicités. Les PPP permettent, dans un contexte exigeant, d'améliorer la gestion d'un projet d'intérêt public, sous la responsabilité d'un opérateur privé et de le financer entièrement ou partiellement sur des ressources privées. »

A l'instar de DABIRE, la loi n° 2016-24 du 28 juin 2017 portant cadre juridique du partenariat public-privé en République du Bénin définit les PPP comme « un contrat par lequel une personne publique confie à un partenaire privé, personne morale de droit privé, pour une période déterminée, en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrage, d'équipement ou de biens immatériels nécessaires au service public dont l'autorité contractante a la charge, ainsi que tout ou partie de leur financement ».

Les contrats de Partenariat Public-Privé ont donc un caractère innovant ici également. Mais vu leur particularité, on pourrait qualifier les PPP comme « les contrats les plus importants de par leur importance économique et financière et leur poids dans les politiques publiques¹⁵ ».

De cette multitude de définitions, on peut retenir que le Partenariat Public-Privé (PPP) est une forme de contractualisation fondée sur des techniques de financement et/ou de gestion des projets publics spécifiques convenues avec le secteur privé sur un partage optimisé des risques. La présente étude met particulièrement l'accent sur l'exploitation, la maintenance, le renouvellement et l'extension des AEV dans la perspective de leur gestion durable. Jusque-là, l'Etat est représenté par les communes et le partenaire privé est le fermier, une PME qui se débrouille pour assurer la gestion des infrastructures avec ses moyens de bord. Alors qu'aujourd'hui, la vision du gouvernement est de réaliser les ouvrages avec l'aide de ses Partenaires Techniques et Financiers (PTF) avant de confier la gestion à un professionnel. Tout étant dynamique, il pourrait évoluer avec le temps vers un PPP où le Partenaire Privé se chargera directement du financement ou de la recherche du financement.

¹⁵ AKEREKORO H., Droit administratif des biens. Nouvelles orientations béninoises, Cotonou, Les Éditions de la Miséricorde, 2017, p. 91.

On retiendra dans le cadre de la présente étude qu'une Adduction d'Eau Villageoise (AEV) est un dispositif de fourniture d'eau potable parfois muni d'une station de traitement, généralement constitué d'un forage équipé d'un système de pompage motorisé avec une source d'énergie thermique, électrique, solaire ou mixte, relié à un réservoir de stockage qui envoie l'eau vers un réseau de distribution, les abonnés ou la population de la zone de couverture.

Ab initio, l'historique du sujet nous renvoie à la période d'avant la décentralisation, avant 1999, où le système de gestion des AEV fut régi par le décret n° 96- 317 du 2 août 1996, portant mode de constitution, d'organisation et de fonctionnement des Associations des Usagers de l'Eau (AUE). Ce décret stipule que la Direction Générale de l'Hydraulique est le maître d'ouvrage. Elle élabore avec les Associations des Usagers de l'Eau une convention de cession et d'exploitation des équipements des systèmes d'eau potable. A l'exception de l'ouvrage de captage qui reste la propriété de l'Etat, le reste de l'infrastructure devient, à la signature de la convention, « propriété » de l'AUE. Force est de constater que ces AUE, dont le fonctionnement est basé sur le bénévolat, n'ont pas pu, dans la plupart des cas, assurer cette grande responsabilité à elles confiée par l'Etat.

A l'avènement de la décentralisation, 1999, on se retrouve dans une phase transitoire où la gestion communautaire ayant montré ses limites, se substituait progressivement par une gestion mixte qu'on pourrait qualifier de « communautaro-professionnelle¹⁶ ». La situation s'était vite muée en un conflit d'intérêt. D'un côté, il y avait les AUE qui se sont « suffisamment sucrées » avec la gestion communautaire, donc elles étaient réfractaires au changement de mode de gestion, de l'autre côté, il y avait les élus communaux qui voulaient jouer le rôle que leur confère désormais la loi en prenant le contrôle de la gestion. En effet, la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes en République du Bénin, stipule en son article 93 que « la commune a la charge de la fourniture et de la distribution d'eau potable ». C'est dans cette dissension entre les élus et leurs administrés que l'Etat, accompagné de ses Partenaires Techniques et Financiers, ne pouvant pas laisser la situation perdurer est donc intervenu pour les aider à juguler la crise¹⁷. Ainsi en 2006, il y a eu l'atelier national¹⁸ de réflexion sur le système de gestion des AEV, réunissant les communes, les opérateurs privés, les représentants

¹⁶ On essayait de trouver l'équilibre en conciliant au cas par cas la gestion communautaire et un balbutiement de gestion professionnelle qui peinaient à prendre. Puisque c'étaient les mêmes acteurs qui changeaient de veste

¹⁷ La plupart des ouvrages étaient déjà tombés en panne faute d'entretien périodique et de suivi de la gestion financière.

¹⁸ WSP, Bénin-Partenariats Public-Privé novateurs au service de la durabilité de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural-Étude de cas, op. cit., p 10.

des usagers de l'eau et la DG-Eau où les différents scénarii de gestions susceptibles de mieux garantir la pérennité des réseaux d'AEV ont été proposés et quatre¹⁹ options de gestion ont été retenues et adoptées. C'est dans le souci de respecter ces dispositions légales en vigueur au Bénin que toutes les propositions placent la commune au centre de la gestion des ouvrages. Tous ces modes de gestion ont été expérimentés par les communes avec toutes les difficultés y afférentes. Finalement, après toutes ces périodes transitoires, c'est la délégation par la commune de la gestion des AEV à un fermier pour une gestion durable des AEV, objet de la présente réflexion qui s'est généralisée. L'épopée continue, parce que cette gestion non plus n'a pas encore donné satisfaction. C'est ce qui justifie une nouvelle fois l'intervention de l'Etat central pour apporter son assistance.

La gestion durable des AEV commence déjà par les étapes de passation de marché, le respect des règles de l'art lors de la construction jusqu'à la mise en place d'un système d'exploitation pour une gestion durable. La problématique de la gestion durable des AEV se pose dans bon nombre de pays en Afrique au sud du Sahara. Mais notre étude se limitera au cas du Bénin à cause de nos moyens limités et des difficultés que rencontrent les populations du milieu rural qui n'ont autre solution que d'espérer l'appui de l'Etat. Mais en consentant à caller l'étude dans une période²⁰ précise, qui pourrait être encore singulièrement élargi, nous voulons éviter le risque de « trop embrasser pour mal étreindre ». La gestion des infrastructures d'AEP par un prestataire professionnel est courante en hydraulique urbaine, cette approche a été introduite en hydraulique rurale au début des années 2000²¹ comme alternative à la gestion communautaire qui a montré ses limites. Outre les AEV, il y a d'autres ouvrages d'AEP. Le sujet s'intéressera exclusivement aux AEV parce qu'elles représentent le système le plus dense en hydraulique rurale et sont appelées à juste titre ouvrages complexes²². Si l'on parvient à maitriser leur gestion, alors on réussira aisément la gestion des autres ouvrages de moindre envergure, dits simples. Cette étude est circonscrite dans le milieu rural du Bénin, car les AEV sont réalisées

¹⁹ Les quatre options de gestion proposées sont : Option 1: Délégation par la commune de la gestion des AEV à un fermier ; Option 2: Contrat tripartite commune, (AUE) et fermier ; Option 3: Délégation par la commune de la production à un fermier et de la distribution à une AUE ; Option 4: Délégation par la commune de la gestion des AEV à une AUE.

²⁰ Nous précisons qu'il s'agit prioritairement du Bénin à partir de 1999 avec l'avènement des lois sur la décentralisation

²¹ WSP, Délégation de gestion du service d'eau en milieu rural et semi urbain, 2010, p.3,

²² Ouvrages complexes : terme technique par lequel, les AEV sont désignées dans le guide à l'usage des communes, Intermédiation spécifique aux AEV, 2008

en milieu rural et à la limite semi-urbain. Quant au milieu urbain, il est géré par la société d'Etat SONEB²³ en charge de l'AEP dans les villes.

L'actualité du sujet s'apprécie dans la volonté du gouvernement Béninois de prioriser la réalisation des AEV à travers son programme d'action. En effet, le 22 mars 2018, à l'occasion de la Journée Mondiale de l'Eau, le Ministre béninois en charge de l'eau a rassuré l'opinion nationale que l'accès à l'eau potable est une préoccupation du gouvernement en précisant que 2 060 000 personnes supplémentaires seront desservies d'ici mars 2019²⁴. Cette promesse est encore en cours de mise en oeuvre en ce moment avec toutes les difficultés y afférentes. Encore plus récent, c'est l'Etat même qui est venu à la rescousse des communes avec un vaste programme d'accès universel à l'eau potable d'ici 2021²⁵ par le canal d'une convention cadre de partenariat Etat-Commune²⁶. L'actualité du sujet s'apprécie ainsi dans cette évolution innovante introduite par l'Etat dans la gestion des AEV

L'eau est une denrée indispensable, un bien de consommation et un facteur de production. Elle abrite ainsi toutes les caractéristiques des biens économiques. Par conséquent, l'eau est un bien économique comme il est reconnu à la conférence internationale sur l'eau et l'environnement tenue à Dublin en 1992 sous le quatrième principe: « l'eau utilisée à de multiples fins, a une valeur économique et devrait donc être reconnue comme bien économique. En vertu de ce principe, il est primordial de reconnaître le droit fondamental de l'homme à une eau salubre et à une hygiène adéquate pour un prix abordable. La valeur économique de l'eau a été longtemps méconnue, ce qui a conduit à gaspiller la ressource et à l'exploiter au mépris de l'environnement. Considérer l'eau comme un bien économique et la gérer en conséquence, c'est ouvrir la voie à une utilisation efficace et équitable de cette ressource, à sa préservation et à sa protection²⁷ ».

²³ SONEB : Société Nationale des Eau du Bénin, chargée de la production et de la distribution de l'eau potable en milieu urbain.

²⁴ Message du ministre de l'Eau et des Mines à l'occasion de la Journée mondiale de l'Eau le 22 mars 2018, disponible sur : www.lanationbenin.info, consulté le 25/09/2018 à 10h19mn

²⁵ 45 projets phares du PAG (Programme d'Actions du Gouvernement 2016-2021), disponible sur : www.presidence.bj/benin-revele, consulté le 21/01/2019 à 10h22mn

²⁶ Dans la forme juridique requise, l'Etat représenté par le Ministre en charge de l'eau a signé avec chaque commune représentée par son Maire, une convention dénommée « Convention cadre de partenariat Etat-Commune » pour l'accompagner à atteindre avec célérité les objectifs de développement fixés ; (exemplaire de la convention signée en annexe2)

²⁷The Dublin Statement, 1992. Texte original: « Principle 4: Water has an economic value in all its competing uses and should be recognized as an economic good. Within this principle, it is vital to recognize first the basic right of all human beings to have access to clean water and sanitation at an affordable price. Past failure to recognize the economic value of water has led to wasteful and environmentally damaging uses of the resource. Managing

La bonne gestion de l'infrastructure déclenche l'intérêt social et politique car l'ouvrage bien entretenu ne tombe pas souvent en panne et la population est paisible avec un accès continu et permanant à la ressource pour ses différents besoins. Ainsi, elle n'est pas perturbée dans la gestion de ses activités génératrices de revenu et ne souffre pas des maladies liées au manque d'eau potable. Les autorités à divers niveaux ont donc le temps de se consacrer à d'autres projets de développement, puisque la politique c'est la gestion de la cité.

La motivation principale qui sous-tend cette étude sur la gestion durable des AEV est la difficulté d'accès à l'eau potable. En effet, un milliard quatre cent millions environ d'êtres humains dans le monde, n'avaient toujours pas accès en 2003 à l'eau potable et parmi eux, 450 millions se situaient en Afrique²⁸. Alors qu'environ 85% de la population urbaine en Afrique a de l'eau potable, 55% de la population rurale n'y a toujours pas accès²⁹. Les effets néfastes des difficultés d'accès à l'eau potable sur la santé et l'hygiène, constituent aussi un facteur prépondérant dans le cercle vicieux de la pauvreté. Dans de nombreuses régions des pays en développement, la charge d'aller chercher de l'eau revient en effet aux femmes et aux enfants, qui doivent souvent parcourir de longues distances, leur laissant alors moins de temps pour des activités génératrices de revenu chez les femmes et l'éducation chez les enfants. Cette réalité est le quotidien des milieux ruraux du Bénin. Les distances à parcourir peuvent se réduire s'il y a plus d'infrastructures réalisées à proximité des concessions³⁰. Depuis 1960, un peu plus de 600 AEV ont été réalisées au Bénin. Pour soulager la peine des populations qui affrontent de longues distances à la recherche de l'eau, le gouvernement du Bénin ambitionne d'en réaliser 166 pour la période 2018-2019, soit approximativement le tiers de ce qui a été réalisé en 58 ans d'indépendance.³¹ Il serait donc utile voire impérieux en tant que praticien des marchés publics et acteur du secteur de l'eau d'avoir une vision rétrospective sur ce qui n'avait pas marché dans les gestions antérieures et de réfléchir sur un mécanisme de gestion durable des AEV afin d'en faire vraiment une gestion professionnelle. Le gouvernement conformément à son PAG³² a mis en place l'Agence Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (ANAEPMR). Compte tenu de la sensibilité du secteur, de l'urgence et des défis à relever, elle

water as an economic good is an important way of achieving efficient and equitable use, and of encouraging conservation and protection of water resources »

²⁸ GAUTIER A.-M., « De l'eau pour tous », Amis de la Mission, 2004, n°4, p. 3.

29 « Eau potable », Enterprise Works World Wide (2003), disponible sur: www.enterpriseworks.org

³⁰ COCKER F., VODOUNOU J.-B. et YABI J., « Determinants of the volumes of drinking water used in rural area in the lower valley of Oueme in Benin », inédit, 8-9.

31 « Le défi de l'eau potable par le Gouvernement du Président Patrice Talon sous la loupe du Président du FRD », disponible sur : https://visages-du-benin.com, consulté le 21/01/2019 à 10h22mn

a été directement rattachée à la Présidence de la République. Il est prévu la réalisation de grands systèmes de fourniture d'eau potable (production, distribution et gestion). Étant cadre de la Direction Générale de l'Eau (DGEau) qui apporte son assistance technique à cette agence pour l'aider à mieux accomplir sa mission, nous avons jugé opportun d'étudier la gestion durable des AEV au Bénin. Cela nous permettra d'assister notre Etat et les collectivités territoriales dans l'exécution des projets de développement et surtout au moment de mettre en place un système efficace de gestion durable.

Pour aborder le sujet, nous avons adopté une méthode de travail basée sur la recherche documentaire pour mieux nous informer et nous imprégner des travaux existants afin de mieux illustrer l'innovation de notre sujet en nous appuyant sur les expériences acquises pendant environ deux décennies d'activités dans le secteur. Pour analyser les informations théoriques issues de la documentation en lien avec la réalité du terrain, nous avons échangé avec les acteurs de la gestion actuelle et quelques représentants des usagers constitués en Association des Consommateurs d'Eau Potable (ACEP) afin qu'ils s'expriment sur la nouvelle vision prônée par l'Etat. Compte tenu de nos ressources financières très limitées, les réalités sur ce sujet étant les mêmes d'une commune à l'autre, nous avons retenu par choix aléatoire une commune de proximité, Akpro-Missérété, pour les échanges en vue de comparer les tendances à l'information théorique précédemment obtenue dans la documentation et par la connaissance du secteur.

L'Etat face au défi de l'accès universel à l'eau potable en milieu rural d'ici 2021, a fait valider un plan national de développement du sous-secteur AEP en milieu rural préparé à partir d'un état des lieux actualisé à fin juin 2017 de la couverture des territoires des communes en ouvrages d'Approvisionnement en Eau Potable. Le gouvernement a donc convaincu par ses idées les communes qui, de façon volontaire ont adhérées à une convention cadre de partenariat Etat-Commune en abandonnant une partie de leurs prérogatives compte tenue de la complexité du sujet tout en participant aux prises de décisions importantes concernant leur territoire. Dans la forme juridique requise, l'Etat représenté par le Ministre en charge de l'eau a signé avec chaque commune représentée par son Maire, une convention dénommée « Convention cadre de partenariat Etat-Commune » pour l'accompagner à atteindre avec célérité les objectifs de développement fixés, (un exemplaire de cette convention signée est en annexe 2 du présent mémoire).

En effet, dans le respect de l'article 153 de la Constitution béninoise, de l'article 86 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin et de la loi 2001-07 du 9 mai 2001 portant maîtrise d'ouvrage public en République du Bénin, le gouvernement et les soixante-quatorze (74)³³ communes autres que les trois (3) à statut particulier ont d'accord partie signé une convention cadre de partenariat pour la réalisation et la gestion des ouvrages d'AEP. Mais cette fois-ci la gestion a évolué de l'affermage communal régie par les principes de délégation de service public à un Partenariat Public-Privé nouvelle version sous le contrôle de l'Etat. Donc, en plus de l'exploitation et la maintenance, les volets extension et renouvellement des équipements s'ajoutent. Le choix du gouvernement avec ses conséquences juridiques est-il une évolution positive à cent pour cent ? Au regard de cette nouvelle orientation et sachant que les procédures dans le cas des PPP sont complexes, le cadre institutionnel pour cette innovation est-il vraiment déjà opérationnel ? Le système risque d'être bloqué à un moment donné si les préalables ne sont pas faits pour éviter de « mettre la charrue avant les boeufs ». L'eau étant une ressource indispensable à la vie, la question est de savoir comment faut-il gérer les AEV pour garantir l'accès durable à l'eau potable. N'est-il pas idéal d'adopter un mode de gestion plus performant intégrant le caractère social du service de l'eau pour garantir l'accès durable à tous ? Le recours au Partenariat Public-Privé est-il un atout pour bénéficier de l'expertise du partenaire privé et de l'extension des ouvrages ?

Comme le mentionne très bien Luc Albarello³⁴, le « chercheur en sciences humaines ne part jamais vers n'importe quel terrain, pour observer n'importe quoi. Même si le champ est mal connu, même si l'objectif de la recherche n'est guère précis, le chercheur a toujours bien sa `petite idée derrière la tête'. Et cette petite idée, s'il prenait le temps de la faire émerger, de l'expliciter, de la structurer davantage est bien souvent... une hypothèse » C'est cette petite idée qui est formulée dans l'hypothèse de l'étude. Il y a une évolution positive dans la nouvelle orientation de l'Etat par rapport au résultat peu reluisant de la gestion communale. Le développement du plan suivant permettra de confirmer ou d'infirmer cette hypothèse découlant de notre cadre théorique.

Dès lors, la gestion actuelle peut être analysée comme (1^ère Partie) une gestion conditionnée, mais aussi en toute connaissance de cause elle peut être analysée comme (2^ème Partie) une gestion perfectible.

³³ Bordereau de transmission des Conventions cadre de partenariat Etat-Commune par le Ministre en charge de l'eau au Directeur de l'ANAEPMR, 5 juin 2018, en annexe 3

³⁴ ALBARELLO L. Méthodes en sciences humaines, 4^e éd., De Boeck Supérieur, Bruxelles, 2012, p. 41.

1ère Partie : Une gestion conditionnée

Le développement d'une nation passe par le bien être de la population. Pour être en bonne santé, il faut consommer des aliments sains. L'eau en constitue le premier et est encore un constituant essentiel de la plupart des aliments. Cette ressource n'est pas toujours disponible de façon équitable au sein des populations surtout les plus démunies d'Afrique. Le Bénin n'échappe pas à cette réalité.

Cependant, des faits nouveaux sont intervenus dans le secteur de l'eau au Bénin, notamment, l'approbation en juillet 2009 de la Politique Nationale de l'Eau³⁵, qui prévoit, dans son orientation stratégique n°2, d'« assurer un accès équitable et durable à l'eau potable et à l'assainissement pour les populations » et dans l'axe n°1 de cette orientation de « garantir les services améliorés d'AEP aux populations, notamment l'amélioration des services d'AEP »; Pour réussir la mise en oeuvre de ces engagements de souveraineté, il faudrait avoir une politique de gestion efficace des ouvrages d'Approvisionnement en Eau Potable.

C'est dans cette perspective que la gestion des Adductions d'Eau Villageoises a connu une évolution positive qui est tout de même conditionnée. Cette évolution est encadrée déjà par (Chapitre I) un cadre juridique approprié, mais aussi par (Chapitre II) un cadre institutionnel dynamique.

³⁵ Ministère de l'Énergie et de l'Eau, Politique nationale de l'eau, Cotonou, 2009, p. 39.

Chapitre 1 : Un cadre juridique approprié

L'acte juridique principal régissant le secteur de l'eau est la loi sur la gestion des ressources en eau, dénommée le « Code de l'eau », qui a été adoptée par la loi n° 2010-44 du 24 novembre 2010. Elle fixe les frais ou taxes dus aux autorités en charge conformément à l'application du principe « usager-payeur »³⁶. Les frais constituent la contribution financière des usagers commerciaux calculée sur la base du volume d'eau prélevée (ou utilisée ou mobilisée). Selon cette loi, ces frais ou taxes devraient servir au financement des activités du secteur de l'eau. Cette loi fait également référence à l'organisation des services relatifs à l'eau, mais ne précise pas dans le détail les rôles et les responsabilités des différents acteurs en matière d'approvisionnement en eau notamment pour ce qui est de l'élaboration des politiques, de la réglementation et de la prestation de services. La définition des rôles et des responsabilités se fonde donc sur plusieurs textes de loi, y compris la loi sur la gestion des ressources en eau et la loi sur la décentralisation. Parmi les autres actes juridiques pertinents figure le décret portant création des comités de bassin³⁷ adopté en septembre 2011, qui définit le cadre pour la planification et la gestion des ressources en eau. Le décret pris en février 2001 fixe les normes de qualité de l'eau potable³⁸.

La République du Bénin a retenu l'accès à l'eau potable comme l'une des priorités de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) et a adhéré aux Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Il en résulte qu'avec la mise en oeuvre d'un cadre juridique approprié accompagné du contexte de la décentralisation, des progrès ont été enregistrés en matière d'accès à l'eau potable aux populations rurales, comme le confirme des OMD déjà atteints en 2015.

Toutefois, les besoins grandissants des populations ont déjà rattrapé ces progrès qui sont aujourd'hui dépassés. La promulgation en 2010, de la loi portant gestion de l'eau en République du Bénin axée sur la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE) ; l'adhésion du Benin aux objectifs post 2015, c'est-à-dire aux Objectifs de Développement Durable (ODD), qui visent l'accès universel à l'eau potable à l'horizon 2030; le lancement d'une nouvelle ère de gouvernance de l'action publique avec l'élection d'un nouveau Président en avril 2016 sont

³⁶ Ce principe vient de l'adoption des recommandations de la GIRE et permet de compenser les quantités prélevées par une taxe ou redevance qui servira à la protection et à l'entretien des ressources en eau.

³⁷ Décret n°2011- 621 du 29 septembre 2011 portant création, attributions, composition, organisation et fonctionnement des comités de bassin en République du Bénin.

³⁸ Décret n^o 2001-094, du 20 février 2001, fixant les normes de qualité de l'eau potable en République de Bénin.

autant de nouveaux paramètres qui sont venus booster le secteur de l'eau au Bénin. La Gouvernance est marquée entre autres par des réformes audacieuses pour «Relancer de manière durable le développement économique et social du Bénin».

Ce cadre juridique a contribué à l'obtention (Section I) des avancées perceptibles dans le secteur de l'eau en général et particulièrement dans la gestion durable des infrastructures d'AEP, mais il a enregistré tout de même (Section II) des difficultés indéniables qui ont freiné parfois le processus mis en place.

Section I Des avancées perceptibles

L'environnement juridique dans le secteur de l'eau au Bénin a contribué à l'amélioration du taux de desserte en eau potable. En effet, le taux de desserte en eau potable en milieu rural, cadre de la présente étude a globalement connu une progression régulière sur la période 20102015 passant de 57,2 % en 2010 à 67,6 % en 2015, pour une cible OMD fixée à 67,3 % en 2015³⁹. Il convient de noter que ce taux n'a pu être stabilisé et a connu une baisse. Ce recul, qui n'a pas permis de consolider les acquis de la contribution du secteur à l'atteinte des OMD. Cela s'explique entre autres, par la chute des réalisations de points d'eau après l'atteinte des OMD due au scandale du « PPEA II », l'accroissement annuel de la population qui baisse le taux lorsque les réalisations ne suivent pas et également les taux de panne élevés. En effet, les ouvrages en panne ne sont pas pris en compte dans le calcul du taux de desserte.

Le maintien des avancées et leur amélioration, a besoin (§1) d'une procédure de sélection du partenaire innovante conduisant à (§2) une gestion efficiente des AEV.

§1 Une procédure de sélection du partenaire innovante

Le secteur de l'Approvisionnement en Eau Potable est un secteur sensible et vital qui a donc besoin d'un traitement particulier et d'une attention soutenue. Les études et travaux de construction des Adductions d'Eau Villageoises requièrent une technicité spécifique. Pour sélectionner les prestataires, il faut donc passer par (I) l'identification du partenaire et dans les étapes suivantes, organiser les (II) procédures de suivi des travaux.

A. L'identification du partenaire

L'identification du partenaire requière des préalables. Dans le fonctionnement actuel, c'est la commune, maître d'ouvrage, qui conduit le processus conformément au code des marchés

³⁹ Plan national de développement 2018-2025, Bénin révélé, Cotonou, 2017, p. 65.

publics. En effet, il y a d'abord un avis de manifestation d'intérêt à l'issue duquel des bureaux d'études et entreprises sur la base des critères bien élaborés sont short-listés pour participer à l'appel d'offres. Le processus est d'abord conduit pour le choix du bureau d'études et c'est après qu'il est repris pour la sélection de l'entreprise devant conduire les travaux de construction de l'AEV. En effet, le bureau d'études mène des études préalables de faisabilité et d'Avant-Projet Détaillé (APD) qui serviront de boussole aux travaux à réaliser. Il contribue également au processus de sélection des entreprises.

Conformément au code des marchés publics en harmonie avec le dossier type d'appel d'offres, l'appel d'offres contient les procédures, les spécifications techniques et le modèle de marché ou contrat. La commune étant le maître d'ouvrage, elle sollicite l'assistance-conseils de la Structure Déconcentrée de l'Etat (SDE) concernée par l'activité. Dans le cas d'espèce, c'est le Service de l'Eau de la Direction Départementale de l'Eau et des Mines qui assiste la commune dans le processus. Le Service de l'Eau veille à la régularité des aspects techniques, à la conformité du dossier avec les exigences du code des marchés publics et oriente la commune vers les structures compétentes en cas de litige lorsque toutes les voies de recours pour un règlement à l'amiable sont épuisées.

Les Partenaires Techniques et Financiers accompagnent l'Etat à travers l'appui au budget général de l'Etat. Les communes sont servies à travers le Fonds d'Aide au Développement Communal (FADeC). C'est le cas du Programme Pluriannuel d'appui au secteur de l'Eau et de l'Assainissement (PPEA). Le PPEA I s'est focalisé sur le financement des ouvrages simples, Forages équipés de Pompes à Motricité humaine et des forges à gros débit qui serviront les AEV pour assurer la disponibilité de la ressource en vue de préparer le PPEA II qui a priorisé le financement des ouvrages complexes, les Adductions d'Eau Villageoises inter-villages et inter-arrondissements. C'est ce programme qui a contribué à l'atteinte des OMD en 2015. Mais malheureusement, il a connu une fin fâcheuse. Le Gouvernement a entrepris des démarches en vue de faire sanctionner les agents de l'État impliqués dans ce scandale « affaire PPEAII » dans laquelle il est reproché aux personnes impliquées, l'utilisation de plusieurs milliards de FCFA à des fins autres que celles dudit projet, même si plus tard, la justice a prononcé, en avril 2017, un non-lieu sur ce scandale qui a secoué le pays en 2015⁴⁰. Pour rendre le transfert de compétences efficace et permettre aux techniciens communaux de se former auprès des cadres expérimentés, l'Etat fait réaliser les grands travaux par les Structures Déconcentrées de l'Etat

⁴⁰ Plan national de développement 2018-2025, Bénin révélé, Cotonou, 2017, p.136

qui transfèrent progressivement les connaissances théoriques et pratiques aux agents communaux. La capitalisation de ces expériences leur permettra de mieux jouer leur rôle de maître d'ouvrage que leur confère la loi sur la décentralisation. Les difficultés qui jonchent ce chantier s'observent dans le manque de personnel et ou de cadre de niveau requis ayant le profil pour assimiler les nouvelles techniques spécifiques au secteur. La politisation à outrance des décisions techniques vient parfois baisser les performances. L'exemple qui fait l'unanimité est l'instabilité au poste des Chefs Services Techniques et des Responsables Eau et Assainissement des Communes pour ce qui concerne le secteur de l'Eau. Ces techniciens sont parfois remplacés par l'autorité communale pour des raisons personnelles. Cette pratique a pour conséquence directe le perpétuel recommencement. Les nouvelles personnes recrutées ou affectées au poste sans l'expérience et le bagage nécessaire pour tenir le poste ne donnent naturellement pas les résultats escomptés. Il faut reprendre encore toutes les compétences déjà transférées et les formations données avec la nouvelle équipe avec le risque de tout reprendre au prochain changement.

Heureusement, le Message Radio (MR) du Ministre de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale, suspendant le recrutement de personnel dans les collectivités locales, vient atténuer la situation. En effet, ce MR⁴¹ invite les Préfets à faire surseoir par tous les Maires des communes respectivement sous tutelles, le recrutement de personnel au sein des collectivités locales jusqu'à la mise en place de la structure découlant de l'application de la loi n° 2015-18 du 23 février 2017 portant statut général de la fonction publique conformément aux articles 382 et 384. Par conséquent, il est interdit au Préfet l'approbation d'actes de recrutements de personnels communaux. Il reste les mouvements de personnel à l'interne à coloration politique et inopportuns qui font que le problème n'est pas entièrement solutionné. Mais c'est déjà une avancée notable pour l'évolution du secteur qui ne cesse d'innover. Après la sélection classique de prestataire pour la réalisation des travaux, l'Etat par soucis de soulager le plus grand nombre de personnes, se propose d'expérimenter le partenariat public-privé.

Selon les articles 17 et 18 de la loi n°2016-24 du 28 juin 2017, portant cadre juridique du partenariat Public-Privé en république du Bénin, l'identification du partenaire est guidée par l'économie et l'efficacité du processus, la liberté d'accès, l'égalité de traitement, la reconnaissance mutuelle et la transparence des procédures. Les modes de passation sont l'appel

⁴¹ Message Radio n°068/MDGL/DC/SGM/DGCL/SA du 07/02/2018, Objet : Suspension recrutement personnel dans collectivités locales. (Copie du Message Radio en annexe 4)

d'offres, l'entente directe et l'offre spontanée. Même les offres spontanées font l'objet d'une mise en concurrence dans les conditions prévues par ladite loi. L'esprit de la loi étant de permettre à un maximum de prestataires de participer au processus dans l'équité et le respect des règles de l'art. Pour le projet de construction de grands systèmes d'AEV, l'Etat a opté prioritairement pour l'appel d'offres international précédé d'une pré-qualification. L'avantage ici est que la porte est ouverte pour les firmes internationales ayant l'expertise, le poids financier et technique nécessaires pour supporter les réalisations. Ainsi l'Etat est libéré des détails et s'occupe des grandes orientations, de l'encadrement, de la supervision et du recadrage au besoin. Il a donc le temps de conclure avec le partenaire le mode de règlement qui est le mieux adapté à l'activité et qui profite aux différentes parties. Les risques de chantiers inachevés sont amoindris. Le partenaire s'efforce à réaliser des travaux de qualité puisque c'est dans l'exploitation de l'ouvrage qu'il se fera progressivement rembourser. Le bon retour sur investissement en dépend à plus d'un titre.

Nombre de pays aujourd'hui, y compris ceux dits développés font recours au PPP pour la réalisation d'infrastructures en raison notamment de la souplesse du système de financement, de la qualité de l'offre de service et par ricochet des opportunités en matière de création d'emplois. En effet, des projets tels que les autoroutes à péage, construction d'Adductions d'Eau Villageoises sont générateurs d'emploi aussi bien au moment de l'exécution que de l'exploitation et contribuent de ce fait à la réduction du taux de chômage. En plus de ces éléments, le PPP présente d'autres avantages.

Le fait de confier la construction et la gestion des infrastructures à un partenaire privé, dans un contexte particulier de contraintes budgétaires du pouvoir public ; compte tenu de l'urgence et du caractère sensible et vital de l'eau, l'Etat déjà en retard dans sa politique d'approvisionnement en eau potable, avec un taux de desserte en chute, 40 %⁴² en 2018, ne peut pas attendre de mobiliser toutes les ressources financières et de s'approprier en son sein toute la technologie et les compétences techniques nécessaires pour la construction et la gestion des infrastructures d'AEP. Ceci est d'autant plus vrai que l'Etat a besoin d'approvisionner sa population en eau potable pour lui éviter la consommation des eaux de sources douteuses qui pourraient affecter la santé et empêcher la masse laborieuse de vaquer à ses activités. Dès que les maladies hydriques s'installent, les enfants et les femmes sont les premiers affectés, l'éducation est perturbée et les activités génératrices de revenu en prennent un grand coup. Cela

⁴² Taux de desserte, disponible sur: www.eaubenin.bj, consulté le 21/03/2019 à 18h12mn

agit sur les indicateurs du produit intérieur brut qui baissent. L'économie s'en ressent et les conséquences sont immédiates sur le développement du pays. Alors qu'avec un partenaire privé qui a les capacités financières et techniques adéquates, un partenariat « gagnant-gagnant » peut se révéler bénéfique pour tous. D'une part, l'Etat jouit d'un service pour lequel il n'a même pas encore les moyens de se l'offrir. Son objectif serait atteint parce que les collectivités territoriales son accompagnées dans leur mission de fournir de l'eau potable en quantité recommandée à la population. La convention Etat/Commune serait ainsi une expérience réussie. D'autre part, le partenaire serait satisfait de faire des affaires et recouvrer progressivement son investissement et son bénéfice conformément aux clauses du contrat avec la fierté morale d'avoir soulagé des personnes en détresse.

La délégation de la maîtrise d'ouvrage ; Comme définie dans la loi sur la décentralisation, la commune est maître d'ouvrage, mais par défaut de compétence, elle se fait assister. En son article 108, la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin stipule que dans l'exécution des opérations qui découlent de ses compétences et sous sa maîtrise d'ouvrage, la commune peut déléguer, se faire assister, concéder, affermer, sous-traiter ou passer contrat. Dans le partenariat entre l'Etat et la commune, le partenaire privé vient jouer une partie du rôle de l'Etat et des communes pour booster les réalisations des infrastructures d'AEP et accélérer les résultats. Mais cela ne diminue en rien l'autorité de l'Etat et des communes. Ils continuent de jouer leur rôle de régularisation, de contrôle et de supervision. La personne publique contrôle l'exécution du contrat de partenariat, notamment du respect des objectifs de performance particulièrement en matière de développement durable.

L'échelonnement des coûts sur la durée conformément au tableau de remboursement établi par le contrat ; Conformément aux clauses du contrat, le partenaire privé peut percevoir des redevances dans l'exploitation du système d'AEV. Généralement financés par l'endettement classique, les projets d'infrastructures sont par essence les dépenses les plus lourdes pour les États et le remboursement de ces concours financiers classiques s'échelonne sur des durées moyennes de 10 à 30 ans. Le paiement des travaux peut être étalé pendant toute la durée du contrat, mais, rien n'interdit d'en prévoir un paiement plus rapide et donc moins coûteux. C'est ainsi, si on prend l'hypothèse d'un versement fixe annuel, que la personne publique doit toujours être en mesure de savoir, par exemple, quelle part est liée au remboursement des emprunts souscrits. Dans le cas de la gestion des AEV, ce remboursement sera beaucoup plus efficace parce que la distribution de l'eau génère vite des ressources croissantes au fil du temps.

Après l'identification du partenaire concrétisée par la signature du contrat, il faudrait mettre en place la procédure de suivi des travaux.

B. La procédure de suivi des travaux

Dans la procédure actuelle, des études techniques préliminaires, des études de faisabilité et un Avant-Projet Détaillé (APD) sont réalisés par un cabinet chargé des études et du contrôle de la future AEV à construire. Il est retenu à l'issue d'un appel d'offres ou d'une consultation restreinte selon le cas. Ces études font l'objet d'une validation à chaque étape. C'est de l'APD qu'on s'inspire pour la procédure de sélection de l'entreprise qui se chargera de construire l'AEV. Le suivi des travaux se fait à plusieurs niveaux. Le bureau d'études a une mission de contrôle permanent sur le site de réalisation des travaux et veille sur les intérêts du maître d'ouvrage. La Structure Déconcentrée de l'Etat (SDE) ici c'est la Direction Départementale de l'Eau et des Mines à travers le Service de l'Eau qui dans son rôle d'assistance-conseils que lui confère la loi⁴³ coordonne les réunions périodiques de chantier et organise le suivi des prestations du bureau d'études et de l'entreprise. La commune est représentée par la section du service technique qui est chargée de l'eau. C'est lors des réunions de chantier que les recadrages nécessaires sont opérés et les nouvelles orientations sont données avec la maîtrise des délais de réalisation. Lorsque les travaux sont ainsi réalisés dans les règles de l'art avec des équipements durables, cela contribue à la gestion efficiente des AEV.

§2 Une gestion efficiente des AEV

Plusieurs facteurs concourent à la bonne gestion des AEV. Une gestion réussie dépend d'abord de la conception et de la réalisation de l'ouvrage. En effet, si le projet d'AEV est mal conçu cela pourrait affecter sa bonne gestion. C'est le cas d'un projet d'AEV surestimé. La norme au Bénin c'est un point d'eau pour 250 habitants⁴⁴. Lorsqu'il y a plus de point d'eau que d'usager, cela va baisser la distribution et par ricochet les recettes. La gestion va donc en partir. Le gestionnaire ou le partenaire à qui la gestion de l'ouvrage sera confiée doit être spécialisé dans la gestion des systèmes d'Adduction d'Eau Villageoise, (I) le professionnalisme du partenaire est donc nécessaire. (II) La supervision de l'Etat lui permet de s'assurer que chaque acteur s'acquitte de ses attributions afin que le service de l'eau soit continu pour le bonheur de la population.

⁴³ Art. 108 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes en République du Bénin

⁴⁴ C'est la norme fixée par le Bénin, disponible sur : www.benin.snieau.org, consulté le 21/07/2019 à 19h52mn

A. Le professionnalisme du partenaire

La gestion communautaire ayant montré ses limites, les communes ont exercé le pouvoir que leur confère la loi⁴⁵ en confiant la gestion des AEV à des partenaires, les fermiers. Il est important de clarifier le sens de partenaire dans le contexte actuel. Ce sont des établissements modestes qui se chargent de la gestion des réseaux d'AEV sur la base d'un contrat d'affermage. Le fermier doit assurer à ses risques et périls, sous sa responsabilité, la gestion professionnelle de l'AEV, à la satisfaction des usagers. Le fermier recrute un personnel qui assure le service permanant de l'eau. Il y a un exploitant qui est chargé de la production et coordonne la distribution de l'eau. Dans certains cas c'est lui qui est chargé de la collecte de recettes, dans d'autres, le fermier recrute un agent percepteur qui fait le tour périodique des points de distribution pour la collecte. L'exploitant est chargé de l'entretien de la station de pompage et lavage régulier du château d'eau pour éviter les contaminations. « L'exploitant organise et assure les tâches techniques d'exploitation. Il s'occupe de la production, du traitement et de la distribution de l'eau »⁴⁶. Il tient plusieurs cahiers ou fiches de suivi. Il s'agit du cahier de pompage, cahier d'entretien, cahier de recette... Le fermier contracte avec une équipe de maintenanciers qui intervient pour les cas de panne et les entretiens préventifs du système en prélude à d'éventuelle panne. Les fontainiers sont les responsables de leur point de vente. A ce titre, ils sont chargés de la distribution de l'eau au niveau de leur Borne Fontaine (BF), le nettoyage des lieux et le respect des horaires de vente retenus de commun accord avec les usagers sous la supervision de la mairie souvent assistée par le Service de l'Eau, Structure Déconcentrée de l'Etat en charge de l'assistance-conseils aux communes. Il rend compte périodiquement des recettes à partir de son cahier de recette. Lorsque les recettes ne sont pas fréquemment retirées, cela occasionne les impayés parce que certains fontainiers s'en servent pour gérer le quotidien. Pour éviter des ruptures dans la distribution de l'eau aux usagers, le fermier fait des stocks d'intrants ou consommables indispensables à sa production. Dans les cas où la source d'énergie utilisée est le groupe électrogène, il prévoit des approvisionnements en carburant pour pallier aux éventuelles coupures. En plus des BF, il y a aussi des Branchements Particuliers (BP) qui sont des raccordements du réseau dans les domiciles, écoles, hôpitaux et autres services publics. Les compteurs des BP sont relevés par l'exploitant ou l'agent collecteur

⁴⁵ Art. 93 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes en République du Bénin

⁴⁶ HOUNMENOU B. G., « Gouvernance de l'eau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bénin », op. cit., p.10

et facturés par mois comme à la SONEB. Le fermier tient des fiches mensuelles de suivi⁴⁷ et dépose son rapport d'activité contenant le point financier à la mairie au plus tard le 05 du mois suivant. Le service de la mairie en charge du suivi, vérifie si les différentes redevances sont libérées conformément au contrat. Afin de s'assurer de la continuité du service public de l'eau, l'Etat accompagne le processus par son assistance-conseils, c'est la supervision de l'Etat.

B. La supervision de l'Etat

Bien que la gestion des AEV soit confiée au fermier, l'Etat a le contrôle absolu sur la ressource en eau et définit les conditions de prélèvement⁴⁸. Le Service de l'Eau au niveau départemental relai l'Etat central et assiste la commune à faire le suivi nécessaire à la réussite de la mission du fermier pour garantir un service public de l'eau sans faille à la population. La commune ne doit pas se substituer au fermier et chacun doit jouer au mieux son rôle. Pour ce faire des renforcements de capacités sont organisés à l'endroit des techniciens de la mairie chargés du suivi des fermiers. Les fermiers à leur tour reçoivent des formations pratiques sur les outils de gestion durable des AEV. Un logiciel de suivi de la gestion des AEV a été mis à la disposition des acteurs sur le financement de la coopération allemande au Bénin dans le cadre du Programme d'appui au Secteur de l'Eau, l'Hygiène et de l'Assainissement (ProSEHA). Les différents acteurs sont formés sur son utilisation. Le logiciel a une double fonction compte tenu de la partie qui s'en sert. Il permet au fermier d'organiser, d'anticiper et de prévoir les entretiens à faire. Il l'aide à suivre les recettes et dépenses afin de dégager convenablement les redevances et son propre profit. Pour la Commune, le logiciel aide le technicien communal chargé du suivi à constater à temps les difficultés qui peuvent survenir et attirer l'attention du fermier afin que celui-ci prenne les mesures idoines pour éviter le dysfonctionnement. Cet outil qui n'est qu'une application informatique, pourra bien jouer ce rôle s'il est régulièrement renseigné comme indiqué lors des formations. C'est là qu'intervient à nouveau le Service de l'Eau qui fait des recyclages à chaque partie. Il veille à ce que le fermier respecte ses engagements contractuels et que le service technique de la mairie fasse le suivi nécessaire pour la continuité du service de l'eau au sein de la population. C'est ce rôle d'assistance-conseils que joue l'Etat à travers sa structure déconcentrée qu'est le Service de l'Eau qui accompagne la commune à assurer le suivi de la gestion du fermier. Cette complémentarité entre les acteurs conduit parfois à des difficultés qu'il faut analyser afin de les surmontées.

⁴⁷ Fiche récapitulative mensuelle de la gestion des AEV tenue par le fermier et adressée à chaque fin de mois à la mairie pour faciliter le suivi, voir annexe 5.

⁴⁸ Art. 47 du code de l'eau (Loi n° 2010-44 du 24/11/2010 portant gestion de l'eau en République du Bénin)

Section II Des difficultés indéniables

Le contrat de gestion des AEV a connu plusieurs options⁴⁹ avant de se stabiliser sur le type « commune-fermier ». La commune délègue la gestion des AEV à un fermier qui en assure l'exploitation et lui rend compte. Malgré que cette option ai été retenue librement par les communes, il y a toujours des difficultés lors de sa mise en oeuvre tant (§1) dans la procédure de conclusion du contrat que (§2) dans la phase d'exécution du contrat.

§1 Dans la procédure de conclusion du contrat

La conclusion du contrat d'affermage des AEV suit une procédure classique validée par les acteurs. Le Service de l'Eau accompagne la commune à chaque étape du processus. La procédure vise à permettre à tous les candidats de compétitionner avec les mêmes chances et dans les mêmes conditions. La finalité est de retenir la structure la mieux capable d'assurer une gestion durable des AEV à la satisfaction des usagers. Face à cette ambition, des difficultés s'observent déjà lors (I) des préalables à la sélection et aussi à (II) la sélection.

A. Les préalables à la sélection

Avant de passer à l'étape de sélection des prestataires pour la gestion des AEV, il y a des préalables dont il faudrait s'assurer pour ne pas étouffer le fermier déjà au début de sa gestion. Le Bénin comptait déjà plusieurs centaines d'Adduction d'Eau Villageoise avant l'abandon de la gestion communautaire au profit de la gestion dite professionnelle. En effet, avec l'accompagnement de la Banque Mondiale en 2006, il y a eu un état des lieux du parc d'AEV au Bénin. Ce diagnostic⁵⁰ a révélé que plusieurs AEV sont en panne. Parmi celles qui sont fonctionnelles, il y a beaucoup de réparation et d'entretien à faire. Des équipements vétustes à remplacer et d'autres corrections majeures à faire pour la bonne marche des installations. À l'issue de cet état des lieux, plusieurs recommandations ont été faites dans l'optique d'améliorer la situation peu reluisante. La recommandation phare était de réhabiliter les AEV avant de les enrôler dans le processus de mise en affermage. Entre autres, il faudra remplacer les groupes électrogènes, les pompes immergées et autres équipements dont le nombre d'heures de fonctionnement est déjà avancé qui pourraient tomber en panne dès le démarrage des activités du fermier. Il a été aussi retenu par le diagnostic le renforcement de certains réseaux identifiés. Tous ces préalables visent à réduire les peines du fermier juste au début de la gestion et éviter

⁴⁹ Option 1: Délégation par la commune de la gestion des AEV à un fermier ; Option 2: Contrat tripartite commune, (AUE) et fermier ; Option 3: Délégation par la commune de la production à un fermier et de la distribution à une AUE ; Option 4: Délégation par la commune de la gestion des AEV à une AUE.

⁵⁰ DGEAU, Rapport de l'étude diagnostique de la gestion des AEV, Cotonou, Pot commun, Initiative-Eau, 2006.

le découragement voire l'échec à l'entame d'une nouvelle expérience qui augure le succès. Par ailleurs, il a été retenu que la gestion des ouvrages simples comme les Forages équipés de Pompes à Motricité humaine (FPM) existant dans les entourages d'une AEV soient confiée au fermier gestionnaire de l'AEV pour éviter la concurrence déloyale dans la gestion des infrastructures réalisées pour le même objectif, l'amélioration du taux de desserte en eau potable des populations.

Le prix de vente de l'eau, le montant des redevances et de la caution d'exploitation pour la mise en affermage de l'AEV doivent être fixés avant le lancement de l'appel d'offres et le dossier d'appel d'offres est complété avec les chiffres retenus

Mais, dans l'euphorie et l'empressement de mettre les AEV en affermage, force est de constater que toutes les dispositions constructives présentées ci-haut, qui devraient faciliter la gestion du fermier n'ont plus malheureusement été prises avant le démarrage de la sélection.

B. La sélection

Aux difficultés liées à l'étape de préparation de la phase de sélection, s'ajoutent celles qui entourent la procédure de sélection proprement-dite. La procédure de sélection du délégataire doit être préalablement validée par la direction du contrôle des marchés publics compétente. Dans le cas des collectivités locales, ce sont les Directions Départementales de Contrôle des Marchés Publics (DDCMP) qui sont compétentes selon le code des marchés publics. Mais dans la réalité du terrain, les communes pour la plupart lancent directement le dossier d'appel d'offres pour affermage sans requérir l'avis de la DDCMP comme le recommande la loi. Les raisons non fondées souvent évoquées sont la perte de temps et l'ampleur du dossier. Les dossiers d'affermage ne sont pas pris aux sérieux comme ceux de travaux car il n'y a pas d'infrastructure physique à voir à la fin du processus. L'ouvrage est déjà réalisé et c'est de sa gestion qu'il est question.

Aussi faudrait-il noter que le fermier soumissionnaire n'a pas les informations nécessaires et suffisantes pour présenter un compte d'exploitation prévisionnel adapté à la gestion de l'ouvrage à exploiter. En effet, l'état des lieux devrait permettre à la commune de fournir au fermier, les données de production, de distribution, et les informations techniques qui lui permettront de produire son compte d'exploitation prévisionnelle. Malheureusement, la commune elle-même n'a souvent pas les données par défaut de collecte ou mauvais archivage des informations. Grace à l'assistance-conseils des structures déconcentrées de l'Etat, les

Services de l'Eau, la BDI⁵¹ permet de récupérer certaines informations pour celles qui y sont renseignées. Cet outil d'envergure nationale souffre aussi d'actualisation des données. En effet, la collecte des données dans le cadre de la BDI s'effectue dans une approche participative et mobilise des ressources humaines aussi nombreuses que pluridisciplinaires. Les données collectées passent par un processus rigoureux de validation. Elles sont traitées au niveau communal, sont remontées et validées par les services de l'eau (SEau) au niveau départemental. La Direction Générale de l'Eau procède enfin à la vérification finale des données et à leur intégration dans la base de données qu'elle loge. « Ce processus de collecte, de validation et de mise à jour des données alourdit et retarde les mises à jour de la BDI »⁵². Le principal instrument de suivi est une base de données intégrée (BDI) partagée avec les communes, qui recueillent des données sur les ressources en eau et les infrastructures. La DG-Eau à travers les SDE fournit également une assistance technique aux communes pour les aider à assumer leurs responsabilités en matière d'AEP dans le respect des lois de la décentralisation. Le retour d'information à faire par les communes pour alimenter la base de données n'a toujours pas fonctionné. L'Etat n'a donc plus la maîtrise des données.

Par ailleurs, on est tenté dire uti, non abuti. Le cadre contractuel ne fournit pas suffisamment d'incitations pour pousser les opérateurs privés à s'engager et « le processus d'appel d'offres a été obstrué par des considérations politiques ou des intérêts personnels⁵³ ». Le maire et son conseil communal trouvent la phase de sélection comme le moment idéal pour faire les remerciements politiques. C'est-à-dire imposer un allié politique et lui attribuer la gestion même s'il ne satisfait pas aux critères de sélection ou s'il n'a aucune expérience de gestion professionnelle des AEV. Du coup, l'objectif qui est de confier la gestion à un professionnel n'est plus la priorité. Selon Akpako F., se sont « Les pesanteurs politiques qui entravent ou biaisent la sélection des fermiers et des ONG d'intermédiation sociale »⁵⁴. Cela se récent illico presto dans la phase d'exécution du contrat.

⁵¹ BDI, Banque de Données Intégrée, est un outil national de gestion des données sur l'eau. Elle est alimentée par les services de l'eau au niveau départemental et agrégée au niveau national par la Direction Générale de l'Eau

⁵² NDAW M. F. et MIGAN S. A., Étude sur la valorisation du potentiel des TIC dans le secteur de l'eau, assainissement et hygiène. Etude de cas: Bénin, WSP/WBG, 2015, p. 8.

⁵³ WSP, Bénin-Partenariats Public-Privé novateurs au service de la durabilité de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural-Étude de cas, op.cit., p. iv.

⁵⁴AKPAKO F. C., Amélioration du système d'approvisionnement en eau potable des quartiers périurbains du Sud Bénin: Cas de Cococodji et Hêvié dans la commune d'Abomey-Calavi, Mémoire de Master, Ouagadougou, 2ie: Institut International d'Ingénierie de l'Eau et de l'Environnement, 2011, p. 19.

§2 Dans la phase d'exécution du contrat

La procédure de conclusion du contrat d'affermage ayant connu des difficultés, il faudrait naturellement se préparer à leur gestion dans la phase d'exécution du contrat. La gestion du contrat (I) doit respecter les clauses librement consenties pour éviter l'impact des différends sur la distribution de l'eau (II).

A. La gestion du contrat

La gestion du contrat d'affermage nécessite un suivi de la bonne mise en oeuvre et le respect des clauses du contrat. Néanmoins, il y a des difficultés liées aux irrégularités dans la sélection du fermier et d'autres inhérentes à l'exploitation du réseau. Le constat montre clairement que les communes ont du mal à maitriser la gestion des contrats d'affermages⁵⁵. Elles n'ont pas les moyens de recruter les cadres techniques à la hauteur des tâches. Aussi, faudrait-il noter que la gestion efficiente des AEV dépend de leur état de fonctionnement. L'expérience a prouvé que les AEV réhabilités ou nouvellement réalisés, rencontrent moins de problème de gestion comparativement à celles qui sont laissées dans leur état de délabrement et mise en affermage. Parmi les difficultés de gestion, il y a le phénomène des pertes d'eau sur le réseau. Parfois, ce sont de réelles pertes dues à des casses répétées de conduite ou à la vétusté des installations ou au défaut de formation de l'exploitant. Dans ces cas, un diagnostic bien posé permet de remédier à la situation à la satisfaction de tous. Mais, dans certains cas, les plus fréquents, ce sont des pertes d'eau simulées pour couvrir et compenser la mauvaise gestion et le détournement organisés par l'équipe de gestion. C'est le même constat que fait l'étude⁵⁶ sur la gestion des AEV dans le département du Couffo et conclut que « Certains fermiers, arguant de pertes importantes sur le réseau, font pression sur la commune pour que le calcul des redevances soit basé sur le nombre de mètre cubes distribué ». En effet, selon l'article 12 du contrat d'affermage, les redevances à payer par le fermier sont calculées sur la production et non sur la distribution. Le fermier sachant qu'une goutte d'eau perdue lui sera comptabilisée via le compteur totalisateur appelé compteur tête-forage, prendra toutes les dispositions pour éviter le gaspillage. Ce principe découle des recommandations de la GIRE qui prône la gestion rationnelle de la ressource et décourage le gaspillage dans l'optique de protéger la nature et faire de l'économie aux générations futures. Cette situation, due au manque de suivi est

⁵⁵ DGEAU, Rapport de l'atelier bilan de la maîtrise d'ouvrage communale dans le secteur de l'eau et de l'eau et de l'assainissement, Cotonou, Rapport annuel n° RMCT 37, 2013, p. 17.

⁵⁶ Dégbey DJIDJI, Problématique de la gestion des adductions d'eau villageoise dans le département du Couffo. Enjeux et perspectives, Mémoire de Master, Cotonou, Institut International de Management, 2014, p. 56.

observée dans plusieurs cas d'affermage d'AEV au niveau des communes. Une grande quantité d'eau est noté comme perte dans les fiches de suivi, mais la visite sur le terrain montre un sol bien sec sur toute la trajectoire du réseau. Dans ces cas, le diagnostic ne relève aucun dysfonctionnement sur le réseau. Le fermier est mis en débet de rembourser tout ce qui est détourné. Si le fermier pour ses affinités avec l'équipe dirigeante de la mairie n'avait pas déposé la caution conformément au contrat, il disparait et mets ainsi en difficulté la distribution de l'eau à la population. C'est en ce moment que la structure déconcentrée de l'Etat est appelée à jouer au sapeur-pompier alors que l'assistance-conseils nécessaire était donné lors de la sélection, mais la mairie avait décidé de faire autrement.

Dans la plupart des communes du sud-Bénin où la générosité hydrogéologique⁵⁷ facilite la prolifération des Postes d'Eau Autonomes (PEA) privés, les fermiers sont concurrencés par les promoteurs de ces PEA qui ne fournissent pas toujours de l'eau potable. En effet, c'est une concurrence déloyale parce que ces ouvrages ne respectent aucune norme de technique ni d'hygiène. Ces forages réalisés sans autorisation sont parfois positionnés proche des sources de contamination de la ressource comme des latrines ou des ateliers où sont déversées des huiles de vidange. L'eau n'est pas traitée et les bombonnes de stockage ne sont pas régulièrement entretenues. Les résultats obtenus par une étude dans la commune de Kétou sur les PEA privés, révèlent qu'ils ne respectent pas les normes de potabilité. En effet, « 100% des échantillons analysés contiennent des coliformes totaux. Dans 71,4% des échantillons, il a été confirmé la présence de coliformes fécaux et dans 21%, la présence de streptocoques fécaux »⁵⁸. Cela pourrait entrainer des problèmes de santé publique. C'est donc une véritable bombe à retardement. Les textes qui interdisent ces pratiques existent et sont bien connus des collectivités locales, mais les maires se résignent à ne rien faire sous prétexte qu'ils ne veulent pas perdre leur popularité. Comme l'ont confirmé une étude sur la prolifération des PEA privés au Bénin⁵⁹ et une autre sur le dimensionnement et la gestion des AEV dans le département de l'Ouémé⁶⁰, les PEA privés fournissent de l'eau non potable. Le phénomène est plus développé dans les départements de l'Ouémé et du Plateau à cause de leur proximité avec le Nigéria où la

⁵⁷ Il s'agit des milieux où l'eau souterraine est bien disponible à des profondeurs facilement accessibles

⁵⁸ KELOME N. C., DOVONOU L. et LAWANI R., « Problématique de l'eau desservie à la population par les Postes d'Eau Autonomes Prives dans la Commune de Ketou », J. Rech.Sci.Univ. Lomé, 2014, vol.16, n° 1, p 16.

⁵⁹ INGABIRÉ ZANNOU F., Phénomène des postes d'eau autonomes (PEA) privés au Benin : Diagnostic, impacts et solutions alternatives, Mémoire de DESS, Abomey-Calavi, Université d'Abomey-Calavi, 2006, p46.

⁶⁰ LOFA G., Optimisation des choix techniques et technologiques du dimensionnement et de la gestion des AEV du département de l'Ouémé, Mémoire de Master, Ouagadougou, 2ie: Institut International d'Ingénierie de l'Eau et de l'Environnement, 2012, p. 19.

pompe à immerger dans le forage, le réservoir en plastique, les exhaures et autres équipements entrant dans l'installation du système sont bon marché.

Par ailleurs, dans les cas d'AEV usagers, dans les préalables à la mise en gestion déléguée, l'Etat a promis, la réhabilitation des AEV ou tout au moins le changement des équipements lourds comme le groupe électrogène et la pompe immergée déjà amortis dans la plupart des cas. Mais dans la précipitation de tout mettre en affermage, les fruits n'ont plus tenus la promesse des fleurs. Les fermiers aussi étant pressés de prendre la gestion n'ont plus rendus cette condition sine qua non avant de démarrer quelle qu'activité que ce soit. Le contrat d'affermage n'étant pas un contrat de réhabilitation avant exploitation, les difficultés non pas tardé avant de commencer à perturber le fermier qui espérait que l'Etat allait tenir sa promesse au début de l'exploitation. Dans cette atmosphère, le fermier ne se sent pas accompagné comme convenu. Avec ces difficultés, il commence par rater le payement des redevances. La mairie ne veut pas connaitre de ces difficultés. Elle pense que le fermier doit honorer son engagement parce qu'il n'y a pas de force majeure. Le fermier de son côté considère les grosses pertes d'eau, la concurrence déloyale et autres situations comme des cas de force majeure. Si une médiation n'est pas entreprise, ces différends perturbent la distribution de l'eau aux usagers.

B. L'impact des différends sur la distribution de l'eau

L'eau étant une ressource indispensable à la vie, l'Etat en attendant d'atteindre son objectif qui est de desservir entièrement tout le pays est exigent sur la continuité du service de l'eau dans les milieux où les infrastructures sont déjà disponibles. C'est pour cela que l'article 16 du contrat d'affermage au Bénin, prévoit qu'en cas d'interruption non justifiée du service supérieure à 72 heures constatée, la commune a la faculté de prononcer des pénalités d'un montant correspondant à 10% des recettes globales de vente de l'eau estimées pour la période d'interruption. Le fermier n'a donc pas le droit d'interrompre unilatéralement le service de l'eau. Ce principe est le même dans le contrat type d'affermage au Cameroun⁶¹ qui poursuit les mêmes objectifs que celui du Bénin en disant qu'en cas d'interruption partielle du service non justifiée, privant d'eau plus de cent (100) abonnés pendant plus de dix (10) heures : une pénalité de 0,25 mètre cube par abonné privé d'eau et par heure d'interruption, soit appliquée, sans que cette pénalité ne puisse excéder celle correspondant au cas d'interruption générale. Toutefois, dans le cas du Bénin, cette partie du contrat aura toute sa force juridique si l'Etat même a joué sa

⁶¹ Art.103.3 alinéa 2 du contrat d'affermage du service public de l'alimentation en eau potable des centres urbains et périurbains du Cameroun

partition dans les préalables à l'exécution du contrat. En effet, un réseau à peine fonctionnel, mis en exploitation, sans une réhabilitation préalable, ne pourra que poser des problèmes de panne entrainant la rupture de la distribution de l'eau. En somme, les collectivités territoriales manquent de capacité technique, de suivi et de financement. Il est difficile pour un fermier qui vient de démarrer la gestion avec son modeste compte de fonctionnement de faire face à des renouvellements d'équipements qui ne sont même pas prévus dans son contrat. Les fermiers qui viennent de se lancer dans cette aventure disposent de compétences techniques limitées, ils manquent d'expériences de gestion et ont un accès limité au financement pour anticiper sur les investissements nécessaires qui rendront la gestion des AEV rentable en attendant le coup de main de l'Etat qui se fait attendre. C'est dans ce schéma que l'affermage des AEV a évolué. La distribution de l'eau est souvent perturbée par plusieurs facteurs. Pendant que le fermier et la mairie ne s'entendent pas sur qui doit régler les difficultés qui se posent sur le réseau, les usagers sont privés d'eau et parfois retournent aux sources d'eau alternatives qui ne sont souvent pas conseillées à cause de leur impact sur la santé. Tous les efforts de sensibilisation à l'utilisation de l'eau potable sont oubliés et les mauvaises pratiques déjà abandonnées refont surface avec tous les risques qu'elles contiennent et c'est un éternel recommencement. Même après la réhabilitation des infrastructures d'AEP, d'autres usagers ayant perdus le réflexe de payer pour avoir l'eau potable, continuent de s'approvisionner dans les rivières ou au niveau des PEA privés où le coût est plus bas. Ce cas est légion dans plusieurs communes du sud-Bénin.

En dépit des difficultés perceptibles qui le jalonnent, le cadre juridique pour la gestion durable des AEV au Bénin est approprié. Il a besoin des améliorations et du soutien d'un cadre institutionnel dynamique pour son éclosion.

Chapitre 2 : Un cadre institutionnel dynamique

L'Etat Béninois a confié la responsabilité de la fourniture des services relatifs à l'eau à différentes entités en tenant compte de la sensibilité du milieu. Ainsi, la structure parapublique dénommée Société Nationale des Eaux du Bénin (SONEB) à but lucratif est chargée de l'approvisionnement en eau potable des centres urbains et périurbains de plus de 20 000 personnes. Elle est présente dans 69 communes. Ce n'est fait pas l'objet de la présente étude.

La présente étude s'intéresse plutôt aux Adductions d'Eau Villageoises qui sont prioritairement destinées au milieu rural. Selon la Stratégie Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (SNAEPMR) de la DGEau, les systèmes d'adduction d'eau potable devraient être construits pour les agglomérations regroupées de 2 000 personnes et plus. Moins que ce nombre, ce sont les Postes d'Eau Autonomes qui sont adaptés. Enfin pour les hameaux de moins de 250 habitants, un Forage équipé de Pompe à Motricité humaine suffit pour le desservir.

Les acteurs potentiels de la gestion de la ressource sont nombreux et regroupés en plusieurs catégories (le secteur public, le secteur privé, la société civile et les partenaires techniques et financiers). Chacune de ces catégories d'acteurs a ses propres intérêts qui peuvent correspondre avec ceux d'un autre groupe ou bien leur être contradictoires. Ce cadre institutionnel national est décrit par la DG-Eau qui est chargée de veiller à la politique de l'eau, d'éclairer les stratégies nationales sur les questions relatives à l'approvisionnement en eau et de superviser leur mise en oeuvre au niveau des communes. De ce fait, elle est également responsable du suivi du secteur de l'eau.

Ce cadre institutionnel de par sa constitution présente (Section I) une complexité certaine. Sa mise en oeuvre a prouvé qu'il est efficace mais présente des aspects perfectible d'où (Section II) une efficacité mitigée.

Section I : Une complexité certaine

Le Bénin fait aujourd'hui partie des pays ayant recours à la participation des investisseurs privés dans le secteur de l'eau. Sur la base d'un arrangement Partenariat Public-Privé (PPP) de type affermage entre le secteur privé local et les communes décentralisée, des opérateurs privés gèrent les systèmes d'adduction d'eau villageoise tout en s'adaptant à la complexité du cadre institutionnel. La complexité (§1) des institutions concernées s'harmonise avec celle (§2) des parties au contrat pour conduire à un partenariat « gagnant-gagnant »

§1 Des institutions concernées

Plusieurs structures travaillent ensemble et se complètent pour donner la complexité fonctionnelle qui régit le secteur de l'eau au Bénin. La coordination de (I) l'ancrage institutionnel est assurée par le ministère en charge de l'eau qui facilite (II) la complémentarité institutionnelle afin que les actions soient structurées pour éviter les doublons et les pertes de ressources.

A. L'ancrage institutionnel

Les dispositifs institutionnels de gestion des infrastructures d'accès à l'eau potable sont réorganisés pour rimer avec les textes de la décentralisation. L'Etat à travers le Ministère en charge de l'eau dans son rôle régalien est responsable de la définition de la politique sectorielle, de la stratégie nationale et de la réglementation. Les autres ministères compétents en matière de services relatifs à l'eau travaillent avec le ministère en charge de l'eau pour faciliter l'atteinte des résultats. Le ministère de la Santé est chargé de superviser la qualité de l'eau. Le ministère de l'Économie et des Finances est chargé de la régulation des marchés publics et du suivi des subventions de l'État aux communes. Le ministère de la Décentralisation et de la Gouvernance locale, aide les communes à se conformer aux dispositions légales et règlementaires. Le ministère du Plan et du Développement coordonne les activités du gouvernement central

Le ministère en charge de l'eau s'appuie sur sa direction centrale dans le domaine, la Direction Générale de l'Eau (DGEau). Cette dernière avec le soutien de ses directions techniques, coordonne les activités de sa représentation dans les départements. Les Structures Déconcentrées de l'Etat dans le secteur de l'eau sont les Services de l'Eau (SEau) qui sont sous les directions départementales en charge de l'eau. Ces services ont été créés dans les années 1990 afin de recenser les besoins en infrastructures d'approvisionnement en eau et d'en superviser la construction. À l'avènement de la décentralisation, les communes sont chargées d'assumer cette fonction. Le rôle des SEau s'est mué en celui d'assistance conseils aux communes. Les SEau vérifient que la conception et la construction des systèmes d'adduction d'eau sont conformes aux normes techniques et juridiques. L'assistance conseils est sur demande. Toutefois, le SEau peut formuler des conseils s'il le juge nécessaire sur des aspects spécifiques. Les communes pour réussir leur nouvelle mission doivent s'appuyer sur l'expertise libre et gratuite des Services de l'Eau qui ont déjà capitalisé plusieurs années d'expériences dans le secteur. Les SEau transfèrent aux communes toutes les informations disponibles sur les équipements d'approvisionnement en eau pour leur passer la main.

Conformément à la loi sur la décentralisation, les communes sont chargées de la planification des investissements, de la passation des marchés et du fonctionnement des systèmes d'adduction d'eau. Afin de recenser les besoins et les demandes des communautés, les communes se font aidées par des intermédiaires sociaux (ImS). Au départ ils travaillaient avec les communes par l'intermédiaire d'une ONG. Mais pour faciliter l'autonomie des communes, ces ImS ont été intégrés au personnel des communes. La SNAEPMR rappelle que l'intermédiation sociale pour sensibiliser les populations sur des questions comme l'hygiène autour des points d'eau et l'importance de contribuer aux coûts du service public de l'eau potable est habituellement faite par des ONG. Or, il s'agit d'un des rôles régaliens des communes. Elle recommande que les services communaux soient en conséquence être soutenus dans ce sens.

Dans le but de maitriser les défis liés à l'approvisionnement en eau et à la gestion durable des AEV, les entités malgré leur diversité sont structurées pour se compléter.

B. La complémentarité institutionnelle

« C'est au bout de l'ancienne corde qu'on tisse la nouvelle » a dit l'adage. Compte tenu de la diversité des acteurs dans le secteur de l'eau et du caractère social que revêt l'objet, nul ne sera de trop et c'est dans la complémentarité que les résultats seront améliorés. L'action de l'Etat est complétée par l'administration centrale et déconcentrée. La Direction Générale de l'Eau (DGEau) au niveau national et les Directions Départementales de l'Eau et des Mines (DDEM) à travers les Services de l'Eau (SEau) au niveau départemental sont responsables de la régulation du sous-secteur, du suivi de la stratégie et de l'assistance-conseil aux communes. La cible étant la même, pour une meilleure complémentarité, les Directions Départementales de la Santé (DDS) sont, quant à elles, responsables du contrôle de la qualité de l'eau depuis la distribution jusqu'à la consommation et de l'appui aux gestionnaires des infrastructures d'eau potable dans l'élaboration et l'exécution du Plan de Gestion de la Sécurité Sanitaire de l'Eau (PGSSE) et de l'IEC pour un changement de comportement des ménages.

Pour mémoire, le modèle utilisé en République du Bénin dans le service public de l'eau potable est la maitrise d'ouvrage communale accompagnée d'une professionnalisation de la fourniture du service. Ce modèle implique une délégation des services par les communes aux opérateurs professionnels spécialisés. Dans un esprit de complémentarité institutionnelle, les communes ont signé une convention avec l'Etat en cédant pour le temps nécessaire une partie du pouvoir que leur confère la loi à l'ANAEPMR qui se chargera de leur réaliser de grands systèmes d'AEV. Pour ce faire, elle assure la maitrise d'oeuvre nationale des réalisations d'infrastructures

d'AEP en milieu rural. Sa mission est d'initier, de programmer, de faire réaliser et de suivre les travaux d'infrastructures. Comme c'est d'accord parties que ce rôle des communes lui est dévolu, on ne parlera pas de conflit d'attribution, mais de complémentarité institutionnelle.

En marge de cet accord avec l'Etat, les communes peuvent toujours négocier avec leurs partenaires des réalisations d'ouvrages d'AEP. À ce titre, elles jouent le rôle que leur confère la loi, même si une partie est concédée à l'Etat à travers l'ANAEPMR. Elles assurent le suivi décentralisé du service public de l'eau potable. La structure faitière des communes, l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB), représente les communes au niveau national. La commune dans son rôle institutionnel est en même temps partie au contrat.

§ 2 Des parties au contrat

L'analyse de l'état actuel des ressources en eau et de leurs différents modes de gestion fait apparaître d'importants problèmes de gouvernance. La demande en eau est croissante et de plus en plus concurrentielle. On observe une pluralité des acteurs pouvant faire valoir des responsabilités légales en matière de gestion des ressources en eau. Au-delà de la société civile, il y a d'une part (I) l'Etat soutenu par ses partenaires techniques et financiers et d'autre part (II) le partenaire privé

A. L'Etat

Dans le processus de mise en affermage des AEV, l'Etat est représenté par la commune assistée par les SDE, Ici c'est le Service de l'Eau qui accompagne la commune. Selon le contrat d'affermage, la commune contrôle le service public de l'eau rendu par le fermier et est responsable du renouvellement des équipements. La commune s'engage à ne rien faire qui puisse dégrader les équipements. Elle s'engage, en cas de destruction partielle ou d'endommagement de son fait, à prendre en charge l'intégralité des frais de remise en état du matériel ainsi que les frais annexes tels que les frais de transport, d'installation, de démontage et de remontage. Sauf en cas de défaillance dûment constatée du fermier, la commune s'interdit d'intervenir par elle-même ou de faire intervenir un tiers pour le dépannage du matériel sans l'accord du fermier. Avec l'appui technique du Service de l'Eau, la Commune effectue des audits techniques et financiers périodiques de la gestion de l'AEV. La Commune inscrit dans son budget chaque année les sommes nécessaires au renouvellement et aux extensions ainsi que les cautions d'exploitation. Au besoin, la commune doit-être en mesure de rembourser la caution d'exploitation au fermier. Dans le quotidien les communes n'arrivent toujours pas à bien jouer leur rôle malgré l'assistance du Service de l'Eau. Le personnel communal est insuffisant et les compétences requises n'y sont pas. La gouvernance communale de l'eau pour

une gestion durable reste à améliorer. La capacité financière ne répond pas à toutes les attributions dévolues aux communes. Mais ne vient pas seulement de l'Etat central. La coopération décentralisée est une coopération entre deux communes. Elle peut être entre une commune d'un pays tiers et le Bénin ou entre des communes béninoises. Les ONG internationales sont des organismes internationaux qui interviennent indépendamment d'un gouvernement tout en recevant des subventions de celui-ci. Comme les ONG locales, elles n'ont pas de rôle prédéterminé, mais elles appuient le sous-secteur de l'eau potable en accord avec l'autorité et en conformité avec leurs statuts.

Cependant, les partenaires techniques et financiers (PTF) sont des organisations qui assistent le secteur public au Bénin dans la réalisation des objectifs du sous-secteur de l'eau potable en milieu rural. On distingue les organismes bilatéraux et multilatéraux représentant un pays, plusieurs pays ou une organisation internationale. Ils accompagnent la réalisation de la politique gouvernementale et la stratégie sectorielle, en général à travers des soutiens financiers. Les banques de développement sont des structures financières internationales qui participent au processus à travers des soutiens financiers et des financements concessionnels. Toutes ces institutions appuient l'Etat et facilitent ainsi l'insertion du partenaire privé.

B. Le partenaire privé

Les fermiers et les délégataires sont des prestataires privés qui sont, à travers un contrat avec les communes, responsables pour l'exploitation et la maintenance des infrastructures d'approvisionnement en eau potable. La responsabilité des fermiers et des délégataires est définie par le type de contrat. Dans le contrat d'affermage, l'autorité publique, ici la commune, loue les actifs à un fermier moyennant une redevance. Le fermier assume le risque opérationnel. Dans le contrat de concession, l'opérateur privé reprend la gestion d'une infrastructure publique pour une période donnée pendant laquelle il assume d'importants risques de financements (réhabilitation, extension de réseau). L'opérateur privé assume aussi les risques liés à la gestion et à l'exploitation pendant la durée du contrat.

Dans la réalité actuelle du Bénin, le gestionnaire n'a pas la charge de financer la réalisation et la réhabilitation des infrastructures. Son rôle principal est de gérer et de rendre compte. Dans ses obligations contractuelles et conformément à l'article 12 du contrat d'affermage, Le fermier perçoit l'intégralité des revenus de la vente de l'eau, quel que soit le volume vendu. Il assure à ses propres frais l'exploitation et l'entretien du système de pompage et du réseau. En particulier,

il paie les fournitures et rémunère tout le personnel nécessaire. Le fermier est tenu de réparer le groupe électrogène et la pompe immergée à ses frais, tant que ceux-ci n'auront pas atteint leur limite normale d'amortissement qui est fixée à 12 000 heures de fonctionnement pour le groupe électrogène et à 18.000 heures pour la pompe. Au-delà de cette durée normale de service, le fermier peut demander à la commune le remplacement du groupe électrogène et de la pompe, qui est financé par la commune.

De plus, le fermier est tenu de verser des redevances. Il s'agit de la redevance pour le renouvellement, d'extensions. Cette redevance est destinée à couvrir les provisions pour le renouvellement du groupe électrogène et de la pompe immergée, le renforcement des installations ou les extensions du réseau destinés à améliorer le service et/ou à en étendre l'accès à de nouveaux usagers (construction de nouvelles bornes fontaines, extension de réseau, mise en place de moyens d'exhaure plus puissants). Le montant de la redevance pour le renouvellement et les extensions est fixé par rapport à la totalité du volume d'eau produit. Ensuite il y a la redevance au budget communal. Cette redevance est destinée à alimenter le budget communal. Elle sert à financer les audits techniques et financiers et à assurer le suivi du secteur par la Commune. Le montant de la redevance au budget communal est également fixé sur la base de la totalité du volume d'eau produit. Il est à noter que ses redevances sont estimées à l'aide d'un logiciel mis en place avec l'appui des PTF. Cet outil permet d'estimer en toute objectivité la part de chaque partie sans ruiner le fermier.

Enfin, il y a le revenu du fermier qui n'est pas une redevance, mais son bénéfice. Après versement des redevances prévues ci-dessus, le solde du produit de la vente de l'eau est acquis au fermier.

Les fermiers sont représentés au niveau national par leur structure faitière, l'Association Fédérative des gestionnaires privés de réseaux d'Eau du Bénin (AFEB).

A part les fermiers, le secteur privé comprend d'autres partenaires. Les bureaux d'études exécutent des études préalables aux travaux ou d'autres études nécessaires dans le sous-secteur de l'eau potable. Ils assurent le contrôle des travaux d'infrastructures d'AEP. Les entreprises réalisent les travaux de forages et les travaux d'infrastructures d'AEP.

Avec toute l'organisation autour de la gestion des AEV et tous les dispositifs mis en place qui confèrent au cadre institutionnel une complexité certaine, ce cadre présente tout de même une efficacité mitigée.

Section II : Une efficacité mitigée

Dans le cas de l'affermage au Bénin, c'est l'Etat qui fait les investissements et le fermier exploitent. Cette forme de gestion déléguée a permis l'éclosion de petites et moyennes entreprises car la procédure utilisée n'est pas celle formelle du PPP qui est plutôt complexe. Les communes elles-mêmes sont conscientes qu'il y a des aspects à revoir dans le fonctionnement du cadre institutionnel actuel. C'est pour cela qu'elles ont convenu avec l'Etat de se faire assister. Pour ce faire, la mise en oeuvre de la gestion par affermage des AEV prônée par l'Etat sera limité par (§1) les organes et la cellule d'appui au PPP puis (§2) le conseil des ministres et la commission ad'hoc d'appel d'offres.

§1 Les organes et la cellule d'appui au PPP

La gestion des AEV s'organise autour de plusieurs liens d'obligations liés par une même finalité. Le contrat devient complexe dès que la participation du privé se densifie dans la conception, le montage, le financement et la mise en oeuvre du contrat. Dans le cas actuel de la gestion des AEV, la participation du privé se limite à la mise en oeuvre du contrat, c'est-à-dire l'exploitation des installations. Avec la nouvelle convention entre l'Etat central et les communes, le financement va s'ajouter. Mais à la longue, le partenaire pourrait participer à la conception et au montage. Quelles seraient alors la (I) limite des organes de contrôle et de régulation et la (II) limite de la Cellule d'appui au PPP ?

A. Limite des organes de contrôle et de régulation

Selon la loi n° 2016-24 du 28 juin 2017, portant cadre juridique du partenariat public- privé en République du Bénin, la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics (DNCMP) assure le contrôle des opérations de passation des contrats de partenariat public-privé. L'Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) est l'organe de recours et de facilitation du dialogue entre les parties, en cas de différends. Dans le cas de l'affermage des AEV, certaines communes ne respectent pas l'étape de contrôle et trouvent que cela alourdi la procédure. Pour faciliter la proximité et fluidifier le système, l'Etat a mis en place, les Directions Départementales de Contrôle des Marchés Publics (DDCMP). Mais la situation n'est guère reluisante et reste toujours à améliorer. Dans le Département de l'Ouémé, le personnel de la DDCMP se réduisait à son directeur seul. Cela ne facilite pas la célérité dans le traitement des dossiers malgré la bonne volonté de celui-ci.

L'ARMP pourrait être sollicitée plus tôt pour ses conseils qui pourraient même faciliter le processus et éviter les différents à gérer. Mais, ce n'est pas souvent le cas. C'est lorsque tout est bloqué, qu'on a recours à l'ARMP et cela retarde le processus inutilement, alors qu'on

pouvait solliciter l'assistance-conseil gratuit de l'ARMP en amont. Ces structures malgré leur dévouement sont limitées par le manque de personnel et d'appui financier. Dans l'exercice de leurs missions, ces deux entités peuvent requérir l'expertise de la Cellule d'Appui au Partenariat.

B. Limite de la Cellule d'appui au PPP

A la lumière des articles 2 et 3 du décret n° 2017 - 043 du 27 janvier 2017 portant attributions, composition et modalités de fonctionnement de la Cellule d'Appui au Partenariat Public-Privé en République du Bénin, la CAPPP placée sous l'autorité du Président de la République, apporte son expertise dans l'exécution et le suivi des contrats de partenariat public-privé, contribue à la réalisation, au renouvellement des infrastructures et équipements publics, ainsi qu'à l'amélioration de la qualité du service public en proposant de projets d'envergure à travers des contrats de PPP. Pour réussir la gestion durable des AEV, le gouvernement se propose le recours au PPP.

§2 Le choix des PPP dans la gestion des AEV

Fort des expériences issues des modes de gestion antérieure, compte tenu de l'ambition de réaliser de grands systèmes d'AEV et surtout de l'échéance déjà proche (2021), le gouvernement se propose d'évoluer en mode PPP. Ce choix a certainement (I) des atouts à exploiter mais aussi (II) des limites à minimiser.

A. Les atouts

La promotion du partenariat public-privé pour financer le sous-secteur approvisionnement en eau potable est une recommandation de la Stratégie Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable 2017-2030⁶². Il a été démontré à travers des initiatives pilotes d'après la même source, que les fermiers étaient prêts à participer financièrement à l'investissement en capital pour l'amélioration du niveau de service des réseaux d'AEP pour peu que les contrats soient « sécurisés » et leur donnent l'opportunité de prendre en charge le service public de l'eau pour une période conséquente, allant de 6 à 8 années. Cette période leur permettra de faire le retour sur investissements afin de retrouver leur équilibre financier pour pouvoir réinvestir ailleurs.

Le PPP est avantageux à plus d'un titre parce qu'il soulage l'Etat et permet aux populations de jouir d'un bien ici l'usage de l'eau potable avant que le partenaire ne soit remboursé par les options étudiées adaptées à la gestion de l'eau qui favorisent chaque partie. Dans la gestion en mode PPP, les infrastructures sont bien entretenues et bien gérées puisque c'est le moyen par

⁶² MEEM, Stratégie Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural 2017-2030, DGEau, 2017, p. 3.

lequel le gestionnaire sera payé. Donc il est bien regardant sur la maintenance des équipements ce qui évite la rupture de la fourniture de l'eau qui était le mal récurrent. Malheureusement, ce modèle a bien des limites.

B. Les limites

Le cadre institutionnel et législatif actuel n'est pas complet pour la gestion des AEV en mode PPP. Cette forme de gestion écarte les petites entreprises parce qu'elles n'ont pas la surface financière suffisante pour préfinancer les réalisations, les coûts de gestion et attendre longtemps ou progressivement ou parfois lentement pour se faire rembourser. Elles risquent de connaitre la faillite. En optant intégralement pour le modèle PPP, l'Etat asphyxie délibérément les Petites Moyennes Entreprises (PME) qui sont pourtant des contribuables et payent des impôts pour contribuer au développement du pays. Alors que l'Etat, dans ses missions régaliennes est sensé faire la promotion des Petites Moyennes Entreprises pour le développement harmonieux des diverses couches de la société.

2ème Partie : Une gestion perfectible

Chapitre 1 : Un cadre juridique perfectible

Au Bénin, dans le sous-secteur de l'approvisionnement en eau potable, beaucoup d'avancées perceptibles sont à noter et font la fierté du secteur comparativement à d'autres. Le cadre juridique est bien structuré et en lien avec les évolutions du secteur. Les textes sont disponibles, mais la mise en oeuvre doit-être suivie.

Lorsque l'on analyse plus en détails le cadre juridique dont dispose le Bénin, l'on observe d'une part, qu'il se pose un problème d'harmonisation des textes et, d'autre part, que même si l'arsenal juridique du pays est assez fourni, des problèmes de mise en application se posent. Certaines lois sont présentement inadéquates et méritent d'être révisées ou actualisées pour mieux cadrer avec l'actualité. Le processus d'élaboration et d'adoption des textes législatifs et réglementaires est long et vraiment lourd. Souvent c'est le défaut de texte ou décret d'application qui rend inexploitable certaines lois. La méthode de vulgarisation n'est pas parfois adaptée. Pour exemple, la loi sur le code de l'eau est traduite dans plusieurs langues nationales identifiées comme les plus parlées au Bénin. Mais cela n'a pas permis d'impacter le maximum de personnes puisque toute la population non scolarisée n'est pas alphabétisée. Selon Index mundi⁶³, seul 38,4% de la population béninoise est alphabétisé en 2015 et ce taux est resté en dent de scie depuis 1995. Beaucoup de personnes parlent les langues locales les comprennent, mais peu y sont alphabétisées. Il est donc souhaitable qu'en plus de ce canal de vulgarisation, de prioriser les supports audio et associer la presse pour atteindre une plus grande cible.

Dans l'optique d'améliorer la gestion actuelle, il ne serait pas superflu d'expérimenter (I) la gestion mixte tout en gérant le risque (II) d'une confusion possible.

Section I Une gestion mixte

Sur la base des développements précédents, suivis d'exemples précis, il est malheureusement établi que même l'affermage à son tour n'a pas donné tous les résultats escomptés. Il serait donc souhaitable d'essayer un mode de gestion intermédiaire qui associe les avantages de l'affermage aux atouts de la gestion en PPP. On parlera (I) d'un semi partenariat public-privé dans (II) un cadre législatif adapté, c'est-à-dire qui correspond à cette de gestion.

⁶³ Information sur les pays, Population: taux d'alphabétisation, disponible sur: www.indexmundi.com, consulté le 21/11/2019 à 14h12mn

§ 1 Un semi Partenariat Public-Privé

Cette forme de gestion suggère la prise en compte des points forts de l'affermage et l'exploitation des aspects du PPP qui profiterons à l'affermage et pourraient contribuer à la gestion pérenne des AEV. Cela conduira à un mode de gestion nouveau à expérimenter. Ce mode de gestion tient compte des difficultés des gestions passées et contourne les longues et complexes procédures des PPP qui alourdissent le processus. La gestion des AEV a donc juste besoin de (I) la mise à contribution des atouts de l'affermage soutenue par (II) la sélection des avantages du PPP adaptés à la gestion professionnelle efficiente des AEV.

A. La mise à contribution des atouts de l'affermage

Bien que la gestion par affermage ait connue beaucoup de difficultés, elle a des aspects positifs qu'on pourrait améliorer et adapter au contexte actuel. Mieux sa mise en oeuvre n'a pas non plus respecté les principes de départ sinon elle pourrait donner des résultats plus reluisants.

La procédure pour la passation d'un marché pour la mise en affermage est souple. Elle est à la portée des collectivités locales et accessible aux opérateurs privés locaux et nationaux. Certaines communes font une pré-qualification à partir d'un avis à manifestation d'intérêt pour aboutir à une liste restreinte de prestataires qui seront consultés ultérieurement dans un processus d'appel d'offres. D'autres lancent directement l'appel d'offres ouvert et font la sélection des fermiers sur la base des exigences du DAO.

L'affermage des AEV intègre des arrangements contractuels, un lot de plusieurs (2 à 3) systèmes est proposé dans un seul contrat. En effet, le regroupement permet entre autres avantages de réduire les coûts de transaction, y compris au sein du lot des AEV qui sont moins rentables, ce qui rend la transaction attrayante pour les opérateurs privés attirés par les gros volumes de vente d'eau et est susceptible d'intéresser les banques commerciales en proposant des transactions plus importantes.

La présence d'un ouvrage simple dans le champ de l'AEV menace davantage les activités sur le réseau si ses points d'eau sont plus proches des BF. D'une manière générale les BF sont positionnés à au moins 150 à 200m des ouvrages simples notamment les forages. Mais des cas déplorables sont observés sur certaines AEV, exemple de Boribansifa et Zougou Pantrossi dans le nord où l'ouvrage simple se trouve à moins de 20m d'une BF. Les longues périodes d'attente d'une réhabilitation sur AEV en panne, amène parfois les populations à demander et à obtenir la réalisation d'un forage dans le champ de l'AEV. La proximité des ouvrages simples limite

ou empêche la consommation à la BF. Un atout de l'affermage jusque-là non encore exploité ou mal exploité permet de gérer cette difficulté. En effet, dans ce cas, la gestion de tous les ouvrages simples existant dans le champ d'une AEV sous gérance est confiée au fermier ayant la gestion de l'AEV. Cela évite la disparité et la gestion de l'ouvrage simple suit les principes de gestion des BF autour de lui.

Dans le cadre du développement locale, cela renforce l'esprit d'association des administrés à la gestion de la cité encourage la gestion de proximité. Les impôts payés par ces structures serviront au développement de la commune. Mieux, la gestion en affermage contribue à l'éclosion des Petites et Moyennes Entreprises. Cette nécessité d'une plus grande participation du secteur privé a été prise en compte dans la Politique nationale de l'eau de 2009. Cette politique stipule que « le rôle du secteur privé devrait être renforcé en lui octroyant davantage de responsabilités dans la gestion déléguée des ouvrages hydrauliques dans les zones rurales et des AEV dans les zones semi-urbaines conformément à la stratégie d'alimentation en eau en milieu rural⁶⁴ »

Ces divers avantages de l'affermage pourraient être valorisés dans la nouvelle gestion. Dans cette optique, (II) la sélection des avantages du PPP serait privilégiée.

B. La sélection des avantages du PPP

Dans le cadre du Partenariat Public-Privé, en plus de l'exploitation et de la maintenance que font les fermiers, il y a le volet extension. Il soulage le maître d'ouvrage et responsabilise davantage le partenaire. Dans le cas de la gestion des Adductions d'Eau Villageoises, le volet extension contribue à l'amélioration du taux de desserte et à la pérennité du service public de l'eau. La population n'étant pas statique, le besoin en eau augmente au fil du temps. Les extensions et les nouvelles réalisations viennent satisfaire les attentes des usagers. Plus le réseau est étendu, mieux il y a d'abonnés et l'implication directe c'est la hausse de la production, d'où l'augmentation des recettes. Le diagnostic du rapport⁶⁵ du Programme Eau et Assainissement de la Banque Mondiale a également révélé que certaines AEV pouvaient devenir plus rentables si les extensions étaient réalisées pour que ces équipements desservent une population plus importante et si des campagnes étaient menées pour sensibiliser la population aux avantages liés à la consommation de l'eau des AEV. Dans ce contexte, le prix de l'eau peut être revu à la

⁶⁴ Ministère de l'Énergie et de l'Eau, Politique nationale de l'eau, Cotonou, 2009, p. 25.

⁶⁵ WSP, Bénin-Partenariats Public-Privé novateurs au service de la durabilité de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural-Étude de cas, op. cit., p. 10.

baisse sans menace pour la rentabilité du réseau grâce à l'économie d'échelle. Vendre beaucoup à un coût unitaire réduit rapporte parfois plus que vendre peut à un coût unitaire élevé. Ainsi, toutes les parties sont satisfaites au grand soulagement des abonnés.

L'étude⁶⁶ intitulée, entre enjeux politiques et arrangements locaux dans la commune de Djougou au Bénin montre que les fontainières et l'exploitant sont particulièrement touchés par l'irrégularité saisonnière de la consommation de l'eau, dans la mesure où leurs rémunérations sont liées aux volumes vendus. Les fontainières sont souvent des femmes âgées et handicapées. Elles reçoivent un petit pourcentage, soit 50 FCFA/par m3 distribué. Les bons jours (jours de marché, soit une fois par semaine, en saison sèche), elles peuvent vendre jusqu'à 5 m3, ce qui en fin de journée permet au mieux d'avoir 250 FCFA. En saison des pluies, elles ne gagnent plus rien. L'exploitant, mieux rémunéré peut recevoir jusqu'à 26 000 FCFA par mois entre décembre et juin, mais seulement 5 000 à 7 000 FCFA par mois le reste de l'année. L'irrégularité de ces gains contraint à l'exercice d'autres activités (il est également agriculteur et éleveur de volailles et de petits ruminants ; la fontainière fait du petit commerce) pour avoir d'autres revenus. Cette pluriactivité n'est pas facile à assumer car l'importance et la diversité des tâches à effectuer pour que l'AEV fonctionne et soit gérée correctement impliquent une disponibilité constante de l'exploitant et des fontainières surtout pendant la saison sèche. Selon cette même étude, la pluriactivité constitue une opportunité pour les employeurs qui bénéficient de cette souplesse pour rémunérer au minimum les employés et les contraindre à assurer certaines tâches avec leurs propres moyens. L'exploitant utilise sa moto pour contrôler l'état du réseau ou pour relever chaque semaine les consommations d'eau aux BF. Il utilise son téléphone portable pour rendre compte de son travail auprès de son employeur, le tout sans aucune indemnité. Des trois AEV de la commune (hors Djougou ville), seule celle de Kolokondé est rentable parce que ce chef-lieu d'arrondissement est plus grand que les deux autres localités et qu'une partie de sa population a pris l'habitude de payer l'eau de l'AEV.

Avec le PPP, des grandes firmes internationales intéressées par l'activité vont contracter directement avec l'Etat et prendre un grand nombre de réseau en gestion. Selon l'ambition du gouvernement béninois, le pays sera réparti en quelques grandes zones et confier à des partenaires avec un contrat de PPP tenant compte de la sensibilité du secteur de l'eau. Les

⁶⁶ BONNASSIEUX A. et GANGNERON F., « Des mini-réseaux d'eau potable : entre enjeux politiques et arrangements locaux. Le cas de la commune de Djougou au Bénin », Mondes en développement, 2011, vol. 155, n°3, p. 85.

partenaires pourront aussi contribuer au financement des réalisations. Les partenaires seront rémunérés lors de la gestion par des mécanismes de payement des PPP adaptés au cas des AEV. Avec ce mode plus organisé, le traitement salarial des employés suivra les textes en vigueur au Bénin et la rémunération ne sera plus conditionnée aux saisons de l'année. L'exploitant sera vraiment professionnel et se consacrera entièrement à son travail. Le système de fonctionnement des AEV sera adapté aux nouvelles technologies. Le partenaire fera des formations de recyclages à son personnel pour le mettre à la hauteur de la tâche. Pour bien réussir l'activité, elle doit être régie par un cadre législatif adapté.

§ 2 Un cadre législatif adapté

Dans l'esprit de rendre opérationnel le Partenariat Public-Privé nouvelle formule, il faut lui associer loi et décrets d'application souples et tenant compte du caractère social de l'eau. Il serait donc souhaitable de faire (I) recours aux procédures simplifiées en s'appuyant sur (II) la gestion contrôlée.

A. Le recours aux procédures simplifiées

Face aux contraintes budgétaires et à la nécessité de réaliser des investissements publics colossaux, l'Etat fait de plus en plus recours aux Partenariats Public-Privé (PPP). Ils sont aujourd'hui considérés comme des outils de prédilection pour doter un pays en infrastructures publiques de qualité (ports, aéroports, universités, autoroutes).

Le PPP se présente dans de nombreux pays sous des formes variées. Généralement, on distingue deux grandes familles selon HALLAOUY⁶⁷. La première concerne la participation du secteur privé à la gestion d'un service public. C'est le cas de la gestion déléguée qui porte essentiellement sur les secteurs marchands tels que les transports urbains, la distribution d'eau et d'électricité, l'assainissement et la collecte de déchets, la production d'électricité, ou encore la concession dans les domaines agricoles.

La seconde famille a trait à la participation du secteur privé au développement et à la gestion d'une infrastructure d'intérêt public, par exemple une centrale de production électrique, une autoroute ou encore une unité de traitement d'eau.

⁶⁷ PPP, un mode de financement pour projets structurants, disponible sur: www.cfcim.org, consulté le 21/10/2019 à 19h12mn

La gestion des Adductions d'Eau Villageoises pourrait bien se retrouver dans l'un ou l'autre des cas. L'essentiel c'est d'opter pour les procédures simplifiées afin d'alléger le système de gestion.

L'approvisionnement en eau potable est un service social sensible. Le taux de desserte est faible globalement au Bénin. Le gouvernement a donc décidé dans son programme d'action, de mettre en priorité l'accès universel à l'eau d'ici 2021. Compte tenu de l'urgence et du caractère vital que revêt le sujet, l'Etat pourrait contracter avec un partenaire pour la construction, l'extension et la gestion des systèmes d'approvisionnement en eau potable. Dans ce cas, l'Etat pourrait exceptionnellement éviter les longues et complexes procédures du PPP et prioriser un PPP souple de type simplifié, qui aboutit rapidement à la réalisation des infrastructures et à leur mise en gestion pour la satisfaction des usagers. L'important c'est de bien définir les options et parvenir à un consensus avec le partenaire privé et consigner par écrit tous les compromis pour éviter les litiges à l'exécution. En plus, chaque partie devra veiller à ne pas léser l'autre partenaire, mais chercher plutôt à l'aider à mieux accomplir sa mission. Dans ses recherches de financement, l'Etat pourrait identifier un partenaire et contracter directement avec ce dernier si chacune des parties est satisfaite de la conclusion du contrat.

La réalisation de grands systèmes d'AEV nécessite beaucoup d'investissements. L'Etat n'a parfois pas les moyens de répondre au besoin sans cesse grandissant des populations. Le PPP, vient donc soutenir l'Etat et aide à soulager la population. En attendant que l'Etat mobilise les ressources pour vernir construire les infrastructures, le partenaire privé aurait déjà étanché la soif des populations un tant soit peu. L'accroissement de la population et les pannes des ouvrages sont des facteurs qui baissent le taux. La gestion des AEV nécessite une autonomie financière du gestionnaire. C'est pour cela que géré en mode PPP, le système d'AEV sera mieux entretenu. Le partenaire privé saura mettre en place un service d'entretien et de réparation des installations. Mieux, le partenaire privé fort de sa surface financière et de son ambition de faire plus de profit, assure l'extension du réseau vers d'autres localités non encore desservies. Cela augmente le nombre d'abonnés et améliore le taux de desserte dans le milieu. Les populations qui consommaient l'eau des rivières changent de comportement et utilisent l'eau de l'AEV dont l'extension est arrivée dans leur village. Les maladies hydriques et autres affections causées par l'absence de l'eau de bonne qualité disparaissent. Hommes et femmes se concentrent sur leurs activités génératrices de revenu. Les enfants vont régulièrement à l'école. Tout cela contribue au développement du pays. Pour y arriver, cette gestion en mode PPP simplifié doit-être contrôlée.

B. La gestion contrôlée

Pour réussir cette gestion en PPP simplifié, il ne faudrait pas abandonner le partenaire dans sa gestion, mais l'accompagner avec un suivi ou un contrôle pour corriger les imperfections. A cet effet, l'Etat doit baliser la gestion du partenaire, vue que les objectifs ne sont pas toujours les mêmes. Le partenaire est à la recherche du profit. L'Etat est à la recherche du bien-être de sa population. C'est l'Etat qui fixe le prix de vente de l'eau en tenant compte du pouvoir d'achat des usagers. Le partenaire privé chargé de l'exploitation est tenu de respecter le prix fixé par l'Etat. Il veille à la fourniture continue du service de l'eau. Il doit anticiper sur les situations de panne pour éviter l'interruption de la distribution de l'eau. Tout le réseau doit-être lavé périodiquement. Pour s'assurer de la qualité de l'eau, l'analyse physico-chimique et bactériologique de l'eau distribuée est réalisée une fois par an. Le gestionnaire protège les installations et utilise au besoin la main d'oeuvre locale pour certaines tâches appropriées. Compte tenu du caractère social et sensible de l'activité, l'Etat exerce nécessairement un contrôle de la gestion du partenaire privé qui doit requérir l'avis de l'Etat avant d'entreprendre certaines activités.

Les Associations des Consommateurs d'Eau Potable (ACEP) assurent la veille citoyenne et gèrent la remontée de l'information. Cela permet à l'Etat de gérer en temps réel les difficultés liées à la distribution de l'eau potable.

Puisque c'est l'ère du numérique aujourd'hui, il est souhaitable de penser une application libre facilement téléchargeable, accessible à tous et compatible avec les smartphones pour relayer aussitôt l'information à qui de droit dès qu'une situation pouvant entraver la fourniture de l'eau survient au niveau d'un système d'AEV. Cela rendra efficace le contrôle de l'Etat et incitera le partenaire privé à améliorer ses performances. Parallèlement, une autre application directement connectée au compteur tête-forage c'est-à-dire le compteur de production, aidera le gestionnaire à suivre à distance ses employés et à contrôler la production, la distribution, la vente, les recettes et la gestion des dépenses. Il pourra donc en temps utile, donner des instructions et orientations pour la bonne gestion de l'infrastructure pour la continuité du service public de l'eau.

Cette préconisation n'est que la bienvenue, puisque l'introduction des Technologie d'Information et de Communication (TIC) dans le suivi-gestion des AEV fait partie d'une réforme globale de professionnalisation de la gestion de l'approvisionnement en eau potable des centres semi-urbains du Bénin. A long terme, l'objectif est surtout d'assurer la pérennité du

service public de l'eau à travers une meilleure prestation de service des opérateurs d'AEV⁶⁸. Toutefois, l'utilisation des TIC, doit se faire dans le respect de la législation et des normes.

Cette gestion mixte devrait être bien encadrée et documentée pour éloigner toute confusion possible.

Section II : Une possible confusion

La gestion mixte fait appel à la fois aux pratiques de l'affermage et du PPP. Une confusion est donc possible dans la phase de mise en oeuvre. Il faudrait donc faire la part des choses et consigner par écrit tous les aspects qui pourraient semer la confusion et conduire à des situations conflictuelles. Dans ce sens, les dispositions doivent être prises (§) dans les responsabilités des parties et ce jusque (§) dans la prise de décision.

§ 1 Dans les responsabilités

Dans la gestion des contrats, les différentes parties en affaire ont chacune des responsabilités. Les clauses relatives au partage des responsabilités contractuelles qui définissent l'étendue des responsabilités par chaque cocontractant en fonction des risques encourus et de leurs obligations sont bien définies du coté (I) de l'Etat et du coté (II) du partenaire.

A. De l'Etat

Le modèle de contrat étant mixte, il faudrait éviter le risque de mélange dans la gestion des attributions. L'Etat devra laisser le partenaire conduire ses activités sans s'immiscer directement dans la gestion. Il se limitera au suivi du respect de la bonne mise en oeuvre des clauses contractuelles.

L'Etat contrôle le service public de l'eau rendu par le gestionnaire qui est responsable du renouvellement des équipements. L'Etat s'engage à ne rien faire qui puisse dégrader les équipements. Il s'engage, en cas de destruction partielle ou d'endommagement de son fait, à prendre en charge l'intégralité des frais de remise en état du matériel ainsi que les frais annexes tels que les frais de transport, d'installation, de démontage et de remontage.

Sauf en cas de défaillance dûment constatée du gestionnaire, l'Etat s'interdit d'intervenir par lui-même ou de faire intervenir un tiers pour le dépannage du matériel. Seul le gestionnaire en est garant.

⁶⁸ NDAW, M. F. et MIGAN S. A., Étude sur la valorisation du potentiel des TIC dans le secteur de l'eau, assainissement et hygiène. Étude de cas: Bénin, WSP/WBG, 2015, p. 9.

Pour faciliter la tâche au partenaire privé, l'Etat paye régulièrement et à temps sa consommation au niveau des branchements des services publics tels que les centres de santé, les écoles, les commissariats, les mairies et autres établissements publics.

Dans la même logique, il faudrait éviter les confusions dans les responsabilités du partenaire.

B. Du partenaire

Le partenaire a une importante responsabilité depuis le processus de réalisation jusqu'à la mise en gestion. S'il est chargé de la réalisation, il ne devra pas apporter des modifications au plan sans un consensus préalable avec l'Etat. Il doit respecter les tarifs de l'eau convenus dans le contrat. Le fermier doit assurer à ses risques et périls, sous sa responsabilité, la gestion de l'AEV, à la satisfaction des usagers. Ses tâches couvrent l'exploitation du système ainsi que l'entretien et toutes les réparations de l'ensemble des ouvrages et des équipements, à l'exception du forage lui-même.

Le partenaire ou le gestionnaire doit maintenir en bon état de fonctionnement les ouvrages et les équipements qui restent le patrimoine de l'Etat même s'il a préfinancé la réalisation et respectant les normes techniques. Il doit veiller à maintenir en permanence un lot de pièces de rechange en vue de permettre une intervention immédiate pour l'entretien et les petites réparations. Le gestionnaire est tenu en cas de destruction partielle ou d'endommagement de son fait, de prendre en charge l'intégralité des frais de remise en état du matériel ainsi que tous les frais annexes qui s'y rattachent.

Les travaux d'entretien courant et de réparation sont à la charge du gestionnaire. Il assure la protection des installations contre les déprédations et les vols. Les compteurs qui seront utilisés par lui doivent être préalablement agréés par l'Etat. Le gestionnaire doit éviter toute interruption du service de l'eau. Il doit laisser l'Etat faire tous les contrôles nécessaires au bon suivi sans s'immiscer dans sa gestion.

Pour faciliter les comptes, le gestionnaire doit informer l'Etat par écrit des volumes produits et distribués, du personnel affecté au service, le rendement du réseau, le débit moyen de pompage, la consommation moyenne du groupe (carburant, lubrifiants), le nombre d'heures de fonctionnement du groupe pendant la période et depuis sa mise en service, les grosses réparations effectuées ou prévues, les travaux de renouvellement et d'extension effectués et à effectuer.

Périodiquement, le gestionnaire est tenu d'établir et d'adresser les états de gestion à l'Etat. Cela permettra à l'Etat de suivre et de savoir comment le gestionnaire est en train de récupérer ses investissements sans abuser du bien public.

Le gestionnaire tient informé l'Etat des éventuelles difficultés rencontrées dans l'exécution de ses activités afin que celui-ci lui apporte l'appui nécessaire. Au tant qu'elles sont possibles dans les responsabilités des parties, les confusions sont possibles dans la lecture de la loi.

§ 2 Dans la lecture de la loi

Dans le contrat de gestion mixte, il faudrait faire attention pour éviter la confusion dans la compréhension de la loi. Chaque partie est appelée à faire une lecture profonde de la convention de partenariat.

A. Confusion au niveau de l'Etat

La personne publique ne doit pas perdre de vue qu'il s'agit d'un semi partenariat Public-Privé. Le contrat est donc rédigé en conséquence. Le régime adopté est souple compte tenu du caractère social du service. Les règles complexes du PPP sont abandonnées au profit de procédures simplifiées. Dans le cas du PPP formel, selon l'article 6 du décret n° 2018 - 028 du 31 janvier 2018 fixant les modalités de fonctionnement des commissions ad hoc d'appel d'offres chargées des procédures de passation des contrats de partenariat public-privé en République du Bénin, l'Autorité contractante élabore le dossier de pré-qualification qu'elle soumet d'abord à la validation de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics pour recueillir son avis avant le lancement de la mise en concurrence et la publication de l'avis de pré-qualification correspondante. Ici, la procédure pourrait se simplifier davantage pour vite satisfaire les besoins en eau en attente. Par la même occasion cela soulagerait les parties en accord et l'objectif serait vite atteint.

B. Confusion au niveau du partenaire

Les mêmes confusions sont possibles au niveau du partenaire privé. La personne publique se chargera de bien expliquer au partenaire les phases à prendre en compte. Les étapes superflues qui ne feront que rallonger la procédure et compliquer les échanges seront abandonnées. L'objectif principal est de s'entendre sur l'essentiel et accélérer la procédure afin de satisfaire les besoins des usagers qui n'attendent que le service de l'eau soit disponible et continu.

Chapitre 2 : Un cadre institutionnel adapté

La responsabilité de la fourniture des services relatifs à l'approvisionnement en eau a été confiée à différentes entités dans les zones urbaines et rurales du Bénin. La Société Nationale des Eaux du Bénin (SONEB) est responsable de la zone périurbaine et urbaine de plus de 20 000 personnes. Selon les statistiques de sa Direction Générale, elle est présente dans 69 communes sur les 77 avec 200 000 branchements domestiques.

Quant aux milieux ruraux de moins de 20 000 personnes, la Stratégie Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (SNAEPMR) prévoit un système d'adduction d'eau pour une agglomération de 2 000 personnes. Une Borne Fontaine dessert 500 personnes. Un Poste d'Eau Autonome (PEA) est dimensionné pour couvrir 1 000 usagers. Le Forage équipé de Pompe à Motricité humaine (FPM) dessert un petit village ou localité de 250 habitants.

Le bras technique du Ministère en charge de l'Eau est la Direction Générale de l'Eau (DGEau). Elle propose la Politique Nationale de l'Eau (PNE), le Plan d'Action Nationale de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (PANGIRE), accompagne la mise en place des comités de bassin et assure le suivi du secteur de l'eau. La DGEau accompagne les collectivités locales à travers ses structures déconcentrées qui sont les Services de l'Eau dans les départements. Le secteur de l'eau étant multi-acteurs, d'autres structures compétentes en la matière l'accompagnent. Le secteur de la santé, le secteur de la décentralisation et de la gouvernance locale, le secteur du cadre de vie et du développement durable, le secteur de l'agriculture, de l'élevage et de la pèche qui est un grand consommateur des ressources en eau, le secteur de l'économie et des finances et le secteur du plan et du développement, chacun en ce qui le concerne contribue et coordonne les activités pour l'essor du secteur de l'eau, secteur vital pour les autres secteurs. L'approche adoptée pour la gestion des ressources en eau est basée sur la gestion participative

Section I : La gestion participative

La gestion participative est un mode de gestion qui consiste à susciter l'engagement et la prise d'initiative de tous les acteurs, en les responsabilisant et en les intégrant dans la vie quotidienne de l'entreprise, et surtout lors de la prise des décisions. Ce mode de management est essentiellement fondé sur une culture qui prône la délégation du pouvoir, la communication et le respect mutuel. En effet, toutes les décisions sont le fruit d'un consensus entre les différentes parties prenantes. Cette approche qui évite les tensions et les conflits liés à la ségrégation

hiérarchique. Dans la même logique, la gestion participative des ressources en eau est basée sur l'implication et la responsabilisation des parties prenantes à la base afin qu'elles se sentent concernées et participent à la recherche de solutions idoines aux difficultés de gestion de l'eau⁶⁹. La gestion participative conduit à (§) une simplicité certaine dans la gestion du contrat et le suivi du partenaire. C'est un modèle de gestion qui se base sur (§) l'intégration de la volonté des usagers.

§ 1 Une simplicité certaine

La gestion participative a un avantage certain dans la mesure où elle intègre tous les acteurs concernés. Cette vision est partagée par Hounmenou⁷⁰, qui pense que « l'implication active des populations bénéficiaires dans la gestion des équipements hydrauliques, constitue actuellement une sérieuse option, visant à favoriser leur accès durable à l'eau potable ». Ce principe peut s'appliquer à diverses étapes : déjà (I) dans la gestion du contrat puis (II) dans le suivi du partenaire.

A. Dans la gestion du contrat

La bonne gouvernance de la ressource en eau passe au préalable par le développement et la mise en application d'un cadre juridique adéquat et propice à la promotion de la transparence et de la gestion participative. Au Bénin, l'arsenal juridique disponible se rapportant à la protection et à la sauvegarde des ressources naturelles y compris des ressources en eau est important et diversifié. Ces instruments juridiques ont été régulièrement renforcés par des dispositions adaptées aux engagements internationaux pris par le pays et à l'évolution du cadre socio-économique et culturel. Ainsi, plusieurs lois et décrets ont été adoptés ou sont en cours d'élaboration ou d'adoption.

Ces différents textes prennent en compte la gestion participative. La gestion du contrat inclue tous les acteurs jusqu'aux usagers qui sont représentés par l'Association des Consommateurs d'Eau Potable (ACEP). Elle a sa place dans le suivi du partenaire.

B. Dans le suivi du partenaire

La personne publique fait le suivi de la prestation du partenaire privé. Elle se dote des outils nécessaires pour accomplir à bien la mission. Un système de suivi est élaboré et mise en place. Conformément à la loi, les structures déconcentrées de l'Etat, les collectivités locales et les

⁶⁹ COCKER F., Accessibilité à l'eau potable en milieu lacustre au Bénin : Cas de la commune des Aguégués, Mémoire de Master, Cotonou, Institut International de Management, 2010, p. 12.

⁷⁰ HOUNMENOU B. G., « Gouvernance de l'eau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bénin », op. cit., p. 8.

représentants des usagers c'est-à-dire les ACEP sont associées pour un suivi concerté et participatif du partenaire.

Les structures déconcentrées de l'Etat sont chargées d'assurer l'assistance-conseils nécessaire aux communes. Elles continuent le suivi de la disponibilité de la ressource en eau souterraine pour éviter que le service de l'eau ne soit interrompu par défaut de la ressource. Les services de l'eau recentrent leurs activités sur les fonctions de transfert de connaissances et de suivi. Ils veillent à l'application de la législation, au respect des normes de conception, de réalisation et d'exploitation des ouvrages. Ils peuvent à la demande des communes leur apporter un appui conseil pour la mise en oeuvre de leur programme d'alimentation en eau. Les Services de l'Eau ainsi que le prévoit la loi de décentralisation, peuvent fournir aux communes des prestations de maîtrise d'ouvrage déléguée.

Les communes, en tant que structures administratives territoriales déconcentrées, sont dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière et sont administrées par un conseil communal dont les membres sont élus. A partir de ce moment et selon les termes de la loi, elles acquièrent toutes les compétences pour exercer pleinement la maîtrise d'ouvrage dans le domaine de la fourniture et de la distribution de l'eau potable sur leur territoire. Elles exercent cette compétence dans le respect de la stratégie sectorielle, des réglementations et des normes nationales en vigueur.

L'ACEP a essentiellement pour objet de regrouper les consommateurs d'eau potable, d'assurer la défense de leurs intérêts individuels et collectifs et la promotion de leurs droits matériels et moraux dans tous les domaines de la gestion du service public de l'eau. De façon plus spécifique, l'association a pour objet d'assurer la représentation des usagers du service public de l'eau de la commune auprès de l'administration communale et de ses représentants, de défendre les intérêts des consommateurs d'eau contre tout abus de la commune et toute dégradation de la qualité des prestations du service public de l'eau fournies par les gestionnaires des AEV, la SONEB ou tout autre distributeur, d'assurer la veille citoyenne sur tout manquement lié la fourniture du service public de l'eau et formuler en cas de besoin à l'autorité communale, des propositions d'amélioration dudit service, de participer aux instances paritaires de coordination, de concertation et de suivi relatives à la fourniture du service public de l'eau au niveau communal et enfin de faciliter la gestion des plaintes des usagers.

Puisque la gestion de l'eau vise à soulager les usagers, il est souhaitable de tenir compte de leurs besoins dans l'esprit de la gestion concertée.

§ 2 La prise en compte des usagers

Dans la gestion des infrastructures communautaires, les usagers se retrouvent à un niveau (I) dans la sélection et (II) dans l'exécution.

A. Dans la sélection

Déjà à l'étape de sélection, les usagers sont pris en compte. Avant la décentralisation, la gestion était communautaire. L'équipe de gestion de l'AEV est mise en place de façon participative pour un mandat périodique après une assemblée générale où tous les usagers de l'eau sont invités. En effet, les infrastructures d'approvisionnement en eau sont collectivement gérées en zone rurale béninoise par les populations bénéficiaires organisées en Association des Usagers de l'Eau (AUE). Cette association volontaire regroupe l'ensemble des villageois usagers de l'eau, résidant sur le territoire (un ou plusieurs villages), desservi par un système d'adduction d'eau. Le processus est supervisé par le Service de l'Eau du département concerné qui veille à la participation de tous.

Après la décentralisation, la gestion est passée de communautaire à communale. Selon la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes en République du Bénin, les communes sont responsables des infrastructures publiques de leur territoire de compétence. Mais la loi ne les autorise pas à gérer directement les ouvrages. Elles font donc « du faire faire ». Ici également, à part quelques ratés, la gestion solitaire est proscrite et le processus est conduit pour permettre aux usagers ayant l'aptitude et remplissant les conditions de participer à la sélection. Ainsi il y a eu des AUE qui se sont converties en structures d'affermage, des entreprises locales qui participent et gagnent les appels d'offres pour la mise en gestion déléguée des AEV.

Aujourd'hui, la sélection du partenaire privé est également participative. Suite à la convention entre l'Etat et les communes, c'est l'Etat qui conduit le processus à travers l'Agence Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (ANAEPMR). L'appel d'offre est international et copie est envoyée aux communes couvertes par le système d'AEV à mettre en gestion professionnelle. Elles sont aussi autorisées à participer à l'ouverture des plis.

B. Dans l'exécution

La participation s'observe de même dans l'exécution de la gestion. Le Bénin a adopté en 1992 une stratégie nationale d'alimentation en eau potable⁷¹. Cette stratégie vise à impliquer les populations du monde rural dans tout le processus d'appropriation de l'alimentation en eau

⁷¹ DIRECTION DE L'HYDRAULIQUE, Stratégie nationale de l'alimentation en eau potable, 1992, p. 19

potable. Les principes fondamentaux de cette stratégie sont en particulier, la décentralisation du processus de prise de décision, ainsi que la participation des communautés à l'investissement et à la gestion des points d'eau.

La gestion communautaire est déjà par nature participative. Le mode de gestion est classique. Après réception des ouvrages, l'AUE fait une convention de cession et d'exploitation avec l'Etat, maître d'ouvrage représenté par la Direction Générale de l'Hydraulique en ce moment à travers le Service Départemental de l'Hydraulique. Par cette convention, l'AUE organise la gestion de l'ouvrage qui reste la propriété de l'Etat. Chaque adduction d'eau villageoise a son Association des Usagers de l'Eau (AUE) qui regroupe l'ensemble des villageois usagers du système d'eau potable. Ils mettent en place un Comité Directeur par élection qui compte un président, un secrétaire, un trésorier, un représentant de l'Association de Développement du milieu et une représentante des femmes. Déjà cette configuration est le socle de la gestion participative. Le comité de gestion signe un contrat avec un exploitant qui est chargé de la production, de la distribution et de l'appui à la collecte des recettes. Des contrats de vente de l'eau au niveau des Bornes Fontaines sont signés avec des fontainiers qui sont payés au prorata de la quantité vendue. L'AUE fait un contrat de maintenance avec une structure privée spécialisée dans la maintenance des AEV qui est agréée par la Direction de l'Hydraulique. La participation des usagers à l'investissement initial est de 5% selon l'approche par la demande. Les usagers sont impliqués dans la gestion des équipements, l'approbation du budget prévisionnel, la fixation du prix de l'eau, le renouvellement, l'extension des équipements jusqu'à l'élection des membres de l'AUE.

Dans la stratégie 2005-2015, approche par la demande est remplacée par la programmation communale. Les communautés à la base depuis le niveau hameaux, localités, villages jusqu'aux arrondissements remontent leur besoin à la commune à l'aide de l'outil de Programmation Communale Eau (PCEau) avec l'assistance-conseils du Service de l'Eau. La commune dans l'ordre de priorité déjà retenu par chaque acteur, met en place les participations financières au paravent mobilisées par les usagers eux-mêmes et soumet la réalisation au financement disponible. L'esprit de gestion participative se retrouve dans le processus de priorisation décrit conduit par les communautés. Dans la gestion confiée par la commune à un fermier, les usagers sont représentés par l'ACEP qui joue le rôle de veille citoyenne et défend l'intérêt des consommateurs. Périodiquement, en application de la loi sur la décentralisation, le maire fait une reddition de compte publique sur toutes activités de la commune. A cette occasion, le point

de la gestion des ouvrages d'approvisionnement en eau est présenté et les administrés avec le conseil communal sont invités à se prononcer.

La gestion des infrastructures d'AEP est aujourd'hui confiée à une Agence Nationale qui est placée sous la tutelle de la Présidence de la République. Les attributions autrefois déconcentrées sont désormais recentrées. La gestion confiée à l'Unité d'Exécution qui rend compte au Conseil d'Administration (CA) de l'agence. Le fonctionnement de l'agence est contenu dans le décret n° 2017 -039 du 25 janvier 2017 constatant approbation de la création de l'Agence Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural. L'agence travaille en symbiose avec les communes et s'appuie sur l'expertise des Structures Déconcentrées de l'Etat en charge du secteur de l'Eau pour réussir sa mission. Dans tous les cas, la gestion participative se retrouve dans un aspect ou dans l'autre.

Le cadre institutionnel est généralement adapté, la lourdeur administrative rend parfois inefficace les prises de décision.

Section II : La lourdeur administrative

La lourdeur administrative est une difficulté à laquelle toutes les administrations publiques font face. Elle est considérée parfois comme un mal nécessaire parce que c'est en voulant respecter toutes les procédures et dispositions de la loi que le système s'alourdit parfois. Le cadre institutionnel impose déjà des étapes administratives obligatoires à franchir dans la gestion des ouvrages. En somme, on se retrouve au bout de la procédure avec (§) la perte de temps et (§) les plaintes des usagers.

§ 1 La perte de temps

La gestion de l'approvisionnement en eau potable est une activité à caractère social qui nécessite des mesures spéciales à un moment donné. Il est bien de respecter les procédures mises en place pour l'atteinte de cet objectif vital qu'est de fournir de l'eau potable à la population. C'est donc la responsabilité de tous les acteurs (I) la recherche du consensus pour éviter (II) la remise en cause des décisions en vue de la célérité afin de satisfaire les usagers qui ne comprennent qu'un seul langage : l'eau potable en quantité suffisante, disponible de façon pérenne et à un coût accessible.

A. La recherche du consensus

La gestion des ressources en eau implique le contact entre plusieurs acteurs qui ne gèrent pas forcément les mêmes réalités et ont parfois des intérêts divergents, mais doivent atteindre une même finalité. L'objectif visé est de faire une gestion durable des Adductions d'Eau

Villageoises. Après la réalisation des infrastructures d'approvisionnement en eau potable, le grand défi est de mettre en place un système efficace de gestion. Plusieurs acteurs qui ne répondent pas du même employeur, n'ont donc pas nécessairement les mêmes obligations sont appelés à cogiter ensemble pour trouver un consensus de gestion à la satisfaction de tous. Par ailleurs, ce consensus doit être conforme aux règles et principes de gestion en vigueur au Bénin. Autrement dit, c'est autour des lois en vigueur dans la République en matière de gestion durable des AEV que les parties en présence doivent s'accorder pour éviter le faible taux de consommation des ressources affectées pour le secteur de l'eau.

B. La faible consommation des ressources

Selon la Stratégie Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural 2017-2030, l'un des plus grands problèmes du sous-secteur est sa faible capacité d'absorption des ressources du fait de la lourdeur des procédures administratives aussi bien au niveau communal qu'au niveau national. Fort de ce constat, l'État a pris la décision stratégique de créer l'Agence Nationale d'approvisionnement en eau potable en milieu rural, une structure adaptée à la réalisation de ce projet phare du sous-secteur d'eau potable en milieu rural. L'investissement doit se baser sur un Plan Directeur de Développement du sous-secteur « approvisionnement en eau potable en milieu rural » visant l'accès universel à l'eau potable dans chaque commune. L'objectif ultime est la disponibilité d'une source améliorée en eau potable, ce qui implique une interrelation graduelle des systèmes hydrauliques urbains vers le milieu rural. La réalisation de cet objectif implique un effort de synergie tout en envisageant les milieux ruraux et urbains comme des entités interdépendantes. Par ailleurs, il faut considérer les plaintes et les traiter à temps avant que la situation ne dégénère.

§ 2 Les plaintes des usagers

Pour rester dans la logique des Objectifs de Développement Durable (ODD) et suivre l'approche de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE), « ne laisser personne de côté », mais avec (I) Le chemin tortueux des réalisations, les plaintes des usagers augmentent, ainsi ils sont laissés de côté. Face à cette situation, se greffent (II) les difficultés de gestion durable

A. Le chemin tortueux des réalisations

L'exemple le plus connu de tous est le processus d'appel d'offres. La mobilisation de la ressource avec les Partenaires Techniques et Financiers ou sur le Budget National n'est pas automatique. Elle se concrétise au bout d'un long processus. Une fois le financement disponible, les différentes étapes du processus de passation du marché depuis l'avis à

manifestation d'intérêt jusqu'à l'attribution du marché de réalisation en passant par les études de faisabilité et d'avant-projet détaillé, dans la pratique, un an (01) est passé sans un seul coup de pioche ni la pose d'une seule conduite dans le meilleur des cas. Si la procédure n'a pas échoué pour des cas « d'offres infructueux » ou de faute administrative ou autre, elle continue l'année suivante pour quelques mois. Si tout va pour le mieux, les travaux démarrent vers la moitié de l'année et sont après un bout de temps suspendus à cause des pluies. Avec un peu de chance, la réception sera prononcée l'année suivante. Pendant tout ce temps, l'urgence est là et attend. La plainte des populations reste sans suite. Alors que depuis près de deux (02) ans, la ressource est disponible et attend la paperasse et les procédures pour servir à approvisionner en eau potable les braves populations des campagnes qui produisent la plupart des produits vivriers consommés en ville.

Après la réalisation, commencent les difficultés pour mettre en place un système de gestion durable de l'ouvrage.

B. Les difficultés de gestion durable

Une fois l'AEV construite et fonctionnelle, il faudrait penser à un système de gestion qui se dérobe un peu de la lourdeur administrative. Une gestion autonome serait appropriée. L'AEV n'a pas besoin de ressources extérieures pour fonctionner et se maintenir. Le dimensionnement est fait en sorte que les recettes issues de la vente de l'eau servent à l'entretien, au renouvellement et à l'extension du réseau. Compte tenu du caractère communautaire du service de l'eau, il faudrait éviter la gestion solitaire et prioriser l'approche participative.

Pour réussir la gestion durable des Adductions d'Eau Villageoises, il faut en amont mieux connaître les ressources en eau disponibles par l'organisation du suivi permanent de leur évolution qualitative et quantitative dans l'espace et dans le temps. Il faudrait également évaluer les besoins en ressources humaines en nombre et en qualification intervenant dans la chaine de gestion des AEV et disposer d'un système de formation et de recyclage continu approprié.

Il serait souhaitable que l'Etat prenne en charge les frais de gestion afin que la distribution de l'eau potable devienne enfin gratuite pour le bonheur de la population en milieu rural. En réalité, l'objectif que poursuit l'Etat en réalisant les infrastructures d'approvisionnement en eau potable est la consommation de l'eau potable pour éviter les maladies liées à l'eau. Mais lorsque l'eau est vendue et les usagers n'ont pas la capacité financière de l'acheter, ils retournent aux sources non conseillées et sont exposés à des maladies de tout genre. L'Etat gagnerait donc à adopter la politique de la gratuité de l'eau potable en milieu rural car cela garantie l'accessibilité effective

des bénéficiaires à la ressource vitale. Ainsi, la mortalité infantile due au manque d'eau potable et à l'assainissement sera limité. Les femmes et les hommes seront concentrés sur leurs activités économiques et pourront contribuer au développement du pays. Les ressources que l'Etat allait gaspiller pour lutter contre le choléra et les autres maladies hydriques seront affecter pour d'autres actions de développement. Finalement, en soulageant la population rurale en mettant de l'eau potable gratuitement à sa disposition, c'est encore l'Etat qui est le premier bénéficiaire parce qu'il résout plusieurs problèmes à la fois.

Conclusion

L'eau est la première des matières premières dont on ne peut se passer. Sa fonction est d'assurer la vie. D'une part, le coût élevé⁷² de la réalisation des infrastructures d'approvisionnement en eau potable, constitue un obstacle majeur à l'amélioration de l'accès à l'eau dans les régions pauvres d'Afrique, en particulier en milieu rural au Bénin. D'autre part, « la bonne gestion constitue la moitié des réserves de provisions ou même la totalité ⁷³ ». Autrement-dit, lorsque les infrastructures sont bien gérées, elles durent le temps qui est prévu pour le renouvellement et/ou l'extension. Ainsi, le maître d'ouvrage a l'avantage de réorienter ses autres ressources vers d'autres besoins non moins importants. L'infrastructure bien gérée, devient un bien économique et une source de revenu donc constitue une réserve. Dans le cas d'espèce, puisque la gestion de l'AEV produit des redevances, le système doit pouvoir s'auto entretenir donc n'a plus nécessairement besoin que le maître d'ouvrage y injecte à nouveau des ressources. Le concept de délégation de gestion s'inscrit également dans une logique d'ouverture à la participation du secteur privé⁷⁴. La bonne gouvernance de l'eau repose sur la coordination des actions, une implication judicieuse et une large concertation entre les différents acteurs avec un recours aux outils modernes de gestion.

On constate aujourd'hui, que c'est bien de réaliser les ouvrages d'AEP pour soulager les peines des populations, mais c'est encore mieux d'organiser autour de ces infrastructures qui coutent beaucoup d'argent, une gestion pérenne gage d'une utilisation durable qui permettra d'augmenter le taux de desserte⁷⁵ et de le maintenir ascendant. C'est pour cela que certaines collectivités territoriales se mettent ensemble ou font des jumelages⁷⁶ avec des communes de la métropole où d'ailleurs pour faire face au défi de la gestion durable des AEV. Les cas de l'UCOZ⁷⁷ dans le Zou et du GICC⁷⁸ dans les Collines, en sont des illustrations. Le Gouvernement du Bénin a quand même réalisé des progrès rapides depuis la gestion

⁷² HOUNMENOU B. G., « Gouvernance de l'eau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bénin », op. cit., p. 1.

⁷³ MARKETEUR B., Consultant en Publicité, Lecture, Communication, Voyage, Algérie, Bejaia

⁷⁴ WSP, Délégation de gestion du service d'eau en milieu rural et semi urbain, op.cit., p. 7.

⁷⁵ Le taux de desserte : c'est le rapport entre la population effectivement desservie et la population totale. Il ne peut excéder 100% même dans le cas où il y a des points d'eau en excédent. MEE, Guide de programmation communale des ouvrages d'approvisionnement en eau potable en milieu rural et semi urbain, 2010, p.11

⁷⁶ Plusieurs communes ont faits des partenariats appelés « jumelage » avec d'autres communes occidentales pour des projets de développement dont la réaliser et renforcement de la gestion des AEV. C'est le cas des communes de Bohicon, Dassa, Akpro-Missérété...

communautaire puis en aidant les communes à adopter les contrats d'affermage et enfin il est en train de passer à la gestion en PPP des systèmes d'AEV.

Depuis 1992 avec l'approche par la demande, les AEV sont gérées par les communautés à la base organisées en Association des Usagers de l'Eau avec l'accompagnement de la Direction de l'Hydraulique. Outre l'entretien et la maintenance des équipements, beaucoup d'AUE ont investi dans l'extension de leurs réseaux ou dans le cofinancement de diverses infrastructures sociocommunautaires dans leurs localités, construction de modules de classe et bibliothèque en milieu scolaire, extension du réseau vers d'autres villages⁷⁹. Le Bénin ne manque pas d'investir dans la réalisation des infrastructures sociocommunautaires et particulièrement les infrastructures de production et de distribution d'eau potable aux populations. Force est de constater que le taux de desserte peine à augmenter à cause de la fréquence des pannes⁸⁰. Cette information est confirmée par les données ressentes du ministère en charge de l'eau qui affiche pour l'année 2018, un taux de desserte de 40 %⁸¹. Déjà il n'y a pas suffisamment de ressources financières pour réaliser les ouvrages au fur et à mesure que la population s'accroit. Mais, le peu d'infrastructure réalisé connait tellement de difficultés de gestion⁸² qui se ressentent sur l'état de fonctionnement des ouvrages au point où certains ouvrages sont constamment en panne. Plusieurs acteurs dont les Organisations de la Société Civile à travers la Coalition Eau⁸³ ont observé que la gestion qu'en font les collectivités locales reste à améliorer. L'Etat a déjà fait des efforts d'investissements, mais la finalité n'est pas assurée. Il ne s'agit donc pas seulement de réaliser les ouvrages. Mais il faut aussi organiser leur gestion pérenne.

Les collectivités locales ont fait l'expérience d'une gestion professionnelle avec l'affermage des AEV. L'Etat accompagne la commune pour l'investissement initial et le fermier assure l'exploitation et la maintenance dans une certaine mesure puisque le renouvellement des équipements n'est même pas à la charge du fermier selon le contrat d'affermage⁸⁴. Mais cette gestion a malheureusement montré ses limites malgré les efforts des communes. En effet, avec l'avènement de la décentralisation en 2003, les communes ont expérimenté la gestion déléguée

⁷⁹ HOUNMENOU B. G., « Gouvernance de l'eau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bénin », op. cit., p. 11.

⁸⁰ Les pannes tirent vers le bas le taux de desserte, car un ouvrage en panne n'est pas pris en compte dans le calcul du taux de desserte, voir site web de la DGEau, www.eaubenin.bj, consulté le 21/03/2019 à 18h12mn.

⁸¹ Taux de desserte, disponible sur: www.eaubenin.bj, consulté le 21/03/2019 à 19h30mn

⁸² WSP, Bénin-Partenariats Public-Privé novateurs au service de la durabilité de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural-Étude de cas, 2016, op. cit., p. 10.

⁸³ Coalition Eau, Etat des lieux des collectifs, plateformes et réseaux d'organisation de la société civile du secteur eau et assainissement dans 7 pays de l'Afrique de l'Ouest et du Centre, 2008, Rapport Bénin

des AEV suite à l'accompagnement technique et financier des structures déconcentrées de l'Etat dans le secteur de l'eau et des Partenaires Techniques et Financières. En 2010, 157 AEV étaient gérées sous contrats d'affermage, soit 47 % des 340 AEV construites à l'époque⁸⁵. Par contre, il y en a qui n'ont pas su gérer. L'étude sur la décentralisation et Gouvernance de l'eau potable en milieu rural au Bénin est parvenue à la conclusion que « la gestion communautaire n'est pas favorable à la pérennité du service d'approvisionnement en eau potable compte tenu du fonctionnement irrégulier des AUE et du manque de professionnalisme de leurs responsables »⁸⁶. Il a été relevé plusieurs cas de mauvaise gestion⁸⁷ comme l'illustre également le rapport bilan du Programme Eau et Assainissement⁸⁸ de la Banque Mondiale qui constate que les performances de la gestion communautaire, après vingt ans de pratique, n'ont globalement pas été à la hauteur des enjeux. Cela est confirmé par l'étude sur la gouvernance de l'eau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bénin⁸⁹, qui a conclu que « certains membres de comités directeurs s'entendent avec les exploitants pour détourner les fonds de leurs AUE ». A l'avènement de la décentralisation, il y a eu la gestion communale.

Aujourd'hui, l'Etat est en train de prendre les dispositions pour expérimenter la gestion des AEV à travers le Partenariat Public-Privé. L'avantage ici est que l'Etat pourra alimenter en eau potable sa population et rembourser plus tard. Le partenaire est dans l'obligation de faire une gestion professionnelle durable pour pouvoir récupérer ses investissements.

Toutefois, ces différentes formes de gestion ont connu des points forts et des points faibles. L'essentiel étant de tirer les avantages et corriger les faiblesses. Cependant, toutes les formes de gestions décrites le long de cette étude peuvent conduire à la gestion durable des AEV au Bénin. Mais c'est la mise en oeuvre qu'en font les acteurs qui ne respecte plus l'approche qu'ils ont eux-mêmes mis en place. Donc le problème de formule ou méthode de gestion ne se pose pas. Il suffit de choisir celle qu'on pense la mieux adaptée à son cas et bien la mettre en oeuvre. Ensuite, recenser les difficultés lors de la mise en oeuvre, les analyser pour y apporter des solutions appropriées afin d'arriver effectivement à une gestion durable des Adductions d'Eau

⁸⁵ DGEAU, Evaluation du processus de professionnalisation de la gestion des AEV- Bénin, Cotonou, Rapport Final Version Provisoire n° 1, 2010, p. 21.

⁸⁶ ADOMOU A., Décentralisation et Gouvernance de l'eau potable en milieu rural au Bénin: cas de la commune de Toffo, DESS développement et gestion de projet, Université de Bouaké et Institut Universitaire du Bénin, 2008, p. 47.

⁸⁷ BONNASSIEUX A. et GANGNERON F., « Des mini-réseaux d'eau potable : entre enjeux politiques et arrangements locaux. Le cas de la commune de Djougou au Bénin » op. cit., p. 84.

⁸⁸ WSP, Délégation de gestion du service d'eau en milieu rural et semi urbain, op. cit., p.3

⁸⁹ HOUNMENOU, B. G., « Gouvernance de l'eau potable et dynamiques locales en zone rurale au Bénin », op. cit., p. 10.

Villageoises en vue d'améliorer le taux de desserte en milieu rural qui est encore de 40 % en 2018 selon la Direction Générale de l'Eau.

Bibliographie :

I- Ouvrages

A. Ouvrages Généraux

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B- Ouvrages Spécifiques

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WSP, Bénin-Partenariats Public-Privé novateurs au service de la durabilité de l'approvisionnement en eau potable en milieu rural-Étude de cas, Cotonou, Programme Eau et Assainissement, Banque Mondiale, 2016, 60pages.

C- Autres ouvrages

DGEau, Rapport de l'étude diagnostique de la gestion des AEV, Pot commun Initiative-Eau, Cotonou, 2006, 90pages.

DGEau, Evaluation du processus de professionnalisation de la gestion des AEV- Bénin, Cotonou, Rapport Final Version Provisoire n° 1, 2010, 131pages.

DGEau, Rapport de l'atelier bilan de la maîtrise d'ouvrage communale dans le secteur de l'eau et de l'eau et de l'assainissement, Cotonou, Rapport annuel n° RMCT 37, composante AEP en zone rurale/ PPEA-I, 2013, 54pages.

II- Articles

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III. Thèses et mémoires

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COCKER F., Accessibilité à l'eau potable en milieu lacustre au Bénin: Cas de la commune des Aguégués, Mémoire de Master, Cotonou, Institut International de Management, 2010, 107pages.

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INGABIRE ZANNOU F., Phénomène des postes d'eau autonomes (PEA) privés au Benin: Diagnostic, impacts et solutions alternatives, Mémoire de DESS, Abomey-Calavi, Université d'Abomey-Calavi, 2006. 85pages.

IV. Textes nationaux

A- Lois

Loi n° 90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin, telle que modifiée par la loi n°2019-40 du 07 novembre 2019.

Loi n° 97-029 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes en République du Bénin.

La loi n° 2010-44 du 24 novembre 2010 portant gestion de l'eau en République du Bénin.

Loi n° 2015-18 du 23 février 2017 portant statut général de la fonction publique en République du Bénin.

Loi n° 2016-24 du 28 juin 2017, portant cadre juridique du partenariat public-privé en République du Bénin.

Loi n°2017-04 du 19 octobre 2017 portant Code des marchés publics en République du Bénin.

B. Décret

Décret n° 96-317 du 2 août 1996, portant mode de constitution, d'organisation et de fonctionnement des Associations des Usagers de l'Eau.

Décret n° 2001-094, du 20 février 2001, fixant les normes de qualité de l'eau potable en République de Bénin.

Décret n° 2011-621 du 29 septembre 2011 portant création, attributions, composition, organisation et fonctionnement des comités de bassin en République du Bénin.

Décret n° 2015-326 du 03 juin 2015, portant sur la fixation des conditions d'exercice des activités d'exploitation des ouvrages d'eau potable au Bénin.

Décret n° 2017-039 du 25 janvier 2017 constatant approbation de la création de l'Agence Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural.

Décret n° 2017-043 du 27 janvier 2017 portant attributions, composition et modalités de fonctionnement de la Cellule d'Appui au Partenariat Public-Privé en République du Bénin.

Décret n° 2018-028 du 31 janvier 2018 fixant les modalités de fonctionnement des commissions ad hoc d'appel d'offres chargées des procédures de passation des contrats de partenariat public-privé en République du Bénin.

C. Arrêtés / Message radio

Message radio du Ministre de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale constatant la suspension de recrutement de personnel dans les collectivités locales, [Message Radio n°068/MDGL/DC/SGM/DGCL/SA du 07/02/2018].

V- Internet (sites)

Annexes

Annexe 3 : Bordereau de transmission de la convention cadre de partenariat entre l'Etat et les

communes rurales du Bénin à l'ANAEPMR 82
Annexe 4 : Message Radio du MDGL suspendant le recrutement de personnel dans les

collectivités locales 85
Annexe 5 : Fiche récapitulative mensuelle de suivi de la gestion des AEV tenue par le fermier

Annexe 1 : contrat d'affermage

CHAPITRE I - OBJET ET DURÉE DU CONTRAT

Le Maire de la commune confie au fermier, qui accepte, l'exploitation, la gestion et la

maintenance de l'AEV de dont la description exacte figure dans l'annexe 1 du présent
contrat.

La gestion des FPM dans l'emprise des AEV est confiée au fermier dans le cadre d'un contrat spécifique avec la commune.

Un état des lieux contradictoire est dressé avant la mise à la disposition du fermier des équipements.

Les annexes suivantes sont considérées comme faisant partie intégrante du présent contrat :

Annexe 1 : Plan du réseau et description des ouvrages et des équipements, Annexe 2 : Etat des lieux contradictoire signé par le fermier et la commune, Annexe 3 : Modèle de compte d'exploitation annuel.

Annexe 5 : Résultats des analyses physico chimiques et bactériologiques à la mise en service de l'AEV

Annexe 6 : Exemple d'élaboration du plan de gestion de sécurité sanitaire de l'eau pour une

CHAPITRE II - OBLIGATIONS DES PARTIES

CHAPITRE III - EXPLOITATION DU SERVICE

CHAPITRE IV - TARIFS ET DISPOSITIONS FINANCIERES

CHAPITRE V - MESURES DE SUBSTITUTION - PENALITES - RESILIATION

En tout état de cause, chacune des parties a la faculté d'engager la procédure de résiliation du présent contrat après avoir notifié à l'autre un préavis de six mois. La partie qui prend l'initiative de la rupture doit expliquer par écrit les motifs de la résiliation du contrat.

CHAPITRE VII - FIN DU CONTRAT ET DISPOSITIONS DIVERSES

Si aucune faute n'est mise à la charge du fermier et si l'état des lieux en fin de contrat ne fait ressortir aucune détérioration des équipements du fait du fermier hormis le vieillissement et

l'usure normale des installations, la commune s'engage à lui restituer le montant intégral de la caution.

A la date d'expiration du contrat, le fermier est tenu de retourner l'ensemble des biens mis à sa disposition par la commune, sans frais, en état normal d'entretien et de fonctionnement.

Si l'état des lieux en fin de contrat montre que l'état des équipements est moins bon que l'état normal d'entretien et de fonctionnement, les travaux de remise en état normal des équipements doivent être réalisés par le fermier à ses frais; si le fermier n'exécute pas ces travaux, la commune peut les faire réaliser elle-même en mobilisant la caution d'exploitation.

A la remise des biens à la commune, l'état de paiement des redevances dues par le fermier à la commune est fait. Si, à ce moment, le fermier doit encore des redevances, la somme due à ce titre est déduite de la caution à lui restituer par la commune dans un délai maximum de trois mois.

En cas de force majeure, le fermier doit informer la commune par écrit dans les meilleurs délais. Si la commune ne conteste pas le cas de force majeure évoqué par le fermier dans un délai de quinze jours à compter de la réception de la lettre de notification, le fermier est libéré de ses obligations jusqu'à ce que cette force majeure ait cessé.

En aucun cas, une défaillance des équipements consécutive à un manque d'entretien du fermier n'est considérée comme un cas de force majeure.

Pour les besoins des présentes et de leurs suites, les parties font élection de domicile :

Toutes notifications ou injonctions au titre du présent contrat sont valablement faites par lettre recommandée avec accusé de réception ou par lettre par porteur avec remise contre récépissé aux adresses ci-dessus.

Le présent contrat et ses annexes sont soumis au droit béninois qui est seul applicable. A défaut de conciliation entre les parties, tous litiges auxquels le présent contrat peut donner lieu, notamment au sujet de sa validité, de son interprétation, de son exécution ou de sa résiliation sont soumis aux tribunaux compétents.

Annexe 2 : convention cadre de partenariat Etat-Commune

Exemplaire signé de la convention de partenariat entre le Gouvernement du Benin et la Commune de Akpro-Missérété

Le Gouvernement du Bénira, représenté par te /vlinistre de l'Eau et des Mines (MESA:, Monsieur Sarrau SEiDOU ADAMBI

Lo Commune de Akpro
·Misseréte représentée par son Marre Monsieur M. Mrchei 8A1`fGU

Le Gouvernement, face au défi de Pactes unrversel à l'eau potable en milieu rural à fin 2021, a fait élaborer et valider en Juin 2017 un Plan Directeur National de Développement do sous-secteur de l'AUU en milieu rural. Ceci est un véritable plan national de développement du sous secteur ce rapprovisionnement en eau potable en mrlieu rural, préparé à partir d'un état des beux actualisé a fin juin 2017. de la couverture des territoires des Communes en ouvrages d'approvisionnement en eau

Pour que ce plan national et sectoriel soit cors en oeuvre dans le respect de a légalité nationale, le Gouvernement a pris en compte les dispositions de :

opercUrorts d'er erragernent du territoire pour ce quo- concerne son ressort territorrof. ;

3. La loi N'2001-7 du 9 mai 2001 portant rna?tnse d'ouvrage publique précise en son article ler, entre autres, qu'a il appartnen- au maitre d'ouvrage

- de s'assurer de la aisabilir er de l'opportunité de i^-auon
- de dérerrniner sa localisation., s'il s'agit d'un ouvrage

Pour garantir la celerité des ouations et une coordination efficiente des interventions devant concourir la réalisation sans faille de ce Programme d'intérêt vital pour les populations vivant en zones rurales, il a été créé par décret du 25 janvier 2011, l'Agence Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (ANAEPMR)

Convaincu de l'adhésion réelle des différents acteurs de ce sous-secteur .a ce programme d'investissements massifs, le Gouvernement a fait élaborer un document qui a servi de base a une concertation avec les acteurs clés de ce Programme Ces échanges ont porté sur la pertinence crème du programme et sur les modalités pratiques de sa rnse en oeuvre, dans une approche véritablement participative et inclusive

Assurés de l'intérêt vital que revit fa réalisation de ce Programme National inédit d'accès universel l'eau potable, d'ici la fin de l'année 2021. le Gouvernement du Bénin et la Commune de Aicpro-Missérété ont décidé en toute connaissance de cause, de confirmer leurs engagements respectifs par la signature de la convention cadre de partenariat dont la teneur suit

Titre ! De l'objet et du contenu

La présente convention cadre a pour objet de définir les conditions et les modalités de partenariat entre le Gouvernement et ^is Commune de Akpro-Nlissérété relatif a la mise en Ouvre du Programme d'acces universel à l'eau potable en milieu rural et semi-urbain a fin 2021.

L'identification de la tranche du programme a realiser sur le territoire de la Commune ;

La programmation des best -s d'investissement en infrastructures d'Approv saonnernent en Eau Potez } sur le territoire communal ; L'Identification des sites corn .
· ;:,x devant accueiihr les infrastructures d'AFP

La préparation des etudes techniques, environnementales, sociales et des dossiers d'appel d'offres ,

La consultation et la participation effective des populations locales conformément a la loi

Le suivi-contrôle de La réalisation : le contr$!e des travaux. reception provisoire, la mise en service et la réception définitive ; le suivi du fonctionnement des ouvrages d'approvisionnement en eau potable réalisés.

titre ll- Des engagements du Gouvernement et ceux de la Commune Article 3 : Des engagements du Gouvernement

Identifier, planifier et programmer, en concertation avec chaque Commune, les besoins d'Investissements en infrastructures d'Approvisionnement en Eau

Identifier, en concertation avec la Commune, la tranche communale du Programme ;

- Réaliser, en collaboration avec la Commune, tes etudes techniques, environnementales et sociales du Programme

Assurer, en collaboration avec la Commune, la réalisation des infrastructures nécessaires au captage, a la production, au transport et a la distribution de l'eau potable en milieu rural Suivant les normes de qualité établies ;

Necker a l'indemnisation des propriétaires terriens des sites devant accueillir les infrastructures d'AFP conformément aux dispositions des lois et reglemer t en vigueur ;

Organiser, conjointement avec la commune, la gestion du patrimoine, la délégation de la gestion â des opérateurs professionnels régionaux et le suivi de l'exploitation du service public de l'eau en milieu rural ;

Assurer â la Commune, l'assistance-conseil nécessaire à la rime en oeuvre correcte de la présente convention et ce, par le brais des Sei vices Déconcentrés de l'Eau;

- Prendre les dispositions nece55aire5 pour faciliter l`exécution de la présente convention cadre.

Contribuer, aux côtés du Gouvernement à l'identification de la tranche du programme à réaliser sur son territoire .

- Déterminer, libérer et mettre a disposition, conformément aux dispositions des lois et règlements en vigueur les saes devant accueillir /es infrastructures d'Approvisionnement err Eau Potable ;

Contribuer, aux côtés du Gouvernement, au suivi de la tranche du programme en cours de réalisation sur son terrR.Orre ,

Convenir avec le Gouvernement du dispositif de pérennisation des investissements et des équipements d'Approvisionnement en Eau Potable en milieu rural et de la roue en oeuvre de la gestion déléguée a des opérateurs professionnels régionaux

Participer a la réception des ouvrages d'Approvisionnement en Eau Potable réalisés sur son territoire

Prendre les dispositions nécessaires pour faciliter 1'exétut^,on de la présente convention cadre.

ta maitrise d'ouvrage des projets a exécuter dans te cadre de ce programme gouvernernentai, objet de la présente convention cadre, est assurée par l'Agence Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Mi^lieu Rural {ANAEPMR).

La passation des marches publics entrant dans le cadre du programme objet de is présente convention s'exécutera conformément au Code des Marchés Publics en vigueur en République du Bénin.

Le suivi-Contrôle cies projets entrant dans le cadre du programme objet de la présente convention cadre est assuré par I'ANAEPMR en concertation avec la commune de Akpro-Missérété.

in conséquence, I'ANAEPMR met en place, en concertation avec la commune de Akpro-Mis5érétë, un mécanisme de suivi-contrôle desdits projets. nonobstant la vérification des résultats par un Agent Vérificateur indépendant (AVI).

Titre IV - De la mise en vigueur, de la durée, de ka révision et du règlement des Ries

La présente convention cadre entre en vigueur compter de sa date de signature

La présente convention cadre peut être révisée ou modifiée d'accord parties en fonction des nécessités de rnIse en oeuvre efficace du programme.

Les litiges qui surviendraient de l'exécution ou de l'interprétation de la présente

Administrative de la Cour Suprême du Bénin est compétente pour en tonnaitre.

Annexe 3 : Bordereau de transmission de la convention cadre de partenariat entre l'Etat et les communes rurales du Bénin à l'ANAEPMR

1TSTES DES CO\I M UNES

COMMUNES

1G W O DRf,

01 I CORLY

Annexe 4 : Message Radio du MDGL suspendant le recrutement de personnel dans les collectivités locales

Annexe 5 : Fiche récapitulative mensuelle de suivi de la gestion des AEV tenue par le fermier

Gestion durable des adductions d’eau villageoises au Bénin

Avertissement