L'accord de Cotonou et la lutte contre la pauvreté

Section 1 : Les objectifs du partenariat

L'éradication de la pauvreté est non seulement un objectif central du partenariat UE-ACP, mais elle est plus largement un enjeu fondamental de la politique de développement de l'Union^42(*). Cependant, la notion de pauvreté, bien que couramment utilisée dans le contexte international actuel et passé, est difficilement perceptible. D'une part, ce concept a connu une nette évolution pour devenir aujourd'hui pluridimensionnel : la pauvreté ne peut ni se définir ni s'appréhender par rapport à un critère unique. Il s'agit, au contraire, de la réunion d'une multiplicité de facteurs. D'autre part, au sein même du concept de pauvreté, il existe différents degrés que la Convention de Cotonou a dû prendre en compte afin de parvenir à l'objectif qu'elle s'est fixée.

I- Vers une éradication de la pauvreté dans les pays ACP ?

La Convention de Cotonou entend éliminer la pauvreté dans les Etats ACP, mais elle ne définit pas ce concept. Or, « comprendre la pauvreté, et non seulement la mesurer, est le seul moyen de réparer la fracture sociale qu'elle représente. »^43(*) cet état de fait conduit logiquement, dans un premier temps, à appréhender la pauvreté, notion complexe qui suscite de nombreuses controverses, pour, dans un second temps, envisager la solution retenue par la Convention de Cotonou pour lutter contre ce phénomène : le développement durable.

A- La pauvreté : une notion pluridimensionnelle

Il est nécessaire, avant d'aller plus loin, de définir précisément ce que l'on entend par pauvreté. Le sens donné au mot va en effet conditionner les stratégies visant à la réduire. Cette « pluridimentionalité » de la pauvreté rend difficile une définition « universelle », absolue et accepté par tous.

1- Difficultés relatives à la définition de la pauvreté

La pauvreté est une notion relative et donne lieu à un nombre considérable de définitions. Relative, d'une part, car elle s'apprécie par rapport à des critères variables selon les régions et les cultures, en d'autres termes au regard de besoins différents selon les populations en cause.

D'autre part, la multiplicité des définitions s'explique par la diversité des éléments de référence qui peuvent être pris en compte. Cette pluralité de définitions s'est traduite par une évolution. Au départ purement économique, la pauvreté s'est ensuite également traduite par une diversification des critères, afin d'appréhender non seulement le caractère pécuniaire mais également les aspects sociaux, humains et culturels.

Dans sa définition courante, la pauvreté désigne l'état, la condition d'une personne qui manque de ressources, de moyens matériels pour mener une vie décente. On perçoit que si la notion d'argent est primordiale dans cette définition, ce n'est que pour se rapporter à un standard de niveau de vie. Cela entraîne nécessairement des différences entre les pays en fonction de leur situation économique générale. Ces considérations ont conduit les institutions internationales à donner différentes définitions de la pauvreté :

- la pauvreté relative évoque un niveau de vie variable en fonction de l'époque et de la société. Elle correspond à la moitié du revenu médian d'une société ;

- le seuil de pauvreté correspond à deux dollars par jour et par habitant ;

- la pauvreté absolue ou extrême pauvreté correspond à moins de un dollar par jour

et par habitant.

Ces définitions classiques s'appuient exclusivement sur des mesures du revenu par habitant. Cependant, un consensus existe aujourd'hui autour de la dimension pluridimensionnelle de la pauvreté : elle ne se limite pas à une simple insuffisance de revenu mais englobe également des aspects plus qualitatifs de la vie. La pauvreté n'est plus seulement économique, mais devient en même temps sociale, politique et culturelle. Cette approche est légitimée par les travaux d'Amartya Sen^44(*), qui montrent que la pauvreté ne se réduit pas au revenu mais apparaît plus justement comme une « privation de capacités »^45(*). Les analyses récentes considèrent alors trois formes principales de pauvreté :

- la pauvreté monétaire prend en compte les ressources des individus. Elle est évaluée en fonction du revenu des individus ou de leur consommation (de biens alimentaires et non alimentaires) ;

- la pauvreté des conditions de vie résulte de l'incapacité de l'individu à satisfaire ses besoins essentiels. C'est une vision plus qualitative qui met en lumière l'exclusion par rapport à un certain mode de vie matériel et culturel. La pauvreté est ici perçue comme un manque5 ;

- la pauvreté de « capacités » traduit le fait que l'on ne dispose pas des moyens qui permettraient de se soustraire à la pauvreté par la mise en valeur de ses capacités individuelles;

Ces différentes formes de pauvreté interagissent entre elles, de sorte que tout individu pauvre est confronté à un cercle vicieux, un « processus cumulatif dans lequel déficits éducatifs et matériels se traduisent par un engrenage infernal »^46(*). La pauvreté n'est plus perçue comme un état mais s'assimile de plus en plus à un processus pluridimensionnel et protéiforme dans le cadre duquel richesse, savoir et pouvoir sont intimement liés. Elle est davantage abordée à la source et considérée comme la conséquence d'une inaptitude à saisir les opportunités qui se présentent en raison d'un manque de capacités.

Comment situer la lutte contre la pauvreté par rapport à ces définitions ? La complexité des termes, la multiplicité des approches et la formulation constante de nouveaux

concepts rendent malaisée la mise en place d'une stratégie claire. Cela se voit par exemple sur la prise en compte de la croissance et des inégalités dans la lutte contre la pauvreté. Les analyses récentes ont démontré que la réduction de la pauvreté absolue repose sur deux facteurs : l'augmentation du revenu et sa redistribution aux plus pauvres (ce qu'on nomme depuis peu croissance « pro pauvres »). Comme l'a souligné la conclusion d'une étude de DIAL de mai 2003, « la croissance ne suffit pas pour la réduction de la pauvreté ; elle en est une condition nécessaire mais doit s'accompagner de la mise en place de politiques de réduction des inégalités présentes et futures »^47(*). Ces trois concepts sont intimement liés, de sorte que vouloir réduire la pauvreté ne peut se faire sans porter toute son attention aux questions de croissance et de redistribution.

La Banque mondiale, dans son rapport de 2000^48(*), a défini la lutte contre la pauvreté dans une approche élargie et pluridimensionnelle qui comporte quatre critères :

- l'augmentation des revenus ;

- l'accès aux biens publics (eau, éducation, santé, etc.)

- la réduction des risques ;

- l'amélioration des rapports de forces en faveur des « sans pouvoirs » et des « sans voix » (ce qu'on désigne généralement sous le terme d'« empowerment »).

2- L'analyse du point de vue économique

L'aspect purement économique de la pauvreté a donc été mis en évidence dès l'apparition du concept, non seulement par les économistes mais également, tout du moins dans un premier temps, par les instances internationales.

Les théories économiques se sont initialement penchées sur le problème de la pauvreté. appréhendée comme un manque de richesses, elle fait l'objet d'une diversité d'approches et de la recherche d'une multiplicité de solutions, dépassant ainsi les clivages « classiques » des courants de pensées prédominants dans le domaine économique. La pauvreté se résumerait au manque de ressources, apprécié au regard des besoins de la population en cause.

C'est sur ce postulat que se sont basées les démarches internationales de lutte contre la pauvreté, au milieu du XX^ème siècle. Face à l'extension du phénomène et à un contexte mondial difficile - notamment en raison de la fin de la Seconde Guerre Mondiale et des profonds bouleversement « institutionnels » et idéologiques internationaux d'après-guerre -, les institutions internationales ont dû intervenir pour aider les populations en détresse, dans le cadre de la coopération au développement des régions les plus défavorisées. Ce problème, récurrent dans une conjoncture internationale fondée sur le libre-échange - entraînant une interdépendance et un développement des échanges entre les Etats - a dépassé son statut purement national pour devenir un enjeu mondial prioritaire.

Concrètement, dès la moitié des années 40, cette préoccupation a été mise sur le devant de la scène international : en effet, l'Organisation Internationale du Travail (OIT), dans sa déclaration de Philadelphie en 1944, déclarait « la pauvreté n'importe où constitue une menace partout » ; ce constat alarmant a permis une prise de conscience mondiale rapide.

La Banque Mondiale a, quant à elle, essayé de mesurer la pauvreté, en se fondant sur des analyses statistiques quantitatives permettant de déterminer le niveau de revenu par personne.

Cette approche a connu très vite ses limites : en effet, les années 60 ont été marquées par le constat que la pauvreté et le sous-développement^49(*) n'étaient pas obligatoirement liés^50(*). C'est pourquoi, la Banque Mondiale a élaboré un indice en termes de niveau de vie : il s'agit de la comparaison du coût des marchandises et services - en d'autres termes, il s'agit du « coût de la vie » - et du revenu d'une personne.

Dès lors, apprécier la pauvreté revenait pour les instances internationales à fixer

- arbitrairement - un seuil en deçà duquel on pouvait qualifier la population de pauvre.

La pauvreté relative « se calcule en tenant compte de la répartition du revenu d'une population données et le seuil de pauvreté est défini par un quantile déterminé »^51(*). Cette approche s'oppose à la pauvreté absolue qui « est définie comme la dépense pour un minimum de biens alimentaires assurant la reproduction physiologique, plus un nombre conventionnel d'autres dépenses déterminées à partir des budgets familiaux les plus modestes. »^52(*)

Les aspects purement économiques se sont avérés insuffisants pour définir ce phénomène complexe : en effet, le défaut de réussite des programmes internationaux de lutte contre la pauvreté, mise en place sur la base de constatations statistiques et quantitatives a imposé une remise en cause de la perception de la pauvreté.

Tout en maintenant cette approche économique, les instances internationales ont complété les critères d'appréciation. En effet, si la dimension économique de la pauvreté est fondamentale, il n'en reste pas moins qu'elle n'en est pas le critère unique : il est fréquent que les progrès économiques d'un pays ne soient pas répercutés sur la population ; en d'autres termes, le développement économique n'est pas synonyme de réduction de la pauvreté, non seulement parce qu'il n'y a pas une automatique redistribution des richesses, mais également parce qu'elle comporte une dimension sociale.

3- Prise en compte des différents facteurs

« La pauvreté ? Ne me demandez pas ce que c'est : vous l'avez rencontrée devant ma porte. Regardez ma maison, comptez les trous. Regardez mes affaires et les vêtements que je porte. Regardez tout ce qu'il y a ici [...]. C'est ça la pauvreté. »^53(*) La réalité que vit quotidiennement ce Kenyan démontre que la pauvreté ne peut s'appréhender que par rapport à un faisceau d'indices.

Elle se caractérise par un déficit, un manque de ce qui est considéré comme essentiel dans la vie quotidienne. Face à cette définition, on ne peut que constater que « l'essentiel » varie selon tout un panel de critères, notamment la culture, la région, etc., et qu'il n'est pas purement économique ; en effet, cela consiste aussi bien à s'alimenter, à apprendre, à se soigner...

C'est pourquoi, dans les années 70, la Banque Mondiale s'est attachée à définir les besoins essentiels : il s'agit du « minimum de biens pour assurer la reproduction physiologique (alimentation, logement, habillement, petit nécessaire ménager) et des services de base (santé, eau potable, assainissement, transport, éducation) ».^54(*)

De plus, le Programme des Nations Unies pour le Développement (le PNUD) traduit cette « multiplicité des visages » par le biais de l'indicateur de développement humain, basé à la fois sur l'espérance de vie, le revenu par habitant et l'alphabétisation de la population, et peut apprécier le degré de sous-développement.

Ainsi, les institutions internationales^55(*) mais également communautaires, se sont entendues sur une appréciation de la pauvreté en termes pluridimensionnels : la Commission admet qu' « être pauvre, c'est aussi être dépourvu des moyens les plus élémentaires et cela implique des facteurs non monétaires tels que l'absence d'accès à l'éducation, à la santé, aux ressources naturelles, à l'emploi, à la terre et au crédit, à la participation politique, aux services et aux infrastructures. »^56(*)

De plus, la pauvreté implique également un risque pour les populations, une restriction de l'accès aux différents services de l'État, en d'autres termes une dimension d'exclusion. Cet aspect doit se traduire non seulement dans les rapports avec l'État mais également dans le contexte plus large de la vie quotidienne, par exemple, dans l'accès au logement, à l'éducation, à l'emploi^57(*), etc. L'objectif n'est donc plus seulement de parvenir à l'objectif d'un développement économique mais consiste surtout recentrer le problème autour de la personne humaine en tenant compte à la fois des aspects quantitatifs et d'éléments qualitatifs. En effet, la conjoncture actuelle ne permet plus l'éradication de la pauvreté par le seul remède économique : la pluralité des facteurs, au premier rang desquels l'éducation et le respect de l'environnement, est désormais incontournable.

B- Le développement durable : instrument de lutte contre la pauvreté

« Pour être durable, le développement doit trouver un juste équilibre entre les objectifs économiques, sociaux et environnementaux de la société de manière à assurer un bien-être maximal dans le présent, sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs besoins. »^58(*)

La Commission entend, dans le cadre de l'aide aux pays en développement conjuguer les impératifs immédiats de développement avec les enjeux futurs proches ou plus lointains : ainsi, le développement durable comme solution à la pauvreté implique des actions efficaces intégrées dans un projet à long terme.

Le cadre structurel - et non seulement conjoncturel - conféré à la lutte contre la pauvreté a permis aux partenaires de définir une véritable « stratégie commune » : en effet, la perspective du long terme explique que la Communauté et le groupe ACP se soient entendus non seulement sur une stratégie globale pour lutter contre les problèmes de pauvreté, mais également sur une approche intégrée, qui, par conséquent, inclut des domaines d'action diversifiés dans les politiques menées au niveau national.

1- Une stratégie globale

La Convention de Cotonou a mis en place une stratégie globale pour lutter contre la pauvreté. Elle permet aux partenaires de définir les grandes lignes pour parvenir à un développement durable et effectif, sans qu'il soit besoin d'entrer dans les détails de la « stratégie ». En effet, « les textes détaillés relatifs aux objectifs et aux stratégies de coopération, en particulier en ce qui concerne les politiques et stratégies sectorielles, sont insérés dans un compendium de textes de référence dans les domaines ou secteurs spécifiques de la coopération »^59(*). Ce texte qui précise concrètement des actions du partenariat, a été effectivement adopté en 2001.

La présentation de la Convention de Lomé IV par exemple permet d'apprécier l'ampleur de la « réforme de Cotonou ». En effet, Lomé IV détaille les nombreux domaines du Partenariat. Pas moins de 369 articles abordent successivement les « domaines de la coopération », les instruments ainsi que les modalité de financement de l'aide communautaire. La place de la lutte contre la pauvreté est diffuse et s'apprécie dans le flot de dispositions.

Cet allègement de la Convention permet une meilleure lisibilité et plus de recul quant à la réalisation concrète des objectifs. Il convient de noter également que ce système permet une meilleure adaptation à la conjoncture nationale et internationale : en effet, les textes d'application de la Convention pourront s'adapter aux événements (prévisibles ou non).

Cette nouvelle stratégie du partenariat implique un suivi important : des indicateurs permettent d'apprécier « en temps réel » les performances de la coopération fondée sur le texte initial mais également sur les textes dérivés d'application.

En d'autres termes, le partenariat entre l'Europe et les États ACP ne se cantonne plus seulement au texte de la Convention mais s'intègre dans un processus plus large, impliquant l'adoption de nombreux textes de droit dérivé spécialisés dans des domaines bien précis de la coopération.

2- Diversification des domaines d'action

La conception intégrée adoptée par le Partenariat « reflète la nature complexe et multidimensionnelle de la pauvreté. Elle est exigeante. Mais en même temps, elle a l'ambition de s'attaquer à la dynamique de l'exclusion et pas à ses symptômes, aux causes profondes de la pauvreté et pas à ses effets. »^60(*)

La lutte contre la pauvreté impose donc d'agir sur divers aspects clés : les partenaires fixent des « sous objectifs » dans le domaine économique mais également social à travers notamment trois domaines clé : l'environnement, la santé et l'éducation

2.1 Aspects économiques de la lutte contre la pauvreté

L'enjeu majeur de la lutte contre la pauvreté est de parvenir à garantir un revenu « décent » pour les populations en cause. Cet objectif consiste, d'une part, à garantir un développement économique efficace mais également à assurer une répartition effective et des revenus au sein de la population.

Ainsi, l'article 20 de la Convention de Cotonou relatif à l' »approche » des stratégies de développement dispose : « [...] les stratégies de coopération ACP-CE visent à :

a) réaliser une croissance économique rapide, soutenue et créatrice d'emplois, [...]

b) à contribuer à assurer un partage général et équitable des fruits de la croissance [...] ».

Le premier aspect ne peut pas seul garantir un développement durable. En effet, « les recherches montrent que si le monde dans son ensemble s'enrichit en termes matériels et financiers, la distribution de cette richesse devient plus inégale »^61(*). Ce constat à l'échelle mondiale se retrouve également au niveau national : ainsi, à l'intérieur même d'un pays (même ceux dits les « moins avancés^62(*) »), la répartition inégale des revenus fait échec à l'éradication de la pauvreté.

La nouvelle conception de la pauvreté, centrée autour de l'être humain, impose de ne pas se contenter de définir comme objectif la seule croissance économique : en effet, les aspects « sociaux » ont une réelle importance pour l'éradication de la pauvreté.

* ⁴² Voir en ce sens la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen « la politique de développement de la Communauté européenne », COM (2000) 212 final, du 26 avril 2000.

* ⁴³ Dominique David, « De la pauvreté à l'exclusion », Courrier ACP-UE n°143, janvier - février 1994, p.42

* ⁴⁴ Prix Nobel d'économie en 1998

* ⁴⁵ La richesse est alors pressentie comme pouvoir et la pauvreté comme altération des conditions dans

lesquelles les individus décident ; cela justifie de fait une intervention des gouvernements et des institutions

internationales.

* ⁴⁶ Totté Marc (sous la direction de), La pauvreté en « références », Hors Série n° 6, COTA - GRESEA - Monde selon les femmes, Editions COTA, avril 2003.

* ⁴⁷ Cling Jean-Pierre, De Vreyer Philippe, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François, La croissance ne suffit pas pour réduire la pauvreté : le rôle des inégalités, Document de travail DIAL, mai 2003

* ⁴⁸ Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 2000 : Combattre la pauvreté, Editions

ESKA, Paris, 2000.

* ⁴⁹ Dans le contexte de l'époque, la notion de « sous développement » était entendu dans une seule perspective économique.

* ⁵⁰ Donc « on s'aperçoit que le développement économique à l'occidentale n'était pas synonyme de l'augmentation du niveau de vie des habitants du tiers Monde », dossier sur la pauvreté, Courrier ACP-UE

* ⁵¹ Elsa ASSIDON, « Les théories économiques de développement », n°108, collection repères, éd. La découverte, p. 94

* ⁵² « Les théories économique du développement », précité.

* ⁵³ Définition d'un Kenyan - rapport de la Banque Africaine de Développement, éd. Economica, 2000

* ⁵⁴ Voir en ce sens « Les théories du Développement », précité

* ⁵⁵ Dans son rapport de 1997, le PNUD propose une définition complète : « la pauvreté est un état de dénuement ou de privation tant des besoins fondamentaux de l'existence nécessaires pour vivre une vie décente, saine, longue et constructive que des opportunités et perspectives liées à la participation des individus à la vie active, sociopolitique et culturelle de la société. » Il admet aussi une imbrication de ces deux notions : « De même que la croissance économique est nécessaire au développement humain, le développement humain est essentiel à la croissance économique. Toute action éclairée doit s'organiser autour de cette relation réciproque. », PNUD, rapport Mondial sur le développement humain, 1997, p. 38

* ⁵⁶ COM (2000) 212 final du 26 avril 2000, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à la « politique de développement de la Communauté européenne ».

* ⁵⁷ Donc, « des personnes sont pauvres lorsqu'elles ne peuvent accéder à des conditions appropriées et durables de bien-être, en terme de sécurité d'approvisionnement alimentaires, de sécurité économique, sociale et environnementale, de droits civils et de participation politique .», Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions du 21 février 2002, « Vers un partenariat mondial pour un développement durables », COM (2002) 82 final/2

* ⁵⁸ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions du 21 février 2002, « vers un partenariat mondial pour un développement durable », précitée

* ⁵⁹ Article 20 -3 de la Convention de Cotonou

* ⁶⁰ Bernard Petit, « Le nouvel accord de partenariat ACP-UE », RMCUE n°437, avril 2000, p. 217

* ⁶¹ Communication de la Commission, « Vers un partenariat mondial pour un développement durable », précité.

* ⁶² Voir supra