L'union européenne et le kosovo

Chapitre 1- Une intégration matérielle approfondie du Kosovo à l'Union

Section 1 - La mise en place d'une intégration du Kosovo au Marché intérieur Section 2- La reprise de l'acquis pertinent de l'Union

Chapitre 2 - Quelle formalisation institutionnelle durable pour les relations UE-Ko-

sovo ?

Section 1 - Une adhésion éventuelle du Kosovo conditionnée par une mutation des deux acteurs

Section 2 - L'inclusion du Kosovo dans un potentiel partenariat bizonal UE-Bal-kans occidentaux

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Section 3 - La persistance d'un statut ad hoc pour l'Etat kosovar

BIBLIOGRAPHIE

TABLE DES MATIERES

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Summary

INTRODUCTION

Part I - Kosovo's specificities and their consequences on EU-Kosovo's relationship Chapter 1 - EU and Kosovo's ambiguous legal status

Section 1 - The advent of an european position compromised by an uncertain international legal status

Section 2 - An pragmatic overtaking of the legal status issue

Chapitre 2 - An EU's stabilizing action of the EU strengthening Kosovo's state status

Section 1 - The EU, actress of the normalisation of Serbia and Kosovo's relationship.

Section 2 - The EU constructor of an ambitiously inedit state building in Kosovo

Partie II - An ambitious material integration of Kosovo but an persistant insecurity about the final purpose of this integration

Chapitre 1- A deep material integration of Kosovo in the EU

Section 1 - The etablishment of Kosovo's integration in Common Market Section 2- The adoption of the pertinent acquis communautaire

Chapitre 2 - The question of the institutional formalization of EU-Kosovo's rela-tioships

Section 1 - A possible EU membership for Kosovo conditioned by a tranforma-tion of both EU and Kosovo

Section 2 - The inclusion of Kosovo in a potential bizonal partnership between EU and Western Balkans

Section 3 - The persistance of an ad hoc status for the Kosovo

BIBLIOGRAPHY

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TABLE OF CONTENTS

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Introduction

« With these people here twice two never makes four. And worst of it is that nobody could tell you what it does make, considering that it nevers make four »

Ivo Andriæ, « The Climbers »

Le 4 mai 1980 Josip Broz Tito, plus connu sous le nom de « Maréchal Tito », meurt dans ce qui est aujourd'hui la Slovénie. Il a fondé la Yougoslavie en 1945, union de 6 Républiques et de 2 provinces autonomes, qu'il gouverne d'une main de fer durant près de 40 ans. Homme politique majeur de son temps, on lui doit également la genèse du « mouvement des non-alignés » qui va profondément changer le visage de la Communauté internationale. La Fédération qu'il a fondée constitue une force politique incontournable de la deuxième moitié du XXème siècle, indépendante des blocs soviétiques et occidentaux, avec qui elle est pourtant parvenu à conserver de bonnes relations¹. A ce titre, et à titre d'exemple, ce sont les yougoslaves qui pendant la Guerre Froide jouissent de la meilleure liberté de circulation, pouvant voyager en URSS comme au sein de la Communauté européenne. La Yougoslavie et la Communauté ont d'ailleurs conclu un accord de coopération en 1980², qui se voulait être un accord préparatoire à une future association, ce qui on le rappelle, constituait à l'époque la marque d'une relation très privilégiée, la plus poussée jamais entretenue avec un pays socialiste³.

Fragilisée par la perte de son leader, la Yougoslavie doit faire face à une très importante crise économique puis subit les remous causés par l'effondrement de l'URSS en 1991. Les instabilités

¹ Deux accords commerciaux CEE-Yougoslavie ont été signés en 1970 et 1973.

² Voir « Accord de coopération entre la Communauté économique européenne et la République socialiste fédérative de Yougoslavie », JO L 41 du 14.2.1983, p. 2-27

³ La Yougoslavie et l'Albanie ont été inclus en 1991 au sein du programme d'Assistance PHARE de la Communauté européenne. Le programme a été suspendu en novembre 1991 pour la RFY du fait de la guerre.

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se multiplient dans les différentes républiques, où les velléités nationalistes se nourrissent de la profonde crise du parti communiste.

C'est dans ce contexte que les différentes républiques yougoslaves tentent de se détacher de la République fédérale et proclament leur indépendance. La Slovénie et la Croatie, d'abord en 1991, qui sont rapidement reconnues par la Communauté internationale⁴. Les autres républiques tentent de les imiter en essayant de se constituer elles aussi en États-nations. Or, dans la pratique, ce concept n'est pas applicable dans les territoires balkaniques⁵. En effet, depuis 229 av. JC et la conquête des royaumes illyriens par les romains, les mouvements de frontières et de populations ont été incessants. Dans ce contexte, le tracé des frontières proclamées des différentes républiques yougoslaves ne correspond pas à la répartition de la population sur ces territoires, marqués depuis longtemps par une forte multiethnicité. L'idéologie nationaliste entraîne alors une escalade de violence et de purifications ethnique dans toute la Yougoslavie.

C'est dans ce climat de guerre, que la relation entre la Communauté européenne et les anciennes Républiques yougoslaves connait une première mutation. La Yougoslavie était alors incluse dans le cadre de la politique à destination des pays d'Europe centrale et orientale⁶, et depuis le sommet de l'Arche des 14 et 15 juillet 1989 pouvait prétendre au programme PHARE, destiné à soutenir les pays communistes dans leur transition vers l'économie de marché. Avec le début de la guerre, la Yougoslavie se détache de ce bloc, et pour la Communauté, à la volonté d'un approfondissement des relations se substitue celle d'une stabilisation de la zone. D'abord impuissante face aux conflits, la Communauté, puis l'Union européenne va s'investir de plus en plus au sein des Balkans occidentaux (Section I). Cette implication ira croissante et lorsque la

⁴ C'est à cette occasion que se manifeste les premiers désaccords entre les pays de la Communauté européenne concernant le futur des pays yougoslaves. Ainsi, si la Croatie et la Slovénie ont été reconnu le 19 décembre 1991 par l'Allemagne, la Suède sans concertation avec les autres pays européens, d'autres pays comme la France, l'Italie et le Royaume-Uni n'était au départ pas enclin à la reconnaissance de ces États. Ce désaccord était plus profond que la seule question de la reconnaissance ou non de nouveaux États, car il concernait la façon dont les États européens voyait le futur de la Yougoslavie, et où aucune position commune n'avait été trouvé. Ainsi, si la diplomatie allemande mettait en exergue le droit des peuples à disposer d'eux même, la France souhaitait quant à elle une prise en compte des minorités serbes présentes dans l'ensemble du territoire yougoslave et la définition non hâtive de frontières intérieures, qui seraient amené par la suite à devenir les frontières internationales des nouveaux États.

⁵ Pour rappel, il est communément admis en Droit international que pour qu'un État vienne au monde, il faut une

population, établie sur un territoire déterminé, soumis à l'autorité effective d'un gouvernement, doté de la souveraineté et de la personnalité juridique

⁶ Les PECO rassemblaient dans les années 90 une multitude de pays avec lesquels la Communauté européenne envisage des relations après l'effondrement du bloc communiste. Les actuels pays de Croatie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pologne, République Tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Albanie, Bosnie-Herzégovine, Macédoine, Monténégro, Serbie, Kosovo, Biélorussie, Ukraine, Moldavie et Russie étaient inclus dans cette approche.

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guerre éclate au Kosovo en 1999 l'Union s'impose comme une actrice de plus en plus efficace et visible, notamment dans tout le processus de reconstruction (Section 2).

Section 1 : Un investissement croissant de l'Union européenne dans les Balkans Occidentaux

Marquée par la première guerre sur le continent européen depuis 1945, l'Union européenne cherche à ramener la stabilité dans les Balkans occidentaux. Après avoir tenté une première approche qui se conclut par un échec, car trop peu incitative (I), l'Union lance le Processus de stabilisation et d'association (PSA) qui offre aux pays balkaniques une vraie perspective européenne, concrétisée par l'adhésion de la Croatie à l'Union en 2013 (II).

I) L'échec des anciens cadres relationnels dans un contexte de guerre

Au début des années 90 la politique européenne dans les Balkans est caractérisée par une multiplication d'approches au cas par cas, face à l'enjeu global de la désintégration de la Yougoslavie et des multiples crises apparaissant en Slovénie, Croatie, Bosnie-Herzégovine et Kosovo.

Après la signature des Accords de Dayton en décembre 1995 par la RFY, la Bosnie-Herzégovine et la Croatie, sous l'égide des États-Unis, l'Union européenne prend acte de l'inefficacité de son action depuis le début de la guerre, du fait de la faible coordination de ses États membres et du manque d'instruments adéquats. En réaction, l'UE décide de rénover une première fois son cadre relationnel avec les pays ex-yougoslaves. Son ambition est de fournir une assistance coordonnée à l'ensemble des pays de la Yougoslavie disloquée par l'établissement d'une approche régionale et la mise en place d'instruments visant à consolider la stabilité de la région. Cette nouvelle approche est définie dans les Conclusions du Conseil Affaires Générales du 29 avril 1997⁷ et propose l'établissement de nouveaux moyens d'assistance ainsi que la conclusion d'accords bilatéraux de coopération pour la Bosnie-Herzégovine, l'Albanie, la Macédoine, la Croatie et la RFY. Cette approche reposait sur deux étapes : dans un premier temps l'UE demandait aux États concernés de se mettre en conformité avec des conditions politiques et économiques préétablies,

⁷ Conclusions du Conseil sur le principe de conditionnalité régissant le développement des relations de l'Union européenne avec certains pays d'Europe du Sud-Est du 29/04/1997, Bulletin de l'Union européenne 4-1997, point 1.4.67

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et une fois ces conditions remplies, l'UE proposait l'octroi unilatéral de diverses aides ainsi que l'établissement d'une nouvelle forme de relations contractuelles.

Or à peine deux ans après son lancement, ce modèle montrait déjà ses limites à la fois trop contraignant et trop peu incitatif. A titre d'exemple, le seuil conditionnant l'établissement d'une relation « minimale » avait de très nombreuses ramifications, très détaillés, relatives au respect des principes démocratiques, des Droits de l'Homme, de l'État de Droit, du respect et de la protection des minorités, au passage à une économie de marché et l'introduction d'une exigence de coopération régionale dans les potentiels accords. A ces conditions générales, s'appliquant à chaque pays, s'ajoutait une conditionnalité spéciale pour chacun d'entre eux en fonction de leurs problématiques internes particulières. L'idée originelle était que les relations entre l'Union européenne et ses partenaires s'approfondiraient au rythme des progrès réalisés par ceux-ci. En pratique, la conditionnalité trop stricte de cette approche a tenu à l'écart les pays les plus en difficulté⁸, contribuant un peu plus au morcellement de la région, au lieu de les soutenir et de les inciter au développement économique et à la démocratisation. De plus, les relations prévues à titre de récompenses n'étaient pas assez ambitieuses pour constituer de réelles motivations : les aides promises n'étaient en fait que le renouvellement de préférences commerciales autonomes ainsi que les aides classiques de l'Union au travers des instruments OBNOVA, PHARE, etc. Plus préoccupant encore, le modèle de relations proposé aux États ex-yougoslaves témoignait d'un recul qualitatif de leur relation par rapport à leur ancien cadre relationnel. Aux pays des Balkans, l'UE ne proposait que des accords de coopération, préférentiel certes, mais bien en deçà des accords d'associations conclus à l'époque avec les pays d'Europe centrale. A cet égard, les pays des Balkans eux même se sont montrés assez critiques vis à vis de cette nouvelle approche, et plus particulièrement la Croatie, qui a cherché à se démarquer des autres pays de la région en revendiquant d'être un État centre-européen et non pas balkanique.

En 1999, l'Union européenne a fait le constat de l'inefficacité de la « Nouvelle Approche ». Les rapports de progrès de la Commission montrent en effet une stagnation des pays des Balkans, et la nouvelle flambée de violence au Kosovo en 1999 démontre que la perspective d'être des partenaires privilégiés de l'Union européenne n'est pas suffisante pour garantir la stabilité dans la région. Faisant le constat de l'échec de sa nouvelle approche, l'Union européenne crée un nouveau

⁸ Par exemple, l'assistance prévue au titre du Programme PHARE était subordonnée au respect des accords de paix, à la coopération avec le TPY

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modèle relationnel pour la région, dont le maître mot sera désormais la sauvegarde de la stabilité (II).

II) Le processus de stabilisation et d'association : un succès avec l'adhésion comme

horizon

La réponse de l'Union européenne aux difficultés des Balkans occidentaux est une réponse en deux temps, mais dont le maître mot est la stabilité : D'une part, elle initie le Pacte de Stabilité pour l'Europe du Sud Est, défini à Cologne le 10 juin 1999⁹, qui réunit un grand nombre d'acteurs internationaux¹⁰ en vue d'assurer une stabilisation de la région balkanique. L'ambition est d'éviter un empilement des instruments qui nuirait à l'efficacité de chacun d'entre eux. Le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud Est est envisagé comme une zone de contact où les pays des Balkans¹¹ (à l'exception de la RFY) peuvent échanger avec des acteurs internationaux variés comme l'UE, l'OTAN, l'OSCE, le FMI, la Banque Mondiale, les pays donateurs et un grand nombre d'ONG.

D'autre part, l'Union européenne décide d'approfondir son approche régionale, via le lancement du Processus de Stabilisation et d'Association¹². Il s'agit d'une approche rénovée qui innove, non pas tant en modifiant le contenu des relations entre l'Union européenne et les pays d'ex-Yougoslavie (les conditions applicables au développement et à l'approfondissement des relations restant sensiblement les mêmes, ainsi que les pays concernés par cette approche), mais par son cadre général et en ce qu'elle a à offrir. La nature même de la relation a changée, substituant à un Accord de Coopération la signature d'un Accord de Stabilisation et d'Association (ASA), avec une perspective d'adhésion à la clé. Bien plus ambitieux que les anciens accords de coopération, les ASA sont des accords complets qui en plus de soutenir la consolidation démocratique et l'État de Droit, oeuvrent au rapprochement des partenaires dans la perspective d'une adhésion future à l'Union européenne¹³.

⁹ Le même jour que la fin de la guerre au Kosovo

¹⁰ Notamment 38 ministres des Affaires Etrangères de 38 pays et 15 représentants d'Organisations internationales.

¹¹ Sont signataires les pays de l'UE, l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, l'ARYM, la Hongrie, la Slovénie, la Roumanie, la Bulgarie, les États-Unis, le Canada, le Japon, la Turquie, etc.

¹² Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le processus de stabilisation et d'association en faveur des pays de l'Europe du Sud-Est, COM(1999)235 final du 26/05/1999.

¹³ A ce titre, on peut s'attarder sur le nom retenu pour ce nouveau type d'accord « Accord de Stabilisation et d'Association », qui n'est pas anodin en ce qu'il revèle la grande place accordée à la stabilisation de la zone dans l'établissement de ce nouveau modèle relationnel. (la stabilisation est ainsi placée dans l'intitulé des accords, mais aussi elle y occupe la première place, devant « l'association »).

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La nouvelle dégradation de la situation dans les Balkans occidentaux à la fin des années 90, les crises irrésolues et l'instabilité politique de ces États sont la raison de la création d'un cadre de relation qui est à la fois très ambitieux mais aussi très protecteur avec un fort monitoring de l'Union Européenne, qui indique à la fois les réformes à effectuer, mais aussi un modèle vers lequel ces pays doivent tendre¹⁴. Pour mettre en oeuvre cet objectif, un nouvel instrument est attaché au PSA : l'IAP, ou « instrument de pré-adhésion » qui constitue de part son intitulé un rappel instrumental de la perspective européenne des Balkans occidentaux. Il obéit à un principe de programmation, annuelle et pluriannuelle, avec des objectifs à implémenter auxquels sont injectés des fonds.

L'idée du PSA est également que la stabilité des Balkans occidentaux dépend très fortement de l'établissement de coopérations étroites entre les pays, dans le respect de l'intégrité territoriale de chacun. C'est pour cela que dans ses relations avec la région, l'UE privilégie les instruments régionaux aux instruments bilatéraux et encourage très fortement les coopérations horizontales entre les pays des Balkans occidentaux¹⁵.

A ce jour, le processus de stabilisation et d'association est un succès. Certes, seule la Croatie a pour le moment adhéré à l'Union européenne¹⁶, mais les progrès réalisés par les autres pays des Balkans occidentaux sont non négligeables et le PSA a le mérite de garder unifié ces différents Etats dans la recherche d'un même objectif, alors que des forces internes et externes cherchent à y imprimer une forte force centrifuge. D'un point de vue interne d'une part, où les revendications nationalistes de certains politiciens s'opposent à la bonne marche des pays pour des raisons d'opportunismes, mais aussi à l'externe, alors que la Russie, la Turquie et l'Arabie Saoudite cherchent à gagner ou à regagner leur ancienne influence dans la région en entretenant des liens étroits avec une communauté de prédilection et en excluant les autres¹⁷. Un exemple récent de cette réussite est que la perspective européenne a été suffisante pour convaincre le Monténégro à rejoindre l'OTAN le 5 juin 2017, malgré l'ire de Moscou, alors même que les touristes russes constituent la principale manne économique du pays et que le Kremlin opère désormais des pressions sur ses agences de voyages pour dérouter leurs ressortissants vers une autre

¹⁴ Source : Compte-rendu mensuel des négociations relatives à la réforme du système judiciaire bosnien-herzégovinien, 12 juin 2017, Délégation de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine, auquel l'auteur du présent mémoire représentait l'Ambassade de France en Bosnie-Herzégovine.

¹⁵ Pus qu'un encouragement ou une incitation, cette coopération devient une obligation dans le cadre de l'ASA UE-Kosovo.

¹⁶ Le 1^er juillet 2013

¹⁷ Ce qui tendrait à renforcer les foyers d'instabilités dans une région qui depuis l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie se trouve désormais au coeur du territoire européen.

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destination¹⁸. Autre exemple, la récente réélection de Aleksandar Vuèiæ à la tête de la Serbie. Cet ancien ultranationaliste « converti » aux idées européennes a notamment choisi comme premier ministre une femme, Ana Brnabiæ ouvertement homosexuelle, une première dans le pays, mais aussi dans les Balkans. De plus, le Président serbe semble désormais ouvert à un dialogue sur les « futures relations entre la Serbie et le Kosovo », chose impensable il y a encore 2 ans¹⁹, preuve s'il en est de l'efficacité grandissante de l'UE dans la gestion du problème kosovar (Section II).