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La RDC et le processus d'intégration des pays des Grands Lacs comme voie de sortie de la crise sécuritaire régionale

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par Eric Ntumba Bukasa
ENA (France) - Mastère en Administration Publique 2008
  

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CEPGL : pistes de relance envisageables et contexte de sortie de crise

Au-delà de la nécessité de sortir de la condition préjudiciable de déséquilibre interne dont a souffert la CEPGL, il y a lieu de revisiter le paradigme entier des tentatives d'intégration régionales qu'a connu le continent africain depuis l'accession des anciennes colonies à l'indépendance.

Il nous incombe de repenser en profondeur l'idée même de l'intégration africaine qui souffre encore aujourd'hui de son paramétrage colonial et de son assujettissement au objectifs de la mondialisation. Makhtar Diouf49(*) remarque en effet qu'au départ « la stratégie d'intégration économique en Afrique... a d'abord été imposée par les autorités coloniales pour être ensuite confiée à des experts citoyens des anciennes métropoles ...» et qu'en suite « elle n'est plus pensée en fonction du développement de l'Afrique. Elle est au service de la mondialisation... ». Comment pouvions-nous espérer qu'une intégration conçue de cette façon puisse aboutir à un développement stabilisant de nos sous-régions africaines. En multipliant les regroupements sous-régionaux sur des bases erronées, les africains ont juste réussi à multiplier leurs problèmes, et surtout leurs dépenses, sans atteindre les objectifs envisagés. Les efforts d'intégration se sont souvent bornés à créer des organisations à périmètre d'action circonscrit et constant, figées sur des problèmes de nature et d'ordre technique et sectoriel. Elles se sont efforcées habilement, sous couvert du principe de souveraineté, d'éviter tout aspect politique. Comment sortir de « ce paradoxe d'une Afrique qui s'éternise dans le sous-développement tout en détenant le record mondial du nombre d'organisations sous-régionales chargées de promouvoir l'intégration économique»50(*) ? l'erreur ne viendrait-elle pas du fait d'avoir inverser l'importance des rôles de chaque mot dans la séquence « intégration économique » en ne portant l'accent que sur les déterminants économique de l'intégration africaine, négligeant de facto les aspects politiques, sociaux, sécuritaires, ethniques et culturels qui forgent la complexité de toute réalité africaine.

Les pays africains doivent prendre leurs responsabilités et trancher sur l'option à prendre entre se limiter à des « simples instruments de coopération, des lieux de rencontre et de dialogue, ou réaliser une véritable intégration...qui suppose un abandon plus ou moins important de leur souveraineté ...et la capacité de décider comme de faire appliquer des décisions51(*).

Il importe donc de changer de grille de lecture, de se défaire du postulat quasi établi stipulant que les facteurs d'instabilité qui provoquent les guerres africaines sont d'abord de nature économique. C'est ce postulat qui pousse les États africains à ne considérer que le volet économique comme seul levier viable pour l'établissement d'espaces africains de paix et de prospérité partagées.

Arsène Mwaka Bwenge52(*) dénonce cette conception, héritée et propagée par les institutions financières internationales et quelque peu mécaniste. Il propose plutôt l'élaboration d'un modèle qui tiendrait compte des problèmes et préoccupations politiques et sécuritaires.

Nous partageons ce point de vue, non seulement parce que les regroupements économiques sous-régionaux ne se sont pas montrés aptes à prévenir, contenir ou stopper la violence là où elle s'est manifestée (pour la simple raison qu'ils n'étaient pas équipés pour), mais aussi parce que la solution à l'instabilité récurrente qui prévaut dans la région ne peut que revêtir un caractère holistique. Il ne s'agit donc pas d'inverser la tendance en reléguant l'économique à un rôle de second plan, mais plutôt d'arriver à des solutions africaines qui croisent tous les facteurs en présence.

Le facteur économique, jusque là seul plébiscité dans les tentatives d'intégration africaines, n'est pas à négliger comme le montrent les résultats de l'étude53(*) que nous avons conduite en 2005. En revanche il ne peut plus être le seul considérant qui vaille, sur lequel se fondent tous les efforts d'intégration.

Cette étude vise à établir un modèle de prédiction des risques d'apparition d'un conflit violent et du niveau d'atrocité de celui-ci à partir de données quantitatives prises sur l'ensemble des pays africains. Elle a pris en compte comme données de départ les facteurs socio-économico-politiques quantifiables couramment avancées pour tenter d'expliquer l'embourbement de l'Afrique dans les affres de la violence. Parmi ces facteurs ont retrouve le nombre d'ethnies en présence, le nombre de pays frontaliers, la densité de population, le PIB per capita, le taux d'alphabétisation, la dépense militaire, l'effectif militaire, l'espérance de vie, etc. Ces facteurs sont pris sur la période allant de 1970 à 2005.

L'étude s'est efforcée d'étudier l'impact de ces variables sur la mortalité (niveau d'atrocité) en cas de conflit. Contrairement aux hypothèses généralement émises, d'un point de vue strictement statistique, seules deux de ces variables justifient à plus de 70% le risque humain (taux de mortalité des conflits) des pays africains. Ces deux variables ne sont autres que le PIB per capita (facteur économique) et la dépense militaire (facteur militaire).

Elles jouent sur le risque selon le modèle mathématique suivant :

Indice = .

Cet index a permis de hiérarchiser les pays africains les plus exposés en cas de conflits armés en ne considérant que des variables quantifiables.

Le résultat de cette étude m'étonne doublement :

- d'abord, les variables socio-économico-politiques quantifiables couramment avancées pour tenter d'expliquer chaos africain ne semblent pas influencer les résultats ou le font de manière statistiquement négligeable. Par exemple, le crédo de la « coupe à l'équerre du continent africain » par les puissances coloniales à Berlin en 1885, et sa traduction en frontières pittoresques et amalgames d'ethnies, pris en compte dans la formulation de cet indice sous les variables nombre de pays frontaliers et nombre d'ethnies en présence ne semble pas peser sur la capacité de certains pays à développer des conflits armés particulièrement meurtriers.

- Ensuite, l'indice révèle deux facteurs en vraie corrélation avec le niveau de risque des conflits africain: le facteur économique (PIB) et le facteur sécuritaire (Dépense militaire). Ces deux facteurs sont mis en exergue dans la déclaration de la CEPGL, même si dans les faits le facteur sécuritaire a été volontairement négligé au profit du facteur économique. Il est intéressant de constater que le risque n'est maîtrisé que si un équilibre est atteint entre la création des richesses (développement économique) et la sécurisation des richesses crées et des facteurs de production qui les créent (sécuritaire). La rupture de l'équilibre tend à augmenter le risque. La création des richesses (le facteur économique) joue en faveur d'une diminution des risques, justifiant le fait qu'une population qui n'a économiquement rien à perdre soit plus dangereuse qu'une population qui considérerait tout conflit comme un manque à gagner conséquent. Inversement un pays qui aurait une dépense militaire (facteur sécuritaire) disproportionné par rapport au niveau de vie de ses populations (ce qui est souvent le cas des régimes autoritaires) serait plus exposé à la menace d'un conflit meurtrier (le conflit étant latent dans la plus part des cas). La dépense militaire est d'autant plus explicative qu'elle détermine le nombre d'armes légères et de petit calibre disponibles dans le pays. Ces armes qui échappent souvent aux circuits des armées régulières font des ravages en situation de conflit en Afrique54(*).

Sur les 52 pays étudiés, il se dégage une échelle de risque allant de presque 0 pour les Seychelles à 206 pour l'Ethiopie pour un indice de risque moyen de 24 pour le continent.

Sur cet ensemble, 15 pays ont un risque supérieur à l'indice de risque moyen (24) et requièrent une attention spéciale :

Ethiopia

206

DRC

96

Nigeria

68

Eritrea

65

Sudan

52

Burundi

50

Uganda

41

Egypt

36

Kenya

34

Rwanda

32

Somalia

30

Tchad

30

Mozambique

28

Mali

28

Morocco

28

Algeria

26

 

Les 3 pays de la CEPGL (en orange : DRC, Rwanda, Burundi) font parti de ce groupe de pays à risque élevé prédit par le modèle et ils ont tous les trois développé des conflits armés d'intensités différentes pendant la période étudiée (1970 à 2005). 4 autres pays font parti de la zone des Grands Lacs Africains (en jaune : Soudan, Ouganda, Kenya, Tchad), faisant clairement de cette région la zone la plus volatile du continent africain (7 pays sur les 15 les plus exposés selon l'étude se situent dans cette région). La région des grands lacs africains abrite les sources du Nil et peut par son instabilité exacerber la situation déjà difficile de 3 autres pays du bassin du Nil qui ont un indice de risque déjà élevé (en vert : l'Ethiopie, l'Erythrée, l'Egypte). Cette relation avec le Nil explique surement l'implication active de l'Egypte dans le PGL, signataire du pacte de Nairobi comme pays coopté.

Cette étude statistique démontre que les regroupements africains (du moins dans la région des grands lacs) devraient prendre en compte les deux facteurs (économique et sécuritaire) de manière couplée. Arsène Mwaka55(*), partant d'une analyse sociopolitique, arrive à la même conclusion.

- Enfin, les résultats de cette étude, fiables dans leur prédiction à 75%, suggèrent qu'il est tout aussi important de lire cette grille de prédiction à l'aide de facteurs qualitatifs identifiables ou à identifier (facteurs sociopolitiques non quantifiables) pouvant tempérer ou exacerber le risque d'émergence des conflits.

Nous devinons ces facteurs comme essentiellement politiques. A leur lumière, ont peut tenter d'expliquer pourquoi et comment le Rwanda (indice 32), par une politique d'exclusion réciproque et une propagande génocidaire a produit un conflit d'un coût humain beaucoup plus lourd que le Burundi (indice 50) qui dans des conditions sociopolitiques presque similaires (présence du binôme tutsi/hutu) et avec un indice de risque beaucoup plus élevé a pu éviter ce niveau d'atrocité. Le facteur politique exacerbant est du coté rwandais clairement identifié (propagandes génocidaires, logique d'exclusion réciproque,) tandis qu'à l'opposé, les burundais ont plutôt bénéficié du facteur tempérant d'une politique plus inclusive de réconciliation nationale.

Les pays africains doivent ainsi concevoir des regroupements basés sur le triptyque Politique, économique et sécuritaire. Seule la définition d'un vrai projet régional (politique) oeuvrant à l'établissement d'une zone de prospérité commune (économique) et d'un espace vital régional stable et solidaire (sécuritaire) délivrera toutes les promesses que le continent recherche depuis les indépendances dans ses efforts d'intégration.

La CEPGL, en explorant les pistes de sa relance, doit dépasser le caractère déclaratoire qui caractérise les regroupements africains pour s'inscrire dans une logique d'actions et de projets concrets contribuant à des objectifs identifiés et mesurables.

Il est pour ce faire impératif de clarifier les attentes de chacun et d'aboutir à une conception commune de l'utilité d'une CEPGL agrandie et relancée. Il faut identifier le dénominateur commun de ces attentes et bâtir la nouvelle CEPGL sur ce socle solide.

Mais comment réussir à réconcilier les différentes visions et ambitions des Etat membres, a priori divergentes, pour déboucher sur une vision commune ?

Bertin Salumu56(*) identifie 4 visions conflictuelles comme causes de l'échec de la CEPGL. Nous nous proposons de les concilier dans un nouveau modèle d'intégration capable d'assurer la réussite de la relance actuellement envisagée :

- Une vision `mobutienne' qui fait de la RDC « l'alpha et l'oméga » d'une CEPGL limitée à 3 états. Cette vision soumet l'organisation aux seuls intérêts congolais.

- Une vision `musevenienne' de la région des Grands Lacs, bien plus large que la seule CEPGL, devant aboutir en aval à la création d'une république swahiliphone regroupant le sud Soudan, la RDC, le Nord de l'Angola, le Burundi, le Rwanda et l'Ouganda (qui en serait le fer de lance). C'est là donc une vision expansionniste de l'influence de l'Ouganda qui recherche un arrière pays ou une périphérie pour assurer et soutenir sa croissance économique,57(*) mais aussi la résurgence du besoin stratégique de relier sa cote Indienne au littoral atlantique (RDC, Angola).

- Une vision `Kagamienne', qui considère la région des Grands Lacs comme un tutsiland (composé de tous les pays qui abritent des populations tutsies, quelque soit leur statut ou leur nombre) avec la RDC comme hinterland. Cette vision correspond au vieux rêve d'un hypothétique empire Hima-Tutsi. C'est une vision protectrice de l'ethnie tutsie, marquée par les exactions et le génocide dont elle a été victime, que le régime de Kigali brandi pour justifier son interventionnisme militaire dans la région.

- Une vision dite occidentale de « balkanisation » du Congo qui faisant abstraction de la souveraineté étatique de la RDC viserait à arrimer les provinces du Kivu au Rwanda et au Burundi, résolvant ainsi les problèmes de viabilité économiques et les problèmes de surpopulation de ces deux états.

Ces visions à priori divergentes pourraient se retrouver, d'une façon ou d'une autre prises en compte, dans le nouvel ensemble à construire. Elles laissent transparaître des aspirations profondes de Leadership, de viabilité économique, de désenclavement et de sécurisation des populations.

Sur le plan du leadership régional, bien exprimé dans les visions `mobutienne' et `musevenienne', avec la RDC comme ancienne puissance régionale et l'Ouganda comme nouveau prétendant au poste, la nouvelle CEPGL doit s'efforcer d'assurer à tous ses Etats membres le même rayonnement. Un rayonnement régional permettant et encourageant la prise d'initiative de chacun indépendamment du poids économique, géographique et démographique des parties en présence. Il faut pour cela arriver à définir un « co-leadership » régional, aboutir à une meilleure appropriation par tous de la région et de ses initiatives.

L'élargissement de la communauté à des pays comme l'Angola, la Tanzanie et le Kenya devrait relativiser le poids que chacun s'accorde neutraliser les vieilles velléités. Cette nouvelle CEPGL doit concevoir un leadership régional capable de se mesurer aux autres grands ensembles africains. La condition président à l'émergence d'un tel leadership, fièrement partagé par les pays de la région, est le démantèlement de certaines tentatives d'intégration concurrentes par l'interdiction aux pays de la région d'appartenir en parallèle à d'autres regroupements (par exemple la RDC est foncièrement inefficace parce que dispersée entre la CEEAC, la SADC, le COMESA et cela sans vraiment s'identifier à - ni peser de tout son poids dans- aucune de ses structures).

Seule une participation exclusive à un ensemble unique peut garantir avec le temps la naissance d'un sentiment d'appartenance régionale nécessaire à un rayonnement commun. Une région des Grands Lacs ainsi constituée pourrait bien s'inscrire comme un pôle NEPAD et participer en bloc aux efforts panafricains de développement. Il faut donc se départir de « la stratégie de d'intégration balkanisation »58(*)qui tend à entreprendre des efforts d'intégration entre des groupes restreints et qui à pour conséquence la multiplication d'organisations sans gain d'efficacité. La nouvelle CEPGL doit donc s'inscrire dans l'effort général de rationalisation de l'intégration africaine. Cette réalisation implique la définition d'organisation sous-régionale unique pour chaque sous région et l'appartenance exclusive des pays des sous-régions concernées à ces organisations respectives. Makhtar Diouf59(*), relève que la prolifération des organisations d'intégration en Afrique (et l'appartenance concomitante de certains pays à toutes ces organisations60(*)) constitue un handicap majeur pour l'intégration sur ce continent. Il note par ailleurs que « les efforts déployés dans les années 1980 par la Commission Economique des Nations Unies pour l'Afrique (CEA) » allaient dans le sens de cette rationalisation de l'intégration régionale africaine.

Sur le plan de la viabilité économique, une logique solidaire pourrait faire bénéficier tous les pays de la région de la force de chacun. Une approche établissant des pôles de compétitivité régionaux, promouvant une répartition équitable des projets de développement entre tous les pays et favorisant l'émergence de voies transrégionales de transport et de communication, servirait à la fois à éradiquer les tentatives de création d'espace vitaux et d'arrière pays et à résoudre le problème de désenclavement dont souffrent les pays n'ayant pas d'accès à l'océan.

Encore une fois, il est question de s'ancrer dans une démarche concrète, axées sur des projets concrets.

A titre d'exemple, au lieu d'avoir des parcs nationaux de part et d'autre de la Région du Rift africain, en Ouganda, en RDC, au Rwanda, et au Kenya il pourrait être envisagé la création d'un pôle de compétitivité éco-touristique piloter par le Kenya (qui est le pays le plus avancé en la matière) pouvant débouché sur une initiative de parc régional, un peu comme l'idée déjà explorer par certains pays des Balkans autour du lac Prespa.

Le même raisonnement pourrait s'appliquer aux pays de la région ayant des littoraux avec un copilotage Tanzanien (Océan Indien) et Congolais ou Angolais (Océan Atlantique) pour déboucher sur une initiative concertée et profitable à tous. Bien que genre de projets relèvent du long et moyen terme, il demeure important que la relance de la CEPGL s'arme de l'ambition nécessaire à arriver à de telles réalisations pour ne pas être juste un regroupement de plus, voire un regroupement de trop.

La construction d'une identité régionale (sentiment d'appartenance partagé) parait aujourd'hui autant impossible à réaliser que l'idée d'une identité européenne au sortir de la deuxième guerre mondiale.

Le problème des regroupements africains est souvent aggravé par le refoulement d'une certaine utopie qui, malheureusement, entraîne avec lui le degré de vision nécessaire à la construction de vrais ensembles régionaux.

La construction de ce sentiment d'appartenance régional est nécessaire pour assouvir, dans le long terme, la soif identitaire et sécuritaire de certaines minorités qui fondues dans un ensemble plus grand se verraient sécuriser en tant que minorité parmi d'autre minorités.

Car dans les faits, la minorité tutsi n'existe que face à la majorité hutu, toutes les deux pourtant disparaissent, en tant que telles, devant d'autres groupements de même taille ou plus petits réunis au sein d'un groupement régional capable de sécuriser tout le monde. C'est précisément ce qui s'est passé à l'époque de l'hégémonie zaïroise sur la région. A travers toute la RDC vivaient des rwandais (hutu et tutsi) sous les mêmes dénominations (Banyamulenge, Zaïrois d'origine rwandaise,...) sous la houlette d'un régime qui les protégeaient tous autant. Il n'est donc pas hérétique d'être visionnaire et d'assumer pour la nouvelle CEPGL de réelles ambitions. Rien ne devrait empêcher aux populations congolaises, rwandaises et burundaises de rêver à la possibilité d'un passeport commun. Ces populations ont vécu, vivent encore et vivrons probablement toujours dans un espace de libre circulation des personnes de fait. Il importe de le formaliser et de l'encadrer afin d'en tirer le meilleur parti.

Il incombe donc à la nouvelle CEPGL d'incarner cette nouvelle vision et de ne pas manquer d'ambition. Elle a le défi de répondre aux exigences pressantes d'aujourd'hui sans perdre l'horizon de demain. La relance de la CEPGL doit faire revivre en harmonie les considérants du texte de sa première convention61(*) : «  les liens historiques, géographiques et culturels, la similitude des problèmes de développement, la communauté d'intérêts et leurs aspirations communes à la paix, à la sécurité et au progrès... ». Considérants qui fournissent jusqu'ici l'alibi de l'opposition des uns contre les autres, des logiques d'exclusion réciproque et des invasions et occupations des territoires de pays voisins. Seule une CEPGL de cette carrure sert habilement la paix et la prospérité régionale et constitue une voie de sortie de la crise.

La CEPGL doit aussi prendre en compte, de manière plus sérieuse et plus concertée, les questions sécuritaires. Elle pourrait envisager une instance de coordination des Etats majors des pays membres, des protocoles régionaux de surveillance des frontières (La RDC et le Rwanda ont signé un tel protocole récemment) et une force d'intervention rapide capable de prendre en charge la défense des intérêts régionaux et la protection des populations civiles.

Les domaines économiques et sécuritaires ne doivent pas faire ombrage à des initiatives plus diversifiées dans d'autres domaines d'intérêt commun comme l'Education, la Culture, la Recherche, le Sport et tout autre levier capable de mettre l'accent sur le patrimoine commun des populations de la région et de mettre à profit la richesse de leur diversité.

La relance de la CEPGL s'inscrit pleinement dans le cadre plus large de la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL), le Conseil des Ministres a mis sur pied une Commission d'évaluation et de relance de la CEPGL pour coordonner cet effort de réorganisation. En lien avec le Secrétariat Exécutif Permanent et les Organismes spécialisés, elle est chargée de revisiter tous les instruments de coopération et d'intégration économique existants et de faire des propositions nouvelles.

La Commission d'évaluation et de relance incite fortement les Etats membres à procéder à une rationalisation et une harmonisation de leurs programmes nationaux dans le cadre ce cette relance. La nouvelle CEPGL, doit intégrer des problématiques d'actualité dans ses politiques et programmes d'intégration comme la lutte contre le VIH/SIDA, la dimension du Genre et le Développement durable afin de satisfaire aux exigences de son temps. Celle-ci doit aboutir à la création, échelonnée dans le temps, d'une Communauté des Etats des grands lacs (CEGL), retirant ainsi l'emphase mise sur le pôle économique d'une organisation appelée à de plus grands desseins.

* 49 Makhtar Diouf, « Mondialisme et Régionalisme, le `nouveau régionalisme en Afrique' », IFAN, Université C.A. Diop, Dakar

* 50 Idem

* 51 Op. cit.

* 52 Idem

* 53 Eric Ntumba Bukasa, «African index of conflict atrocity : a statistical analysis of socio-economic, demographic and military data in a directed data mining context, and the development of a prediction model to assess the level of risk of a conflict outbreak and the conflict atrocity as the basis of a Decision Support System», North West university, 2005 (travail de fin d'études accompli en vue de l'obtention d'une maîtrise en technologies de l'information / Bsc IT Honours)

* 54 Armes légères, Conférence des Nations Unies sur le commerce illicite des armes légères sur tous ses aspects, http://www.un.org/french/Depts/dda/CAB/smallarms/brochure.htm, consulté le 1er mai 2008

* 55 Op. cit.

* 56 Bertin Salumu, « Région des Grands Lacs d'Afrique : réalité géographique ou manipulation géopolitique ? », l'Africain, no 220, 2005 : 28-33.

* 57 C'est exactement ce qui s'est passé durant la deuxième guerre du Congo, l'Ouganda captant toutes les retombées de l'activité économique de la province orientale, supervisant les mines d'or et de diamant et devenant la seule voie d'approvisionnement et le seul débouché.

* 58 Op. cit.

* 59 Idem

* 60 Nous ajoutons

* 61 Rwanda, Burundi et Zaïre, convention portant création de la communauté économique des pays des grands lacs (CEPGL). Conclue à Gisenyi le 20 septembre 1976.

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