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Les droits de l'employeur cotisant dans ses relations avec l'URSSAF: opposabilité de la doctrine et application du rescrit en matière sociale

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par Fathi ALI MOHAMED
Université de Nantes - Master 2 Droit social 2006
  

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UNIVERSITE DE NANTES

FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCES POLITIQUES

LES DROITS DE L'EMPLOYEUR COTISANT DANS SES RELATIONS AVEC L'URSSAF

OPPOSABILITE DE LA DOCTRINE ET APPLICATION DU RESCRIT EN MATIERE SOCIALE

Mémoire pour le diplôme de Master recherche Droit social

Présenté et soutenu publiquement en septembre 2006 par Fathi ALI MOHAMED

Sous la direction du Professeur Jean-Pierre CHAUCHARD

Master recherche Droit social

2005-2006

UNIVERSITE DE NANTES

FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCES POLITIQUES

LES DROITS DE L'EMPLOYEUR COTISANT DANS SES RELATIONS AVEC L'URSSAF

OPPOSABILITE DE LA DOCTRINE ET APPLICATION DU RESCRIT EN MATIERE SOCIALE

Mémoire pour le diplôme de Master recherche Droit social

Présenté et soutenu publiquement en septembre 2006 par Fathi ALI MOHAMED

Sous la direction du Professeur Jean-Pierre CHAUCHARD

Master recherche Droit social

2005-2006

SOMMAIRE

Introduction------------------------------------------------------------------------------4

PARTIE 1:Les droits du cotisant face aux changements de doctrine---------------------9

Chapitre 1:L'insécurité du cotisant face aux revirements de la doctrine------------------11

Chapitre 2: Les ambitions de la réforme:

garantir les droits du cotisant face aux changements de la doctrine---------24

PARTIE 2: La procédure de rescrit social:

une ambition réelle, une portée surévaluée---------------------------------------37

Chapitre 1: Une procédure plus élaborée---------------------------------------------------------39

Chapitre 2: La portée du rescrit: un effet surévalué--------------------------------------------50

Conclusion-------------------------------------------------------------------------------61

Bibliographie----------------------------------------------------------------------------63

Table des matières---------------------------------------------------------------------68

Introduction

Depuis son origine, le régime général de sécurité sociale est financé par le prélèvement à la source, l'employeur étant chargé de faire le calcul des cotisations dues par le salarié ainsi que celui des cotisations dues par lui-même et de reverser le tout à l'organisme de recouvrement auquel il est affilié. Ainsi, le versement des cotisations sociales repose essentiellement sur la réalisation de son obligation par le cotisant, ce qui implique que le cotisant doit verser le montant total des cotisations à l'échéance prévue « sans que l'URSSAF n'ait à procéder à un appel de cotisations »1(*).

L'article 52 de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 a autorisé le Gouvernement, en application de l'article 38 de la Constitution du 4 octobre 1958, à prendre par ordonnance « toutes mesures de nature à renforcer les droits des cotisants dans leurs relations avec les organismes chargés du recouvrement des contributions et des cotisations de sécurité sociale » dans le but de permettre aux cotisants de pouvoir invoquer la doctrine administrative dans leurs relations avec ces organismes. Ce mécanisme d'opposabilité de la doctrine administrative, inspiré directement du droit fiscal2(*), a été mis en application par l'ordonnance n° 2005-651 du 6 juin 2005 suivi du décret n° 2005-1264 du 7 octobre 2005.

L'apparition d'un tel mécanisme en droit social n'est pas surprenante dans la mesure où, d'une part, les principes de sécurité juridique et de confiance légitime entrent de plus en plus dans les principes du droit français en témoignent l'actuel débat sur la rétroactivité de la jurisprudence, et plus encore, le récent arrêt du Conseil d'État en date du 24 mars 2006 portant la sécurité juridique au rang de principe général du droit3(*), et dans la mesure où, d'autre part, depuis plusieurs années, les pouvoirs publics cherchent à décrisper les relations entre les URSSAF et les cotisants. En effet, il n'est pas rare que ces derniers ressentent une certaine injustice en raison des revirements de positions que peuvent opérer ces organismes ou des interprétations contradictoires que peuvent émettre deux URSSAF concernant deux établissements se trouvant dans la même situation, ayant pour effet de mettre à mal la confiance qui devrait lier ces partenaires obligés que sont les organismes de recouvrement et les entreprises. C'est ainsi qu'au cours des dernières années, différents textes sont apparus dans le but de renforcer la sécurité juridique des cotisants dans leurs relations avec les URSSAF parmi lesquels on peut notamment citer le décret n° 99-434 du 28 mai 1999 destiné à simplifier et améliorer les relations avec les cotisants et s`attachant essentiellement aux droits du cotisant dans la phase de contrôle4(*), ou la convention d'objectifs signée entre l'État et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour la période 2002-2005 qui a entre autres permis l'élaboration d'une charte du cotisant vérifié et l'allègement des pièces justificatives.

Les dispositions introduites dans le Code de la sécurité sociale par l'ordonnance du 6 juin 2005 et le décret du 7 octobre 2005 sont à situer dans une perspective bien plus ambitieuse que les textes précédents dans le mesure où elles créent au profit du cotisant un mécanisme de garantie contre les changements de la doctrine administrative, marqué par la nouvelle procédure de rescrit social5(*) et l'opposabilité des circulaires et instructions émanant du ministre chargé de la sécurité sociale6(*), qui incite à s'interroger sur son efficacité relativement à la sécurité juridique du cotisant.

A L'opposabilité de la doctrine outil permettant la sécurité juridique

Du point de vue des juristes, le terme de «doctrine » est généralement entendu comme « l'opinion communément professée par ceux qui enseignent le droit ou écrivent sur celui-ci »7(*). Celle-ci se matérialise notamment au travers de traités, livres, thèses, notes et commentaires d'arrêt. Entendue en ce sens, la doctrine consiste essentiellement en un travail de réflexion sur l'état du droit et sur son évolution. Bien qu'étant particulièrement influente et prise en considération par le juge comme par le législateur, elle n `est toutefois, pour l'heure, pas à ranger parmi les sources du droit.

Bien que cette conception du terme de « doctrine » soit correcte et commune à toutes les branches du droit, certaines de ces dernières, notamment le droit fiscal, connaissent une autre définition de ce terme: la doctrine est alors considérée comme l'ensemble des prises de positions et interprétations de textes, contenues dans certains documents et émanant d'un auteur compétent pour engager l'administration8(*). Depuis la publication de l'ordonnance du 6 juin 2005 instaurant les articles L. 243-6-2 et L. 243-6-3 du Code de la sécurité sociale, le droit de la sécurité sociale fait désormais partie des branches du droit dans lequel le terme « doctrine » peut recevoir une telle définition. Désormais, en droit de la sécurité sociale, l'opposabilité à l'administration de sa propre doctrine a un objectif bien précis: assurer la sécurité juridique du cotisant en le protégeant contre un éventuel redressement de cotisations sociales fondé sur une interprétation différente de celle que l'administration, interprète authentique9(*), avait fait connaître jusque là au travers de ses circulaires et instructions.

L'existence de la doctrine administrative est due au fait que l'administration « est en prise directe avec l'application des lois »10(*) et doit donc, aux moyens de ses circulaires et interprétations, s'assurer que la loi est appliquée de la même manière sur l'ensemble du territoire national. La complexité des lois en matière de sécurité sociale, leur nombre et leur évolution rapide a donc justifié l'instauration d'un mécanisme d'opposabilité de la doctrine en droit de la sécurité sociale.

Si juridiquement, la force obligatoire de la doctrine administrative ne s'impose pas au cotisant en raison du refus du juge de reconnaître une quelconque valeur juridique aux circulaires et instructions qui en sont le support, de fait, l'administré ayant connaissance de l'existence d'une prise de position de l'administration s'attachera généralement à l'appliquer, parfois même en la considérant comme un rappel de la loi. Pour cette raison, l'opposabilité à l'administration de sa propre doctrine tend à protéger le cotisant contre les changements de doctrine afin d'éviter que l'administration ne puisse, sur la base d'une interprétation nouvelle, opérer un redressement de cotisations sociales portant notamment sur la période durant la laquelle le cotisant a appliqué l'ancienne interprétation. Le cotisant étant contrôlé sur la base d'une interprétation nouvelle pourra donc se prévaloir de l'ancienne interprétation pour la période durant laquelle elle était encore en vigueur. Ainsi, la garantie contre les changements de doctrine a pour effet de protéger le cotisant contre la rétroactivité de l'interprétation nouvelle et empêche du coup la possibilité pour l'administration de se prévaloir de son propre changement de doctrine.

B Le rescrit social: outil ancien pour lutter contre l'insécurité juridique

Apparentée et à l'origine de l'opposabilité contre les changements de doctrine, la procédure de rescrit consiste, pour l'administré, à demander une interprétation de l'administration sur un texte ou sur sa situation de fait afin de pouvoir se prévaloir de sa réponse. Suite à la demande de l'administré, une interprétation officielle est alors délivrée par l'administration sur le texte ou la situation de fait décrite. Ainsi, contrairement à la doctrine issue des circulaires et instructions, la doctrine issue d'une demande de rescrit ne prend pas la forme d'une règle générale mais d'une prise de position sur un cas individuel et n'est opposable à l'administration que par celui qui en est le bénéficiaire.

Connue du droit romain, ou il consistait en une réponse écrite de l'empereur suite à une demande d'un particulier ou d'un magistrat sur une question de droit, la procédure de rescrit connaît un développement assez important depuis quelques années avec notamment la loi du 8 juillet 1987 instaurant une procédure de rescrit en matière fiscale et le règlement n° 90-07 de la Commission des opérations de bourse instaurant une procédure de rescrit en matière boursière.

L'objectif final du rescrit est de sécuriser la pratique du demandeur dans la mesure où la réponse qu'il a reçu est opposable à l'administration qui l`a rendue, mais aussi à la juridiction qui serait éventuellement menée à se prononcer dans un litige opposant l'administration au bénéficiaire relativement à la question tranchée dans le rescrit. Cependant, au delà de son utilité vis-à-vis de l'administration et de son efficacité en justice, la procédure de rescrit a surtout le grand avantage, pour le cotisant, d'éviter « une incertitude prolongée sur la portée d'une disposition législative ou réglementaire, préjudiciable à la sécurité des relations juridiques »11(*).

La procédure de rescrit social instaurée par l'ordonnance du 6 juin 2005 semble pouvoir entrer aussi bien dans le cadre des rescrits d'application que dans celui des rescrits interprétatifs selon que le cotisant l'utilise pour obtenir une prise de position après l'appréciation de sa situation de fait ou simplement pour obtenir une prise de position sur le sens d'un texte particulier12(*).

Du point de vue de la sécurité juridique du cotisant, le rescrit présente le grand avantage d'être opposable à l'administration, quand bien même la décision de celle-ci serait contraire à la loi. Le rescrit peut ainsi être rapproché de l'adage latin Nemo auditur propriam turpitudinem allegans dans la mesure où l'administration ne peut se prévaloir de sa mauvaise interprétation pour justifier un redressement de cotisations sociales ou encore de l'erreur de droit en droit pénal qui permet à la personne poursuivie d'être reconnue pénalement irresponsable si elle justifie « avoir cru, par une erreur de droit qu'elle n'était pas en mesure d'éviter, pouvoir légitimement accomplir le fait reproché »13(*).

Malgré le fait que l'opposabilité de la doctrine et le rescrit social soient des outils propres à assurer la sécurité juridique du cotisant, il n'est pas certain que les règles issues de l'ordonnance du 6 juin 2005 et du décret du 7 octobre de la même année atteignent leurs objectifs. En effet, l'insécurité du cotisant face aux changements de la doctrine ( Partie I ) ne semble pas avoir été appréhendée dans sa globalité par l'article L. 243-6-2 du Code de la sécurité sociale qui ne prévoit, notamment, que l'opposabilité des circulaires et instructions du ministre chargé de la sécurité sociale, mettant à l'écart celles pouvant être émises par les organismes nationaux de sécurité sociale. De même, l'instauration d'une nouvelle procédure de rescrit social à l'article L. 243-6-3, si elle dénote d'une réelle prise en compte de l'insécurité juridique ressentie par les cotisants dans leur relation avec les organismes de recouvrement semble, notamment en raison de sa complexité, avoir été surévaluée quant à ses effets sur la situation du cotisant ( Partie II ).

* 1 V. X. Prétot, Le recouvrement des cotisations de sécurité sociale Les prérogatives des organismes de recouvrement et le développement des garanties du redevable, Études L. Philip, Economica, 2005, p. 541.

* 2 LPF, art. L. 80 A et L. 80 B

* 3 CE Ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n° 288460, 288465, 288474 et 288485, Chronique de C. Landais et F. Lenica, AJDA, 22 mai 2006, p. 1028.

* 4 V. A. Bouilloux, Les nouvelles garanties des cotisants face à un contrôle URSSAF, Dr. Soc., n° 11, p. 896 ou X. Prétot, Les pouvoirs de contrôle de l'Urssaf, à propos du décret n° 99-434 du 28 mai 1999, JCP G, n° 44, 3 novembre 1999, p. 1973.

* 5 CSS, art. L. 243-6-3

* 6 CSS, art. L. 243-6-2

* 7 Association Henri Capitant, Vocabulaire juridique publié sous la direction de G. Cornu.

* 8 V. Michèle Delage-Eymard, La doctrine fiscale opposable: essai de définition, Les Nouvelles Fiscales, n° 858, 15 novembre 2001, p.26.

* 9 Sur la notion d'interprète authentique, voir P. Combeau, Réflexions sur les fonctions juridiques de l'interprétation administrative, RFDA, novembre-décembre 2004, p. 1071.

* 10 P. Deumier et R. Encinas de Munagorri, Sources du droit en droit interne, RTDCiv, n° 1, Janvier-Mars 2006, p. 63.

* 11 B. Oppetit, La résurgence du rescrit, Recueil Dalloz, 1991, p. 105.

* 12 V. B. Oppetit, La résurgence du rescrit, Recueil Dalloz, 1991 p. 105. Dans ce texte, l'auteur distingue trois types de rescrits: le rescrit d'application, le rescrit interprétatif et le rescrit dans le cadre juridictionnel.

* 13 V. P. Deumier et R. Encinas de Munagorri, Sources du droit en droit interne, RTDCiv, n°1, janvier-mars 2006, p. 72 citant l'arrêt Cass. crim., 13 mai 2003, Bull. crim., n°96.

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