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Le cadre juridique de la cedeao face aux coups d'état militaire en Afrique de l'ouest. Problématique de l'opportunité de la norme juridique internationale


par Enoch MUPENDA KAWANGA
Université de Likasi  - Diplôme de licence, département de droit public  2022
  

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CONCLUSION PARTIELLE

Ce chapitre était intitulé: « l'application de la norme juridique internationale faces aux coups d'Etats militaire en Afrique de l'ouest ». Nous avons montré comment la CEDEAO réagit sur base de son cadre juridique en cas de coups d'Etats et certaines faiblesses qui empêchent rendre efficace son interventiondans la résolution de conflits.

Au finish, les contraintes financières, institutionnelles et logistique de l'Union africaine et de la CEDEAO, rendent complexe la mise en oeuvre des opérations de maintien de paix, et des différents mécanismes de prévention, de gestion et de résolution des conflits. Les opérations de maintien de paix ont en effet connu une évolution, avec diverses générations ; d'où, elles sont devenues plus complexes. Relativement à la CEDEAO, les premiers casques bleus n'étaient pas véritablement entraînés pour de telles opérations, mais plutôt pour des guerres classiques interétatiques.Par ailleurs, la non-opérationnalisation de la Force africaine en attente, engendre un défaut de communautarisation des moyens militaires, susceptibles d'être déployés dans les opérations de maintien de la paix et de la sécurité.

En définitive, au-delà des déficits normatifs et institutionnels de l'Union africaine et de la CEDEAO, compromettant très gravement l'efficacité des opérations de maintien de la paix, ce sont les Organisations internationales de maintien de la paix en général, qui souffrent des problèmes d'harmonisation et de coordination dans les stratégies de prévention, de gestion et de résolution des conflits en Afrique. Qu'en est-il particulièrement de la CEDEAO ?

CHAPITRE III :

PRATIQUE DU MAINTIEN DE LA PAIX PAR LA CEDEAO

Plusieurs facteurs rendent l'apprentissage des organisations internationales régionales difficiles dans le domaine du maintien de la paix comme l'inexistence d'un système de compte-rendu après action. Il y a ainsi comme une prééminence des approches individualistes plutôt qu'une approche holistique plus critique. Il en est de même pour la CEDEAO qui a tendanceà vouloir résoudre les conflits au cas par cas sans s'interroger véritablement sur leurs origines.

La logique de ce chapitre sera alors chronologique pour identifier les phases d'apprentissage et de non-apprentissage de la CEDEAO dans la résolution des conflits.

Section 1 : LES PREMIERES INTERVENTIONS DE LA CEDEAO

Avant le protocole de 1999, la CEDEAO était intervenue au Libéria, en Sierra Leone et en Guinée Bissau.

§1. L'intervention de la CEDEAO au Libéria (août 1990-juillet 1997) ou « Libéria I »

L'éclatement de la guerre au Libéria à la fin del'année 1989 avait poussé la CEDEAO à opérer un revirement stratégique dans ses missions. Elle devenait du coup un acteur de sécurité146(*). Des soldats de l'ECOMOG étaient déployés à Monrovia avec pour mission de conduire des opérations militaires dans le but de surveiller le cessez-le-feu, de restaurer la loi et l'ordre pour créer les conditions d'une élection libre au pays.

L'opération qui était supposée consensuelle prit la forme d'une guerre entre les forces de l'ECOMOG et une des factions du conflit, le Front National Patriotique du Libéria (NPFL) de Charles Taylor.Ainsi, la CEDEAO dut modifier le mandat de la force. L'ECOMOG fut alors autorisée à imposer un cessez-le-feu pour protéger la capitale contre toute attaque, à établir une zone tampon et à la maintenir ainsi qu'à prévenir toute acquisition par les rebelles d'armes et de munitions. Sur les onze pays qui s'étaient porté candidats à fournir des troupes, seulement cinq envoyèrent des soldats, à savoir le Nigéria, le Ghana, la Guinée, la Sierra Leone et la Gambie. La Tanzanie et l'Ouganda, qui ne sont pas des États de l'Afrique de l'Ouest participeront aussi à cette mission147(*). Pour gérer le conflit libérien qui était sa première expérience dans le domaine du maintien de la paix, la CEDEAO a fait recourt à des organes de substitution comme le comité permanent de médiation (CPM)148(*) . La création de la force africaine d'interposition désignée sous le sigle «ECOMOG» répondait à des motivations de construction de systèmes régionaux de sécurité collective hérités du système universel de la Charte des Nations Unies. Mais surtout, elle découlait des textes régissant les accords de coopération en matière de défense entre les États membres de la CEDEAO, dont les protocoles de non-agression d'avril 1978 et celui de mai 1981 relatif à l'assistance mutuelle en matière de défense149(*). C'est au sommet de Banjul en mai 1990 que les chefs d'Etat membres de la CEDEAO décidèrent de créer un comité de médiation pour gérer la crise. Mais cette décision avait fortement secoué la cohésion qui a toujours prévalu au sein de l'organisation sous régionale. D'ailleurs, le Togo s'était retirée du comité de médiation avant même le début des opérations150(*).

Les autres États francophones, comme la Côte d'ivoire et le Burkina Faso, (le Sénégal interviendra plus tard dans le conflit), avaient considéré que le comité permanent de médiation a ravi à la conférence des chefs d'Etat et de gouvernement la décision d'envoyer l'ECOMOG au Libéria. Ce qui pose dès lors, le problème de la compétence de la CEDEAO et, en filigrane, celui du comité permanent de médiation.

La mise en oeuvre sur le terrain de l'ECOMOG va aussi révéler d'autres blocages d'ordre politique qui n'ont fait qu'accentuer le dilemme dans lequel se trouvait déjà la CEDEAO face au problème libérien. En effet, l'exemple de la constitution de ligne «anglophone» et «francophone» au sein de l'ECOMOG est l'illustration des tensions et du climat de méfiance qui existent dans les relations internationales ouest africaines. La prépondérance nigériane a vraisemblablement contribué pour beaucoup aux résultats mitigés de la mission de l'ECOMOG au Libéria. Doublé en cela par les clivages linguistiques qui dressent les uns contre les autres, rendant ainsi le dialogue difficile. Au Libéria, la mission qui était d'intérêt collectif a dû céder le pas devant les préoccupations partisanes du Nigéria, du Burkina Faso, de la Sierra Léone, ou même du Sénégal.

Un autre facteur à l'origine des blocages de l'ECOMOG était l'attachement profond des États à leur souveraineté. C'est à ce niveau que se situent en grande partie les clivages politiques. Si de nombreuses tentatives d'intégration économique ou politique ont échoué, cela est en partie dû à l'attachement à la souveraineté par les États africains. L'on se souvient que durant les premières années de gestation de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA), par exemple, l'idée d'un organisme chargé de gérer la sécurité au niveau continental avait été au centre des préoccupations des pères fondateurs, mais les États membres avaient préféré des organes ou mécanismes plus souples qui existent aujourd'hui151(*). Cet exemple montre à quel point le problème du dépassement de la souveraineté est difficile en Afrique. Au Libéria, l'action de l'ECOMOG avait peu de chance de réussir du fait que ses bases juridiques étaient contestables, mais aussi du fait de l'opposition ouverte d'un certain nombre d'État membres dont la Côte d'ivoire, le Burkina Faso et le Sénégal152(*). Cette tension a fortement compromis la cohésion au sein des troupes de l'ECOMOG et perverti la mission qui lui était dévolue à l'origine. Même si le sommet extraordinaire de la CEDEAO convoqué en novembre 1990 à Bamako avait servi à valider l'acte créateur de l'ECOMOG et à dégager un consensus de la responsabilité collective des États membres. Ce compromis s'était vite effrité sur le terrain lorsque certains pays ont tenté d'imposer leurs vues, affirmant ainsi leur rôle de puissance sous régionale face à d'autres qui acceptaient mal cette perte de souveraineté en étant sous la tutelle d'un autre pays africain.Mais du côté du Nigéria, qui a été accusé d'utiliser l'ECOMOG pour asseoir sa politique hégémonique en Afrique, la perception de la sécurité sous régionale est nettement différente. Un autre facteur qui a plombé la première mission de la CEDEAO au Libéria, c'était l'absence de procédures opérationnelles standardisées. En effet, chaque contingent ou presque recevait des ordres de l'état-major de son pays d'origine. Au Libéria aussi, l'ECOMOG a été confrontée aux problèmes logistiques et à l'état défectueux ou vétuste du matériel militaire à l'image des forces armées de la sous-région.

Enfin, un dernier problème et non des moindres que la CEDEAO a rencontré au Libéria, c'était celui de la coordination. Elle était chargée de la coordination politique et militaire mais comme elle était obligée d'assumer un rôle politique dont elle n'était pas préparée, les cafouillages ont été visibles dans les pratiques du Secrétariat comme le souligne Byron Tarr153(*). Toutefois malgré les nombreux manquements constatés lors de la première intervention militaire de la CEDEAO au Libéria, l'expérience du maintien de la paix sera rééditée par la suite en Sierra Leone. Le tableau suivant détaille les effectifs des États participants à la première mission de la CEDEAO au Libéria.

Tableau2 : Libéria I (1990) États participants154(*)

Pays

Taille de l'armée

Effectifs des soldats fournis

Gambie

700

105

Ghana

11900

800

Guinée

10700

500

Sierra Leone

3150

350

Nigéria

94500

900

L'intervention de la CEDEAO en Sierra Leone (février 1998-septembre 1999)

La proximité du Libéria expliquerait sans doute l'aventure sierra léonaise. En 1991 déjà, les éléments rebelles de Charles Taylor pénétraient par le Sud/Est sur le territoire sierra léonais pour anéantir les résignés de l'ancien président Samuel Doe qui y étaient retranchés155(*). Le séjour d'un certain Foday Sankoh aux côtés de Charles Taylor, son allergie aux différents pouvoirs qui se sont succédés à Freetown auront fait le reste. Il reprend donc à son compte les frustrations d'une armée, de tout un peuple. Ainsi tous les ingrédients étaient réunis pour une insurrection armée. La réaction de Freetown ne se fait pas attendre. Le pouvoir en place du général Joseph Momoh envoyait ses troupes pour mater la rébellion. Ce sera un cuisant échec. Il sera renversé par le capitaine Valentine Strasser qui sera lui-même renversé par son bras droit le Général Julius Maada Bio. Malgré ses manoeuvres pour retarder les élections, il s'effaçait à l'issue du deuxième tour de la présidentielle. Le candidat du parti du peuple de Sierra Leone remporte les consultations. Mais le Front Révolutionnaire Uni (RUF) en a toujours contesté le principe. Il reprend ainsi les armes contre le pouvoir légal d'Ahmet Tejan Kabbah. Dans sa lutte contre les rebelles, l'armée supportait de moins en moins d'être marginalisée au profit des «Kamajors». Ces derniers, des chasseurs traditionnels sont organisés en milices et se révèlent de redoutables guerriers contre le RUF. Le président Téjan Kabbah renversé par une junte conduite par le commandant Johnny Paul Koroma s'exile en Guinée. Ce dernier accepta un retour à l'ordre constitutionnel. L'ECOMOG, arguant de la mauvaise foi de Koroma, lança en février 1998 une offensive pour déloger les militaires. C'est ainsi que la CEDEAO interviendra en Sierra Leone. Mais il y a une différence par rapport à sa première intervention au Libéria.

En immisçant ainsi dans la crise sierra léonaise, la CEDEAO entamait sa deuxième expérience de maintien de la paix. Ce qui était nouveau aussi par rapport à son intervention au Libéria en 1990, c'était la révision de son traité constitutif de 1975 pour institutionnaliser l'ECOMOG qui devrait normalement connaître une perfection pour ces actions ultérieures. Mais au fond, en Sierra Leone, l'ECOMOG n'avait pas connu de changements majeurs dans sa forme organisationnelle. Mais au niveau de la composition de la force, seuls quatre pays avaient accepté d'envoyer des soldats dont un grand contingent nigérian. Il n'y avait pas non plus eu d'unanimité autour de la mission.

Par ailleurs, l'intervention de la CEDEAO en Sierra Leone a révélé une nouvelle fois un vide juridique qui a été noté aussi lors de son intervention au Libéria. En effet, la révision du traité de la CEDEAO en 1993 était censée donner un cadre juridique d'action. Mais lorsque la junte militaire s'est emparée du pouvoir à Freetown, la CEDEAO au lieu d'actionner le mécanisme existant, a préféré créer un comité de quatre membres composé de la Côte d'ivoire, du Ghana, de la Guinée et du Nigéria pour entreprendre les négociations avec les putschistes. Du Libéria à la Sierra Leone donc, c'est comme si la CEDEAO n'avait pas tiré de leçons pour améliorer l'efficacité de ses interventions mais faisait par contre du cas par cas. Il n'y avait ni stratégies cohérentes, claires encore moins de procédures standardisées acceptées et respectées par tous. Un autre problème noté, c'était le manque de clarté du mandat de la mission de la CEDEAO en Sierra Leone. Les soldats nigérians qui étaient présents en Sierra Leone l'étaient-ils dans le cadre d'un accord de défense entre le Nigéria et la Sierra Leone ou sont-ils des soldats de la CEDEAO ? Pour la CEDEAO et le Nigéria, ce sont des soldats de l'ECOMOG ; par contre, pour le pouvoir d'Ahmet Tejan Kabbah à Freetown, ces soldats sont là dans le cadre d'un accord de défense entre deux pays souverains à savoir le Nigéria et la Sierra Leone. Ensuite, la mission était-elle une mission de maintien d'un cessez-le-feu et de contrôle de l'embargo sur les armes et les produits pétroliers ou une mission de maintien de la paix ? Ce n'était pas clair dans les cercles décisionnels de la CEDEAO. Enfin, les États membres de la CEDEAO n'ont jamais condamné l'usage de mercenaires par le gouvernement sierra léonais à côté des forces de l'ECOMOG.

A l'évidence, toutes les leçons n'ont pas été tirées de la première expérience libérienne. Le tableau suivant montre la répartition des effectifs des États participants à la mission de la CEDEAO en Sierra Leone.

Tableau3 : Sierra Leone (1998) États participants156(*)

Pays

Taille de l'armée

Effectifs fournis à l'ECOMOG

Mali

4950

500

Niger

2220

200

Nigéria

94500

776

Sénégal

9700

200

L'intervention de la CEDEAO en Guinée Bissau (novembre 1998-février 1999)

Comme en Sierra Leone, la réaction de la CEDEAO ne vient qu'après coup pour légitimer les interventions du Sénégal et de la Guinée. A une réunion des ministres des affaires étrangères et de la défense de l'organisation tenue le 3 juillet 1998 à Abidjan, la CEDEAO condamnait le coup de force à Bissau qui visait, selon l'organisation, à déstabiliser un régime démocratiquement élu. Elle affirmait aussi son appui à l'intervention rapide du Sénégal et de la Guinée. Comme en Sierra Leone aussi, les ministres créèrent un comité des sept chargés de la mise en oeuvre des recommandations des ministres et d'effectuer de la médiation entre les parties en conflit. Seulement, à la différence de la Sierra Leone, en Guinée Bissau, la CEDEAO n'était pas la seule organisation internationale présente. Il y avait aussi la communauté des pays de langues portugaises (CPLP) dont la position a beaucoup évolué durant le conflit.

Aussi au moment de la composition de la force de la CEDEAO en Guinée Bissau, un certain nombre de difficultés sera noté. Par exemple Gérard Gaillard soulignait :

« Les forces de l'ECOMOG, prévues par les accords d'Abuja, tardent à s'installer. A l'issue d'une mission en Guinée Bissau, leur commandant en chef déclare qu'il est prématuré de parler de déploiement. Outre la difficulté de leur financement, leur composition se heurte au désir du Sénégal d'en faire partie, ce que refusent les rebelles »157(*).

Ainsi, des seize pays que comptait l'organisation, seuls quelques membres accepteront d'envoyer des troupes dont le Niger, le Bénin et le Togo. Le déploiement n'a pu se faire rapidement en raison des difficultés logistiques.

Contrairement en Sierra Leone aussi, le mandat de la force de l'ECOMOG était plus clair et plus consensuel durant l'intervention de la CEDEAO en Guinée Bissau. Il ressemblait plus à une opération de maintien de la paix qui consistait à aider les parties à mettre en oeuvre un accord de paix qu'elles ont elles-mêmes signé. Parmi, les tâches confiées à la force de la CEDEAO en Guinée Bissau, il y avait entre autres158(*) la supervision et la surveillance de l'accord de cessez-le-feu; la création d'un climat de confiance entre les parties; agir en tant que conciliateur entre les parties; aider le gouvernement à mobiliser de l'assistance pour le déminage; collaborer avec le gouvernement pour assurer l'application de l'interdiction des armes et des munitions; assurer la sécurité sur la frontière entre le Sénégal et la Guinée Bissau; s'interposer entre les parties jusqu'à l'établissement de la commission mixte chargée de démilitariser la Guinée Bissau, collecter les armes et démanteler les barrières; faciliter l'accès des organisations humanitaires; aider à l'organisation des élections et assurer la sécurité des observateurs électoraux.

Le commandement de l'ECOMOG estimait qu'il fallait 5000 hommes pour stabiliser la situation, les États n'en fourniront que 410 soldats. Aux difficultés logistiques, s'ajoutaient des difficultés financières, ce qui facilita la tâche aux putschistes qui, pour la deuxième fois en mai 1999, renversèrent le président Nino Vieira. Le 10 mai1999, les ministres des affaires étrangères de la CEDEAO décidèrent de retirer les troupes ouest africaines malgré l'insistance du gouvernement de ce pays de les maintenir sur place.

Ainsi, le dénominateur commun des trois interventions de la CEDEAO avant l'adoption du cadre juridique sur le protocole de 1999 - créant le mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité - au Libéria, en Sierra Leone et en Guinée Bissau, c'était l'improvisation. En effet, les règles du système de la CEDEAO étaient conçues et pensées en fonction de la sécurité classique, c'est-à-dire de la guerre traditionnelle entre deux États souverains, et respectant les lois et coutumes de la guerre. Or il y a eu un glissement dans la nature des conflits qui sont de plus en plus des guerres civiles opposant des milices privées qui se rebellent contre le pouvoir central. Face à l'urgence, la CEDEAO a du faire oeuvre d'ingénierie en créant des organes comme des comités de médiation. Les moyens logistiques n'étaient pas non plus présents, s'y ajoutaient le manque de professionnalisme des soldats de la paix qui, dans certains cas comme en Sierra Leone, se livraient à des trafics de diamants.

De ses trois interventions aussi, la CEDEAO a expérimenté toutes les formes d'opérations de maintien de la paix, du maintien de la paix classique à l'imposition de celle-ci en passant par la consolidation. Au Libéria et en Sierra Leone, c'était plus du maintien de la paix classique qui visait à surveiller le respect d'un cessez-le-feu, mais qui par la suite deviendra de l'imposition de la paix lorsque les parties signataires de l'accord violaient leur engagement. En Guinée Bissau, le mandat était plutôt celui de maintien de la paix. Elle a assumé un rôle de consolidation de la paix au Libéria, en participant à l'organisation et à la supervision des élections de 1997 et en maintenant un personnel après les élections qui avaient permis à Charles Taylor d'accéder au pouvoir par les urnes. Le tableau suivant donne une idée des effectifs fournis par les États participants à la mission de la CEDEAO en Guinée Bissau.

Tableau4 : Guinée Bissau (novembre 1998) États participants159(*)

Pays

Taille de l'armée

Effectifs fournis à l'ECOMOG

Benin

3460

110

Niger

2220

150

Togo

5110

150

Gambie

700

190

Tirant les leçons de ces différentes interventions, la CEDEAO initia l'établissement d'un cadre juridique au travers son protocole sur le mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits qui sera adopté en décembre 1999. Ces dernières interventions en matière de maintien de la paix, en Côte d'ivoire à partir de 2002 et au Libéria en 2003 marque un déclic dans le sens d'une approche plus critique des missions de paix160(*).

* 146 Gershoni YEKUTIEL, «From ECOWAS to ECOMOG:The Liberian Crisis and the Struggle for Political Hegemony in West Africa», (1993) 18:1Liberian Studies Journal,p.43.

* 147 Vogt ADERINSOLA MARGARET,The Liberian Crisis and ECOMOG: A Bold Attempt at Regional Peace Peacekeeping, Lagos, Gabumo Publising Company, 1992, p.402.

* 148Mark MALAN, LEANER and MEANER,«The Future of Peacekeeping in Africa» (1999) 8:4 African Security Review, p.45.

* 149 NDIAYE TAMSIR MALICK, « La gestion et la prévention des conflits en Afrique », (1995) 1 Démocraties Africaines, p.14.

* 150 Le comité de médiation de la CEDEAO comprenait sept États membres qui étaient : la Gambie, le Ghana, la Guinée, le Mali, le Nigéria, la Sierra Leone et le Togo.

* 151 Pierre-Francois GONIDEC, « Existe-t-il un droit international africain? », (1993) 2 Revue africaine de droit international comparé, p.243.

* 152 Vogt MARGARET ADERINSOLA, préc. note 149, p.167.

* 153 Tarr BYRON, «The ECOMOG Initiative in Liberia : A Liberian Perspective, Issue, vol.22, n°1, 1999, p.78.

* 154 Source: B. OLUNMI, «Liberia: Peace at last, an ECOWAS Success Story», (1997) 5 The West African Bulletin,p.11.

* 155Paul RICHARDS, « Sur la nouvelle violence politique en Afrique : le sectarisme séculier au sierra-Leone », (1998) 70 Politique africaine, p.85.

* 156Source :Rapport du Secrétaire exécutif de la CEDEAO, 2002.

* 157 MACQUEEN NORRIE, «A Community of Illusions? Portugal, the CPLP and Peacemaking in Guinée-Bissau», International Peacekeeping, vol.10, n2, p.14.

* 158 Martins MIGUEL, « Le conflit en Guinée Bissau : chronologie d'une catastrophe »,dans L'Afrique politique. Entre transitions et conflits, Paris, Kartala, 1999, p.216.

* 159 Source. Rapport du Secrétaire exécutif, 2002.

* 160Roland POURTIER, « Libéria, Sierra Leone, Côte d'Ivoire. Des guerres pour qui, des guerres pourquoi », dans Questions internationales, n5, 2004, p.24.

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"La première panacée d'une nation mal gouvernée est l'inflation monétaire, la seconde, c'est la guerre. Tous deux apportent une prospérité temporaire, tous deux apportent une ruine permanente. Mais tous deux sont le refuge des opportunistes politiques et économiques"   Hemingway