Le défi du désendettement soutenable en Afrique Subsaharienne: Au-delà de l'Initiative PPTE.

B/ L'ampleur et les impacts des allègements consentis : un début prometteur.

En effet les deux initiatives ont permis de faire chuter les premiers taux d'endettement des pays bénéficiaires. Cette amélioration a ainsi permis d'affecter davantage les dépenses publiques à la lutte contre la pauvreté, et mois au paiement du service de la dette.

1 Un début d'amélioration de la situation économique.

Les deux initiatives ont indéniablement contribué àl'amélioration économique des pays d'Afrique subsaharienne. En effet, les chiffres et les évolutions sont globalement positifs. Certains pays ont vu, avec l'IPPTE II³⁵, leur dette se réduire considérablement (voir tableaux 14 et 16 en annexe p.153 et p.155). C'est par exemple le cas de la GuinéeBissau, qui a vu passer le ratio VAN de sa dette par rapport à ses recettes publiques passer de 1152% sans l'initiative à 173% avec allègement au titre de l'IPPTE (données de 2003). Le cas de la République démocratique du Congo est tout aussi éloquent, pour lequel ce même ratio a été ramené à 261% avec l'allègement alors qu'il représenterait 1306% sans allègement. De manière générale, à la fin 2005, la VAN de la dette des 29 PPTE³⁶ est passé de 88 milliards de dollars avant les allègements traditionnels, à 10 milliards après tous les allègements. Entre temps, elle a atteint 75 milliards après la mise en oeuvre des allègements traditionnels, puis 37 milliards après allègements au titre de l'IPPTE, pour parvenir à 34 milliards après mise en oeuvre de l'IADM (voir graphique 6 en annexe p.170).

Certes, ces ratios ne permettent d'affirmer que la dette est désormais soutenable, mais les variations sont tout de même importantes. Il faut donc espérer qu'il ne s'agisse que d'un début. De la même manière, les ratios du service de la dette extérieure publique par rapport aux recettes publiques ont quasiment tous diminué, bien que dans des proportions différentes. Les baisses les plus importantes sont enregistrées par Sao Tomé-et-Principe (de 23,3% en 2003 à 4,5% en 2005), le Ghana (17,3 % en 2003 à 7,9% en 2005) et le Tchad (de 18,3% à 10%). En moyenne, de 2005 à 2008, les ratios service de la dette/exportation pour l'ensemble des PPTE doivent passer de 6,5% à un peu plus de 3%. De manière absolue, la dett e globale des PPTE africains « aurait pu attein-

35 L'IPPTE-II correspond à l'initiative PPTE renforcée.

36 Dont 19 parvenus au point d'achèvement et 10 pays dans la phase intérimaire.

dre 200 milliards en 2000 si les créanciers n'étaient pas intervenus pour stopper l'hémorragie, ont affirmé les experts»³⁷. Au final, l'initiative PPTE et l'IADM auront permis, jusqu'en 2005, de réduire la dette des pays bénéficiaires de quelque 78 milliards de dollars ». Sans constituer une panacée, l'initiative PPTE a commencé à dégager un surplus pour le développement des récipiendaires.

En outre, les données économiques de ces pays ont évolué de manière favorable. Le rapport 2005 du FMI sur les «Perspectives économiques régionales » dans le cas de l'« Afrique subsaharienne _»38 est alors encourageant, tout en restant bien sûr prudent sur la suite des évènements. D'abord, s'il est vrai que la part de l'Afrique dans le commerce mondial a diminué, notamment à partir du début des années 1980, non seulement celle-ci est en ré-augmentation depuis 2000, mais la part du commerce africain dans le total des échanges des pays africains a nettement progressé depuis la fin des années 1980. Sa légère décrue depuis la fin des années 1990 pourrait annoncer la contrepartie en entrée dans le commerce mondiale, car si les échanges intra-zone se sont développés, c'est surtout parce que le continent était marginalisé depuis la crise de la dette surtout. Or, le FMI observe plusieurs tendances favorables à une insertion des le commerce international (bien que timide pour l'instant), en ne recensant pas le Nigéria et l'Afrique du Sud car ces pays surestiment les indicateurs. Les données comparent la période 1997-2001 à l'année 2004.

Au niveau de la situation extérieure, les flux nets d'IDE en direction du continent semblent reprendre le chemin de l'expansion depuis 2000, avec toutefois comme caractéristique habituelle, une forte instabilité. De plus, la part des exportations de biens et services dans le PIB de la zone a augmenté de cinq points, passant de 33,6% à 38,7%. Parallèlement, la part des importations dans le PIB a cru moins fortement, mesurée à 3 8,6% entre 1997 et 2001, elle n'atteint que 40,7% en 2004. Par conséquent, le solde de la balance commerciale s'est amélioré (de 0,6% du PIB à 3% sur la même période). Quant au solde extérieur courant, s'il est toujours négatif en 2004 (-2,2% du PIB), il l'est beaucoup moins qu'entre 1997 et 2001 (-5,5%). Néanmoins, l'apport des dons dans ce solde est loin d'être négligeable. Si le premier ratio les inclut, un second les exclut, faisant alors passer ces même taux respectivement à -8,3% du PIB et -5,2%. Pourtant, les dons officiels ne se sont

37 Kristiansen J., 2005, in « Dette africaine : le bilan 2005 », http://www.rfi.fr/Fichiers/MFI/EconomieDeveloppement/1 641 .asp

38 Stratégie du Département Afrique, FMI, sous la dir. de Basu A., 2005, in « Perspectives économiques régionales Afrique Subsaharienne », http://imf.org/external/pubs/ft/afr/reo/2005/fra/01/reo0505f.pdf

pas vraiment amplifiés, d'une part de 2,8% dans la première période, ils atteignent timidement les 3% en 2004. Enfin, la dette extérieure envers les créanciers publics a connu naturellement une décrue non négligeable, puisque de 76,9% entre 1997 et 2001, sa part dans le PIB de la région ne représentait « plus que» 52,5% en 2004.

A l'échelle domestique, si l'investissement total n'a pas con-nu de nette amélioration, mais au contraire une légère régression (de 19,3% du PIB entre 1997 et 2001 à 18,3 en 2004,), la part de l'épargne intérieure dans le PIB a elle fléchi de plus de deux points (de 14,5% à 16,9%). Le solde budgétaire global, dons inclus, est resté négatif sur la même période, mais s'est tout de même bien amélioré, passant de -3,7 % du PIB à -1,6. Si l'on exclut les dons cependant, le déficit passe à 6,2% dans la période 1997-2001 à 4,4% en 2004. D'où l'importance (relative toutefois) des dons dans l'amélioration de la situation économique tout comme dans la gestion de la dette. Enfin, le FMI semble montrer de l'enthousiasme quant aux perspectives économiques de la zone dans la mesure où, «en 2004, la croissance du PIB réel de l'Afrique subsaharienne a atteint 5%, son taux le plus élevé depuis huit ans, et l'inflation est à son plus bas niveau historique »³⁹.

Au total, le coût pour tous les créanciers (bilatéraux, commerciaux, multilatéraux) au titre de IPPTE s'élève, fin 2005, à 63,2 milliards de dollars (en VAN fin 2005) pour les 40 PPTE identifiés. Pour les bailleurs multilatéraux, le coût grimpe, pour les deux initiatives, à 54, 2 milliards (dont 30,1 milliards pour la seule Banque mondiale). L'effort est donc bien présent.

Les données les plus encourageantes concernent les domaines sociaux; domaines particulièrement visés par l'IPPTE et l'IADM.

2 Les impacts sur les variables économiques et sociales : prémices d 'un assainissement.

De manière générale, la réduction du service de la dette a eu un effet notoire sur l'accroissement des dépenses sociales (voir graphiques 7 et 8 en annexe p.171 et p.172). Pour l'ensemble des 27 pays ayant atteint le point de décision, les dépenses en faveur de la réduction de la pauvreté sont passées de quelques 6 milliards de dollars US en 1999, à 12 milliards en 2005, soit un doublement des dépenses. Au total, les dépenses affectées par les PPTE à la réduction de la pauvreté ne cessent

39 FMI, 2005, «Perspectives économiques régionales. Afrique subsaharienne », op. cit., p. 1.

d'augmenter depuis 1999, alors que les paiements au titre du service de la dette diminuent (...). Le service de la dette payé par les 29 PPTE ayant dépassé le point de décision a été ramené d'environ 4 % du PIB en 1999 à environ 2 % en 2005. Dans le même temps, les dépenses consacrées à la lutte contre la pauvreté ont augmenté, passant de 7 % du PIB en 1999 à plus de 9 % en 2005. En valeur absolue, ces dépenses ont représenté 14,8 milliards de dollars à la fin de 2005, soit plus de cinq fois le montant du service de la dette à régler après l'allégement attendu au titre de l'Initiative PPTE⁴⁰. Or, ces dépenses ont continué d'augmenter en 2006 grâce à l'allègement fourni au titre de l'IADM car les économies faites sur le service grâce à cette dernière ont globalement été affectées à la lutte contre la pauvreté.

Il convient alors de comparer ces montants avec la part du budget allouée aux services sociaux de base et au service de la dette pour la période 1992-1997 en Afrique. En moyenne, la part du service de la dette dans le budget s'élève à 38%, atteignant 46% en Tanzanie, et 40% au Kenya et en Zambie. Symétriquement, le poids des dépenses sociales dans le budget ne représente que 4% au Cameroun, 6,7% en Zambie et se monte jusqu'à 20,4% au Niger. Il faut toutefois ajouter que les pays qui dépensent le plus pour le service de leur dette ne sont pas nécessairement ceux qui dépensent le moins pour les services sociaux basiques. Durant la période 1999-2004, « Les dépenses sociales (éducation, santé de base, développement rural) des 28 pays ayant franchi le point de décision représentent maintenant plus de quatre fois le montant du service de la dette » et sont passées de 42% des recettes publiques en 2000 à environ 52% en 2006, soit de 5,5% du PIB à 9%⁴¹ (voir graphique 7 en annexe p.171).

Ces moyennes cachent toutefois de fortes disparités entre les PPTE africains. En effet, si l'allègement ne représente que 20% du volume des ressources publiques affectées aux trois secteurs sociaux au Burkina Faso, cette part s'élève à 48% à Madagascar, 90% en Guinée ou au Mozambique et parvient à près de 200% en Zambie⁴². Le Comité pour l'annulation de la dette du Tiers-Monde (CADTM) analyse également l'évolution du nombre de personnes vivant avec moins de un dollar par jour sur le continent. Et selon l'organisme, 300 millions d'africains

40 Comité du développement (Comité ministériel conjoint des Conseils des gouverneurs de la Banque et du Fonds sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement), septembre 2006, in « Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et initiative d'allègement de la dette multilatérale: Etat d'avancement », p. 23 et 24.

http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/20139733/DC2003-0014(F)-HIPC. pdf

41 BAD, 2006, Rapport sur le développement enAfrique 2006, op. cit ?, p. 78.

42 Association pour le développement de l'éducation en Afrique, in « L'initiative PPTE: quelles chances pour l'éducation? », http://www.adeanet.org/newsletter/fr_latest/02.html

sur les 770 millions au total vivaient en dessous de ce seuil en 2000, soit presque 40% de la population. Ce nombre s'élèverait à 345 millions en 2015⁴³. Néanmoins, compte tenu de la croissance démographique et de la croissance des dépenses en faveur de la lutte contre la pauvreté, le Département de l'Information de l'ONU considérait en juin 2007 que «le pourcentage de personnes vivant avec un dollar par jour ou moins (est) passé de 45,9 pour cent à 41,1 pour cent depuis 1999 »⁴⁴.

La structure des dépenses en faveur de la lutte contre la pauvreté permet de mieux détailler les impacts sociaux des initiatives (voir tableau 23 en annexe p.1 62), les dépenses les plus fondamentales étant celles inhérentes à l'éducation et à la santé.

Au niveau de la santé, le total des engagements pour la santé primaire en Afrique de 1990 à 2004 a été multiplié par 8,4 entre 1990 et 2002, passant d'environ 90 milliards de dollars à environ 760. Toutefois, « étant donné les efforts qui se sont déployés à l'échelon planétaire pour parvenir aux Objectifs du Millénaire pour le développement, il est étonnant de constater que l'aide alloué au secteur de la santé ait amorcé un déclin après 2003. Mais (...) la concurrence s'intensifie indiscutablement entre l'aide destinée à l'Afrique et celle ciblant des initiatives mondiales » 45 Globalement, le secteur de la santé reçoit 25% des ressources libérées par les allègements. De fait, bien que des efforts restent encore à fournir dans ce domaine, les premiers résultats dénotent néanmoins une nette amélioration. Force est de constater que les initiatives doivent être complétées par d'autres actions, telles que les programmes d'aide ciblés.

Concernant l'éducation, il s'agit du « secteur bénéficiant de la plus grande partie des ressources libérées (39% en moyenne) »⁴⁶. A titre indicatif, les économies effectuées grâce à la remise de dette PPTE s'étendent selon les pays de 34% à 838% (8,3 8 fois) de l'estimation de besoin de ressources additionnelles nécessaires pour la réalisation de l`objectif de scolarisation primaire universelle.

43 MilletD., 2005, op. cit., p. 1.

44 Département de l'Information de l'ONU, 2007, in « L'Afrique et les Objectifs du Millénaire pour le développement Le point en 2007 », www.unictunis.org.tn/Africa%20&%20MDGs%20French%20Word. doc

45 BAD, 2006, op. cit., p. 11 à 13.

46 Conférence des Ministres de l'éducation des Etats membres d'Afrqiue, MINEDAF VIII, Dar-esSalam, décembre 2002, http://portal.unesco.org/education/fr/ev.php-URL_ID=11046&URL_DO=DO_ TOPIC&URL_SECTION=201.html

Enfin, touj ours de manière générale, il convient de saluer le fait que les dépenses militaires ne semblent plus constituer une priorité dans les budgets gouvernementaux, les dépenses en faveur de la santé, de l'éducation et du développement rural ayant pris le relais⁴⁷.

Certains pays enregistrent des performances très louables et se font remarquer. Parmi eux, brièvement, se trouve le Burkina Faso. Le pays a mis en oeuvre un Plan Décennal de Développement de l'Education de Base (2001-2010), visant, entre autres, à atteindre un taux brut de scolarisation de 70 % en 2010. Les remises de dette ont permis ou vont permettre, en plus de l'augmentation des ressources (de 2 1,6% du budget national aujourd'hui à 26% en 2010), plusieurs améliorations qualitatives. A titre d'exemple, les fonds libérés vont amorcer une réforme de l'organisation du ministère de l'Enseignement de base et de l'Alphabétisation pour privilégier l'opérationnalité des structures déconcentrées, véritable clé de voûte de la mise en oeuvre du plan décennal. Le pays peut également intensifier, en milieu rural, la construction de salles de classes équipées, de logements de maîtres et de latrines, la généralisation des cantines scolaires et la mise en place de points d'eau dans les nouvelles écoles. L'accès des femmes adulte à la formation sera également renforcé et l'exemption des cotisations annuelles des parents d'élèves, pour les élèves filles, dans les 20 provinces les moins scolarisées sera instaurée⁴⁸.

L'initiative PPTE renforcée et l'IADM se sont donc imposées en conditions nécessaires pour une meilleure gestion de l'endettement extérieur en Afrique subsaharienne. D'une part parce qu'elles ont permis, par définition, de rétablir a priori la soutenabilité de la dette, et d'autre part parce qu'elles ont suscité une amélioration des performances économiques et sociales, au moins à court terme. Néanmoins, une

47 Gupta S., McDonald C., Luiz de Mello, Chakravarti S,2001, in « Les dépenses d'éducation et de santé gagnent sur les dépenses militaires dans les PPTE », http://www.inwent.org/E+Z/1997-2002/df601-6.htm

48 Association pour le Développement de l'éducation en Afrique, Daboué J., in « Burkina Faso : Une dette allégée de moitié, mieux gérée », http://www.adeanet.org/newsletter/fr_latest/05.html