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Analyse comparée des stratégies de désendettement public pour la Zone UEMOA

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par Drissa SANGARE
Université Jean Moulin Lyon 3 - Master 2 Recherche Finances Publiques et Fiscalité 2007
  

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II- Les précédents de la répudiation :

1. Le Mexique :

Dans la pratique, le Mexique est le précurseur de la répudiation de dette odieuse. En

1861, le gouvernement mexicain déclare un gel de deux ans du remboursement de la dette extérieure. Cette dette contractée par différents régimes conservateurs, dont le dictateur Antonio López de Santa Anna, ne constitue pas un impératif pour le gouvernement qui souhaite se consacrer à la reconstruction du pays suite à la guerre civile de 1858-1861.

Convention de Vienne sur le droit des traités, Partie III : Respect application et interprétation des traités,

Section 1, Art.26, 1969.

Cependant, l'acte unilatéral du président mexicain, sévèrement réprimé par la France et le Royaume Uni et l'Espagne, se solde par l'occupation française et la fondation d'un empire dirigé par Maximilien d'Autriche. Celui-ci contracte de nombreuses dettes à fort taux d'intérêt afin de maintenir sa domination. Il est déchu en 1867.

Une quinzaine d'année plus tard, la loi du 18 Juin 1883, dite loi sur le règlement de la dette nationale, répudie effectivement les dettes contractées de 1857 à 1860 et de 1863 à

1867. L'expérience mexicaine s'inscrit comme l'un des exemples de la « politique de la

Canonnière » chère aux grandes puissances européennes, à l'époque, consistant à user de la force dans le recouvrement de leurs créances. Cette pratique a progressivement disparu en laissant place à une reconnaissance de la souveraineté de la dette publique, c'est-à-dire au maintien théorique de l'intangibilité des privilèges de l'État, fût-il débiteur.

De plus, l'affaire mexicaine suggère que seul un Etat occidental possédant un certain crédit sur la scène internationale pouvait imposer une telle doctrine. En effet, trois décennies plus tard l'action des Etats-Unis a un tout autre rayonnement.

En 1897, embrassant la cause du peuple cubain et soucieux de leurs propres intérêts géostratégiques, les Etats-Unis entrèrent en guerre contre la couronne hispanique, mirent rapidement fin au conflit et remportèrent, entre autres, la souveraineté de l'île.

2- Les Etats-Unis :

Dès lors, l'Espagne, déchue, réclama aux Etats-Unis le paiement des créances qu'elle et d'autres puissances européennes (notamment la France et la Belgique) détenaient sur Cuba. Ces créances avaient étés contractées par les agents de la régence espagnole sur les marchés internationaux sous formes d'obligations. La requête espagnole s'appuyait sur des faits analogues, notamment le comportement de ses anciennes colonies qui avaient pris à leur charge la part de la dette publique espagnole ayant servit à leur colonisation. De plus, les

Etats-Unis eux-mêmes avaient reversé plus de 15 millions de livres sterling au Royaume Uni lors de leur accession à l'indépendance.

En dépit de cette tendance respectée à l'époque par toutes les grandes puissances, puisque conforme à leurs intérêts, les Etats-Unis refusent toute responsabilité et le postulat selon lequel la dette espagnole incombait au peuple cubain.

Dominique Carreau, Rapport du directeur d'études de la section de la langue française du centre, in Centre d'Etude et de Recherche de Droit International et de Relations Internationales, 1995, p. 8.

La raison évoquée est que, cette dette a été imposée au peuple cubain sans son accord et par la force des armes et constituait l'un des motifs de la rébellion cubaine. Ces créances contractées par les autorités locales servaient leur domination en finançant l'appareil répressif, étouffant toute insurrection cubaine. De plus, les Etats-Unis déclarèrent que les créanciers avaient pris le risque de leurs investissements : ils savaient que ces dettes servaient l'asservissement d'un peuple.

En effet, en 1898, lors du Traité de paix de Paris, l'Espagne reconnaît qu'avant 1860, une partie du revenu de l'île a financé les dépenses nationales espagnoles. Elle ne nie pas non plus qu'entre 1861 et 1880, les dettes contractées par la régence ont été affectées au financement de l'expédition espagnole au Mexique, aux dépenses liées à la tentative de récupération de San Domingo, et à la répression des soulèvements populaires cubains entre 1968 et 1878. Les dettes contractées après 1880 visaient à rembourser les emprunts précédents, ainsi qu'à maintenir la domination espagnole à Cuba.

Au final, les dettes de la régence avaient été contractées sous le droit espagnol et non cubain, et obligeaient l'Espagne et non l'île.

Ni les Etats-Unis qui soutenaient la cause cubaine, ni Cuba ne remboursèrent cette dette, et les créanciers ne recouvrèrent jamais leur dû. La décision des Etats-Unis fût enregistrée dans le Traité de paix de Paris qui mit fin la guerre hispano-américaine.

On retrouve dans le précédent cubain les trois critères évoqués plus haut.

A partir de cet événement, la communauté internationale reconnaît implicitement le concept de dette odieuse. Le terme implicite suggère que les Etats ne déclarent pas adopter cette doctrine, mais que leurs pratiques reflètent son acceptation comme instrument juridique.

3- L'Union soviétique :

Ainsi, en 1918, suite à la révolution qui le mène au pouvoir, le parti Bolchevik répudie la dette tsariste que le gouvernement provisoire avait décidée d'honorer.

Cependant, les détracteurs de la doctrine avancent que le contexte radical du changement de régime de l'empire russe isole cette répudiation du champ d'application de celle-ci.

De plus, cette répudiation constitue un acte unilatéral non sanctionné par une cour arbitrale. Enfin, en 1996, la Fédération de Russie s'est engagée à apurer ces dettes envers la France .

La France et la Russie ont signé, le 26 novembre 1996, un accord relatif au paiement par la

Fédération de Russie d'une somme de 400 millions de dollars, en règlement définitif des créances réciproques entre la France et la Russie antérieures au 9 mai 1945.

4- Les traités de paix des première et seconde guerres mondiales :

Un exemple plus emblématique est celui du Traité de Versailles qui, en 1919, annule officiellement la dette réclamée par l'Allemagne et la Prusse au nouvel Etat polonais.

Les deux vaincus soutenaient que les prêts qu'ils avaient contractés afin d'occuper la

Pologne incombaient à cette dernière.

De même, le traité de paix signé entre l'Italie et la France le 10 février 1947 déclare « inconcevable que l'Ethiopie assure le fardeau des dettes contractées par l'Italie afin d'assurer sa domination sur le territoire Ethiopien ».

5- Le Costa Rica :

L'affaire entre le Costa Rica et la Grande Bretagne constitue le principal élément de jurisprudence de la doctrine de la dette odieuse.

En 1922, le gouvernement costaricain vote une loi annulant tous les contrats passés de

1917 à 1919 entre le gouvernement précédent de Federico Tinoco, général puchiste, et les personnes privées. Par cet acte, le gouvernement vise particulièrement les porteurs de titres émis par la Banco Internacional de Costa Rica.

En effet, avant de quitter le pays en août 1919, le général Tinoco et son frère ont détourné les fonds mis à disposition de la Banco Internacional par la Royal Bank of Canada, une banque britannique, en échange de bonds. Suite à l'annulation des contrats, la Grande Bretagne en vertu de son droit de protection diplomatique accusa l'Etat costaricain et la Banco Internacional d'avoir rompu ses engagements envers la Royal Bank of Canada.

La Grande Bretagne affirma que le gouvernement de Tinoco était un gouvernement légitime et que ses actes incombaient au nouveau gouvernement. Pour le Costa Rica cet argument était d'autant plus absurde que la Grande Bretagne, comme de nombreuses puissances européennes, n'avait pas reconnu le gouvernement puchiste.

D'autre part, selon la Constitution les ressortissants britanniques lésés devaient s'adresser directement à une juridiction costaricaine et non étrangère, et renoncer à la protection diplomatique. Cette clause, incluse dans de nombreux contrats de dette sud-américains, vise à protéger l'Etat débiteur.

Le juge Taft, président de la Cour suprême des Etats-Unis, qui arbitra l'affaire, conclue que malgré la légitimité du gouvernement de Tinoco, gouvernement de facto capable d'engager l'Etat, les contrats étaient inapplicable, car la Bank of Canada n'avait pas agi en vertu du principe de « bonne foi ». En effet, la dette avait été contractée alors que la popularité de Tinoco avait disparu et que les forces d'opposition politiques et militaires montaient en puissance. De plus, le général Tinoco avait usé de l'argent prêté par la Royal Bank of Canada à la Banco Internacional à des fins purement personnelles, donc contre l'intérêt public. La nullité de la dette (Law of Nullities) costaricaine fut déclarée valide.

6- L'Indonésie :

Le cas le plus récent de répudiation de dette dite « odieuse » est celui de l'Indonésie qui, en 1949, lors de la Conférence de la Haye, accepte d'assumer une partie de la dette publique hollandaise contractée avant l'occupation japonaise de 1942, mais refuse de participer aux remboursements des fonds ayant financés la répression militaire du mouvement de libération nationale. L'accord débouche sur une participation indonésienne à hauteur de 4,5 milliards de guildes hollandaises. Cependant en 1956, l'Indonésie dénoncera cet accord comme « odieux ».

III. La difficile re-appropriation du droit international par les pays issus de la décolonisation.

La décolonisation est l'un des évènements majeurs ayant transformé le droit international entre 1945 et 1990. Du XIXème siècle à la création de l'ONU, le droit international était déterminé par les grandes puissances pour asseoir leur suprématie sur le monde. En 1945, avec la signature de la Charte des Nations Unies, un code de conduite établissait les principes généraux des relations internationales qui seront complété par des traités internationaux.

1- Le traité de Vienne.

La Convention de Vienne sur le droit des traités, conclue en 1969, reflète les attentes du Tiers Monde et des pays socialistes. En effet, en codifiant des principes issus de la coutume appartenant au corpus du droit général, la Convention introduit des restrictions à la liberté invétérée des Etats. Dans le cadre de la dette odieuse, la convention offre plusieurs recours possibles, dont le plus pertinent est l'article 50 sur la corruption .

Art. 50 Corruption du représentant d'un Etat : « Si l'expression du consentement d'un Etat à être lié par un traité a été obtenue au moyen de la corruption de son représentant par l'action directe ou indirecte d'un autre Etat ayant participé à la négociation, l'Etat peut invoquer cette corruption comme viciant son consentement à être lié par le traité ».

L'évocation de l'article 50, n'est pertinente que dans le cadre de contrats liant deux Etats. Cependant, les cas potentiellement concernés restent nombreux. La convention accorde une importance particulière à la malhonnêteté potentielle des dirigeants et des créanciers.

Ainsi, le Pérou avait adopté dès 1860 une loi stipulant que tous les actes commis par un gouvernement usurpateur seraient déclarés nuls et non avenus, et contraires à la Constitution péruvienne . Cet article offre une opportunité considérable aux Etats à faible stabilité politique souhaitant préparer de futurs cas de dettes « odieuses ».

Les répudiations ex-post étant au jour d'aujourd'hui incertaines, car liées aux rapports de force de l'ordre mondial actuel, la prévention des prêts frauduleux par leur invalidation dans le droit interne, voire au sein même de la Constitution, permettrait une réappropriation significative du droit.

2- La non-application de la doctrine

Malgré les avancées juridiques citées, qui renforcent la portée des précédents examinés, la non-application de la doctrine de la dette odieuse n'est pas étonnante.

Son principal motif est l'opposition des grandes puissances. Il s'agit cependant de préciser que le débat ne porte pas sur les dettes contractées par les colonisateurs. Celles- ci ne furent pas mises à la charge des nouveaux Etats ipso jure et ceux qui les assumèrent le firent volontairement, surtout pour des raisons politiques notamment dans le but du maintien des relations financières.

Les mêmes raisons freinèrent plus tard les Etats à répudier leurs dettes odieuses. Et pour cause : un Etat répudiant sa dette est un Etat qui s'isole de la communauté financière internationale. Or, en 1982, la crise de la dette mexicaine mit un terme à l'octroi frénétique de prêts au Tiers-Monde. La finance internationale s'en détourna et les taux d'intérêts pratiqués augmentèrent dangereusement. De plus, les Etats du Nord, touchés par la stagflation réduisirent considérablement leur aide publique au développement.

C'est donc la peur de la sanction des marchés financiers qui réfrènent les pays du Tiers

Monde. Lorsque les Sandinistes prirent le pouvoir au Nicaragua en 1979, ils reconsidèrent rapidement leur répudiation initiale des dettes.

L'article 10 de la Constitution du 10 Novembre 1860 stipule que « sont nuls les actes de ceux qui ont usurpés les fonctions publiques et les emplois confiés sous les conditions prescrites par la Constitution et les lois ».

De même le gouvernement sud africain de Nelson Mandela endossa les dettes de l'apartheid, malgré la pression du mouvement catholique.

La seconde restriction importante à l'application de la doctrine de la dette odieuse provient du fait que celle-ci n'a pas atteint le stade de l'opinio juris. Dès lors, son emploi reste aléatoire, car il repose sur les rapports de force sous-jacents.

La probabilité de création d'une règle de droit décroît avec l'importance ou la sensibilité du sujet abordé. La notion de dette odieuse reste donc un élément de la doctrine, celle-ci n'étant pas une source classique de droit international. Parmi les décisions judiciaires, seule l'affaire Tinoco fait jurisprudence. Cependant, ce précédent lie fermement le caractère légal des dettes publiques au respect de l'intérêt public.

Une autre source du droit international est contenue dans les principes généraux du droit. Parmi ceux-ci, ont peut citer la bonne foi, utilisée dans l'affaire Tinoco, et la théorie de l'enrichissement injuste. La bonne foi reste cependant un élément subjectif, dont l'invocation est nécessaire mais non suffisante.

Enfin, la coutume forme une source première du droit international, si et seulement si elle est la preuve d'une pratique générale acceptée comme étant le droit. Or, la pratique récente des Etats ne montre pas que la doctrine de la dette odieuse ait atteinte le statut de droit. Les auteurs ne s'accordent pas sur l'opinio juris de la doctrine, c'est-à-dire le fait qu'elle soit perçue par les Etats comme leur conférant des droits et des obligations tels, qu'ils doivent se conformer à celle-ci. Pour beaucoup, elle reste un élément de la morale et n'a pas valeur de loi.

3- La répudiation et le désendettement

La reconnaissance des organisations non-gouvernementales comme de nouveaux acteurs des relations internationales, représentant la « société civile » voire la « communauté internationale » offre le renouveau de la doctrine de la dette odieuse.

Ainsi, la médiatisation de la doctrine de la dette odieuse par les mouvements pour l'annulation de la dette du Tiers-Monde, tels que le CADTM, Jubilée 2000, ATTAC ou le Collectif Odious Debt, par des manifestations crée l'idée d'effectuer un audit de la dette des pays tiers monde, afin de juger leur légitimité.

Dès lors, la considération grandissante des sphères juridique et politique pour les revendications des ONG, laisse espérer une amélioration du statut de la doctrine. Ainsi, le parlement anglais a explicitement reconnu la doctrine dans le cadre des dettes rwandaises .

De même, le gouvernement fédéral américain, pour des motifs peu altruistes, a récemment fait référence à la doctrine dans le but de légitimer une annulation partielle de la dette irakienne contractée par la dictature.

De plus, la Sentencia Olmos du 13 juillet 2000 de la Cour Criminelle et Correctionnelle de Buenos Aires, qui condamne la dictature argentine et ses créanciers dont le FMI, valide le recours à la justice nationale dans la condamnation de ce type de dette ².

Si les ONG semblent déterminées à internationaliser le débat sur la dette « odieuse » afin d'obtenir des annulations pures et simples de la plupart des dettes des pays pauvres en s'appuyant sur la nature des régimes qui les ont souscrits, les démarches juridiques quant à elles, émanent d'une décision nationale.

Leurs réussites peuvent dépendre de leur coordination à l'échelle régionale par exemple.

Parallèlement, le FMI a publié en juin 2002 l'article de deux économistes d'Harvard affirmant la viabilité d'une institutionnalisation des dénonciations a priori de dettes odieuses afin d'éviter leur répudiation ex-post, ou de la création d'une nouvelle norme exonérant les pays victimes de toute responsabilité . Par cet acte, le FMI montre une perméabilité à ces idées. Celle-ci suggère une surestimation historique du pouvoir des créanciers sur les débiteurs.

En effet, la stabilité financière du Nord dépend largement du Sud. En sont la preuve, les perpétuels rééchelonnements de dettes accordés aux économies débitrices.

Dans l'histoire récente, aucun pays n'a pris le risque de répudier sa dette. Au point que la répudiation s'apparente beaucoup plus à une méthode s'appuyant sur des faits historiques reposant essentiellement sur la gouvernance, qu'à une véritable stratégie pour un pays de sortir de l'endettement.

Les organismes non-gouvernementaux à but humanitaire (CADTM, CETIM, ATTAC etc.) développent l'idée de placer la plupart des dettes des pays ayant connus des dictatures

International Development Comitee of the House of Common, Third Report, 14 May 1998.

² En effet, selon la Sentence du Juge fédéral argentin, les institutions financières internationales (IFI) et les firmes financières privées ont fourni des fonds (sous forme de prêt) à une dictature (gouvernement usurpateur), qui, en outre, a planifié et exécuté des crimes contre l'humanité, ces institutions internationales ne peuvent prétendre que : le gouvernement postérieur légitime est juridiquement tenu par le droit international à rembourser les dettes de la dictature militaire.

M. Kremer and S. Jayachandran, Odious debt, in Finances & Development, vol. 39, n°2, Juin 2002.

notamment en Afrique, dans la catégorie des dettes odieuses, en légitimant purement et simplement leur annulation. Dans ce sens, les audits sont préconisés. Celui récemment effectué par le Sénat belge avec l'appui du CADTM est un exemple. Au demeurant, il n'y a pas eu de répudiation de dette unilatérale dans la période récente, à la fois crainte de représailles (gel des avoirs détenus à l'étranger, perte de confiance etc.), mais aussi parce qu'il s'agit de la pire des solutions qui aurait conduit à l'isolement des pays pauvres débiteurs de la communauté financière internationale. En outre, les déficits budgétaires chroniques des pays de l'UEMOA et le recours restrictif du financement monétaire résultant de l'indépendance de la Banque centrale vis-à-vis du pouvoir exécutif, les rendent fortement dépendants des financements extérieurs qu'un risque de répudiation rendra inaccessibles.

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"Il faut répondre au mal par la rectitude, au bien par le bien."   Confucius