Impact du droit international de l'environnement sur le droit national congolais

c/. La lutte à la source des atteintes à l'environnement.

Afin d'éviter les modes de production et de consommation non viables^34(*), l'évaluation des activités pouvant causer des dommages à l'environnement implique la mise en oeuvre du principe de la lutte à la source des atteintes à l'environnement.

Dans le cadre de la gestion écologiquement rationnelle chère au PNUE, il ne s'agit pas de réduire les rejets ni même les émissions de polluants, mais de s'attaquer à la source de la pollution en imposant une meilleure prise en compte de l'environnement dès la conception ou la fabrication des machines lesquelles une fois mises en fonctionnement ou en consommation, n'auront pas ou très peu de conséquences pour l'environnement. A titre d'illustration pour lutter contre la pollution atmosphérique des véhicules, exigence doit être faite aux constructeurs de fabriquer des véhicules non polluants.

Toutefois, en raison du sous-développement du pays, l'impossibilité au Congo de fabriquer les machines (manque d'industrie en la matière) fait que la loi de 1991 n'y est expressément pas fait mention. Cependant, si la République du Congo ne dispose pas d'une industrie de construction d'automobile ni de machines de tous genres pour faire appliquer ce principe, il existe néanmoins dans ladite loi quelques dispositions (article10^35(*), article 23^36(*) et article 24^37(*)) interdisant l'utilisation sur le sol congolais des véhicules ou engins susceptibles de porter atteinte à la qualité de l'environnement et à l'équilibre naturel.

Il est vrai que le droit de l'environnement impose une obligation de prévention lorsqu'un projet présente des facteurs nuisibles pour la santé humaine et pour le bon équilibre écologique, mais l'ignorance des effets à court terme de certaines actions ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption des mesures de précaution.^38(*)

2. La précaution ^39(*)

3. Principe posé par la déclaration de Rio en son article 15 selon lequel «pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités (...)». Ce principe est repris dans le cadre de la convention sur la diversité biologique où il est déclaré dans le préambule que «lorsqu'il existe une menace de réduction sensible ou de perte de diversité biologique, l'absence de certitudes scientifiques totales ne doit pas être invoquée comme raison pour différer les mesures qui permettraient d'en éviter les dangers ou d'en atténuer les effets.»

D'autres conventions internationales le consacrent, notamment la convention sur le changement climatique, la convention pour la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux. Il constitue l'architecture du droit congolais de l'environnement. Son application au plan interne tire sa légitimité dans les instruments internationaux sus-mentionnés auxquels le Congo a soit ratifié, soit adhéré le 14 octobre 1996 (pour la déclaration de Rio), le 1^er Août 1996 (pour la convention sur la diversité biologique), le 19 Mars 1997 (pour la convention sur changements climatiques) etc.

Le dictionnaire de droit international public définit la précaution définit comme l'absence de certitude qui, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doivent ni faire obstacle à l'adoption des mesures préventives, ni les retarder.^40(*)

La précaution vise les risques hypothétiques non encore confirmés scientifiquement mais dont la possibilité peut être identifiée à partir des connaissances empiriques et scientifiques. Un tel principe est prescriptif de normes de comportement exprimant soit une obligation de l'opération à entreprendre de garantie, soit une obligation de s'abstenir c'est-à-dire de ne pas faire. C'est dans le cadre de la précaution que certains produits sont soumis à une autorisation préalablement à leur mise sur le marché. Dans le même sens, on peut noter l'interdiction des organismes génétiquement modifiés (ONG).

Si le déclenchement de ce principe relève de la compétence des autorités publiques, sa mise en oeuvre s'impose aussi bien aux personnes publiques qu'aux entreprises privées. Les mesures de précaution constituent une forme de « mesures provisoires et proportionnées » c'est-à-dire ne pouvant être ni définitives (avec la possibilité d'être révisées) ni excessivement pesantes.

Au demeurant, il est souvent délicat de distinguer la prévention de la précaution. Il est vrai que les deux principes sont dits anticipatifs , pourtant, si la prévention est en relation avec un risque avéré, la précaution concerne les risques potentiels non encore avérés ; en ce sens que la précaution repose sur la probabilité d'un risque encore inconnu.

B. le principe d'information et de participation

Traditionnellement, l'élaboration des normes juridiques est l'oeuvre exclusive soit de l'Etat, soit d'organes institués habilités à édicter les règles de droit dans l'ordre juridique interne. L'internationalisation des instruments internationaux au Congo est porteuse d'innovation dans le processus de production des normes de droit de l'environnement en introduisant à cet égard la démocratie participative.

La gestion de l'environnement exige une gouvernance plurielle. L'environnement étant un patrimoine commun, sa protection doit être une affaire de tous. Ainsi donc, en dépit de l'action des pouvoirs publics, une place importante doit être accordée à la population. Cette dernière bénéficie de la prérogative de faire valoir son droit à l'information (1) afin de bien mener sa participation dans la lutte contre la dégradation de l'environnement.

1. Le droit à l'information.

Le droit à l'information est un aspect des libertés publiques (notamment la liberté d'expression) reconnues tant au niveau international que national. Il est consacré dans des instruments internationaux auxquels le Congo a accordé une valeur constitutionnelle en les intégrant dans le préambule de la constitution du 20 janvier 2002. De même, l'article 19 de cette constitution stipule : « tout citoyen a le droit d'exprimer et de diffuser librement son opinion par la parole, l'écrit, l'image ou tout autre moyen de communication (...) la liberté de l'information est garantie. L'accès aux sources d'information est libre. Tout citoyen a droit à l'information et à la communication (...) ».

Or, la liberté d'expression suppose la liberté de recevoir ou de communiquer des informations^41(*).

Lorsqu'on se situe dans le domaine de l'environnement, le droit à l'information joue un rôle capital dans la gouvernance environnementale qui se veut démocratique. En effet, pour que chacun soit capable de veiller à la sauvegarde de l'environnement, il est nécessaire de mettre à sa disposition des informations concernant à la fois l'état de l'environnement et les rejets qui risquent d'y porter atteinte. Ces informations peuvent être obtenues soit à l'initiative des autorités publiques, soit à la demande des citoyens à titre de communication des documents administratifs. Les citoyens jouissent donc du droit d'accès à l'information avant la prise de toute décision administrative touchant à l'environnement. Ce droit ne concerne pas seulement les personnes physiques mais également les personnes morales sans qu'il soit nécessaire de faire valoir un intérêt.

Paradoxalement, il est difficile de concilier ce principe avec la pratique congolaise en la matière. Etat partie aux conventions de Rio et d'Aarhus, il est regrettable de constater un certain centralisme du pouvoir de gestion de l'environnement au Congo. L'information qui devait servir de base d'une participation en connaissance de cause du public quant à la protection de l'environnement, fait défaut. La législation congolaise n'est généralement pas publiée par les services du journal officiel. De même sa consultation par les usagers, au niveau des administrations publiques, n'est pas toujours aisée^42(*). Il en résulte par conséquent, des difficultés réelles d'accès à la réglementation en vigueur. Heureusement, depuis la restauration des services du journal officiel qui vient de s'opérer tout récemment, on assiste malgré de nombreuses contraintes à des parutions épisodiques du journal officiel; ce qui constitue une limite à l'effectivité du droit à l'information. Cependant, on peut relever quelques très rares campagnes de sensibilisation sans pourtant qu'il s'agisse d'une véritable consultation populaire sur une décision relative à l'environnement.

En France, dès la création du ministère de l'environnement, il est prévu que celui-ci « informe l'opinion afin d'associer la population à l'action gouvernementale » (article 3, al 3, décret 71-94, 2 février 1971). Quelques années plus tard, le ministre de l'environnement est chargé par décret, « de favoriser les actions d'informations des citoyens en matière d'environnement » (art 1, al.2 déc. 81-648, 5 juin 1981 et art1 al 6, décr 43-787 du 08 avril 1993). De nombreuses lois qui vont être élaborées, réservent une place au droit d'accès à l'information : loi du 21 octobre 1982 modifiant la loi du 17 juillet 1977 sur le contrôle des produits chimiques (art. l 521-5-1, c env), loi 87-565 du 22 juillet 1987 (art 21) relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, loi 88-1261 du 30 déc 1988 relatives aux déchets, loi 92-646 du 13 juillet 1992....

Le droit à l'information qui intègre le droit d'accès aux documents est ouvert à toutes personnes( nationales ou étrangères). On entend par document l'ensemble constitué des dossiers, rapports, études, compte rendus, procès-verbaux, etc émanant de tout organe chargé d'un service public (administrations , entreprises publiques...)

Le devoir pour l'administration de communiquer l'information environnementale est une nécessité. Son refus doit être motivé et justifié par la protection d'un secret légitime^43(*). Il est malheureux de constater que le droit à l'information ne permette pas la communication des documents inachevés; ce qui permettrait aux citoyens une meilleure participation en amont de la mesure environnementale.

* ³⁴ Principe 8 de la déclaration de Rio prône la réduction et l'élimination des modes de production et de consommation non viables.

* ³⁵ Article 10:«Il est interdit en raison de la fragilité de certaines zones, d'utiliser certaines machines, engins ou véhicules susceptibles de porter atteinte à la qualité et à l'équilibre de l'environnement.»

* ³⁶ Article 23:«Il est interdit d'utiliser des véhicules et tout autre engin qui émettent des fumées et de gaz toxiques susceptibles d'incommoder la population et de nuire à la santé et à l'environnement.»

* ³⁷ Article 24:«Sont soumis au contrôle périodiques obligatoires de l'administration, les moteurs de véhicules automobiles, les appareils et équipements des installations à combustion fixes ou mobiles.»

* ³⁸ Michel. PRIEUR, op. cit.p.98.

* ³⁹ G. Martin, précaution et évolution du droit, D. 1995, p.299; P. Martin-BIBOU, le principe de précaution en DIE, RGDIP, 1999-3;K. FOUCHIER, principe de précaution et risque sanitaire,recherche sur l'encadrement juridique dans l'incertitude scientifique, l'Hamattan, coll.Logiques juridiques, 2002; O. GODARD, le principe de précaution dans la conduite des affaires humaines, MSH, INRA, Paris, 1997; M. Franc, Traitement juridique du risque et principe de précaution, AJDA, n°8 ,2003, p.360.

* ⁴⁰ Jean Salmon, Dictionnaire de droit international public, édition, 2001.

* ⁴¹ S.MALJEAN-DUBOIS, la convention européenne des droits de l'homme et le droit à l'information en matière d'environnement, RFDIP, 1998-4, p.995.

* ⁴² Voir, Delphine Edith EMMANUEL, Code de l'environnement, Tome II, Brazzaville, édition Saint-Paul, 2005, p.3.

* ⁴³ L'article 4 de la directive européenne du 28 janvier 2003 énumère les secrets protégés contre toute publication, n°2003-4 JOCE, n°L41 du 14 février 2003.