Les droits de l'employeur cotisant dans ses relations avec l'URSSAF: opposabilité de la doctrine et application du rescrit en matière sociale

A. Une doctrine qui intéresse le juge administratif comme le juge judiciaire

A l'origine, en droit public, la doctrine administrative est une pratique de tempérament des lois jugées trop rigides ainsi qu'une mesure nécessaire à garantir une application harmonieuse de la loi^26(*).

Dans le cadre du débat contentieux, la doctrine administrative incite à s'intéresser à la pratique de l'administration consistant à préciser le sens et la portée qu'elle donne aux lois et règlements, et ce, au travers de ses circulaires et instructions. Dès lors qu'elle a été émise, cette interprétation lie l'administration et est considérée comme acquise pour l'usager du service public. Si l'administration décide de retirer son interprétation, il y a alors changement de doctrine; l'usager pourra alors réclamer le bénéfice de l'ancienne interprétation à condition qu'il démontre qu'il entrait bien dans son cadre d'application. Cependant, pour bénéficier de la garantie contre les changements de doctrine, le demandeur devra toujours démontrer que l'interprétation dont il se prévaut a pour support une circulaire réglementaire et non une simple circulaire interprétative.

En droit social, la distinction entre circulaires réglementaires et circulaires non réglementaires trouve également à s'appliquer. La circulaire réglementaire apparaît comme le support privilégié de la doctrine administrative dans la mesure où seules les circulaires et instructions comportant des règles de droit nouvelles ont une portée juridique et peuvent, dès lors, être invoquées à l'appui d'un recours, à condition, ici encore, qu'elles ne soient pas entachées d'illégalité. Bien que parfois utile en droit du travail^27(*), c'est surtout en droit de la sécurité sociale que la distinction entre les deux types de circulaires trouve à s'appliquer. En effet, le droit administratif tient une place importante dans le contentieux touchant à la sécurité sociale dans la mesure où le juge administratif est compétent pour connaître de tous les actes à caractère réglementaire, et notamment des circulaires, décisions ou directives ayant ce caractère, qu'ils émanent des organismes nationaux de sécurité sociale^28(*), des organismes locaux de sécurité sociale^29(*), ou du ministre chargé de la sécurité sociale.

Les juridictions administratives portent une attention particulière à l'auteur de l'acte, c'est ainsi que l'une des principales causes de l'illégalité d'une circulaire ou instruction tient à l'incompétence de son auteur. En effet, en matière sociale, le Conseil d'État ne reconnaît qu'aux seuls organismes de sécurité sociale la faculté de fixer les dispositions nécessaires à la bonne marche du service public dont ils ont la charge. En revanche, le ministre chargé de la sécurité sociale, ne bénéficiant d'aucune habilitation pour prendre des mesures de ce type, les circulaires et instructions émanant de son ministère ont jusqu'alors constamment été annulées pour incompétence de l'auteur^30(*).

B. L'attitude du juge judiciaire confronté à l'interprétation administrative

Bien que la distinction entre circulaires réglementaires et circulaires non réglementaires soit régulièrement confirmée par le Conseil d'État, la jurisprudence de la Cour de cassation révèle en revanche, une certaine retenue vis-à-vis des circulaires et instructions, affirmant ainsi une volonté de protéger l'administré face au développement de normes échappant à tout cadre officiel. C'est ainsi que la jurisprudence, en la matière, est d'une remarquable constance, la Cour de cassation considérant les circulaires et instructions administratives comme simplement constitutives de documents internes à l'administration, « qui n'obligent que les fonctionnaires à qui elles sont adressées »^31(*). Partant, la méconnaissance d'une circulaire par un administré ne saurait donner lieu, en principe, à cassation^32(*) et généralement, circulaires et instructions n'ont ,la plus part du temps, aucune valeur juridique.

Au delà de cette position de principe, la Cour de cassation se révèle plus nuancée concernant les circulaires et instructions s'appliquant en matière de sécurité sociale. Bien que circulaires et instructions n'aient, généralement, qu'un intérêt réduit du point de vue juridique, l'attitude des juridictions de l'ordre judiciaire est particulièrement intéressante en la matière. En effet, si lors d'un contentieux les circulaires et instructions non réglementaires ne sont pas invocables devant les juridictions de sécurité sociale^33(*), le juge judiciaire n'hésite pas à utiliser les dispositions d'une circulaire lorsque celles-ci sont nécessaires à la résolution du litige^34(*). A cette occasion, le juge judiciaire devra parfois, remettre le litige entre les mains du juge administratif dans la mesure où les questions touchant à la légalité de la doctrine sont de la compétence de ce dernier mis à part les cas où la solution du litige est évidente.

Ce comportement des juridictions civiles s'inscrit dans un contexte particulier. En effet, la Cour de cassation ne semble vouloir attacher de portée réglementaire qu'aux seules circulaires et instructions émanant des organismes nationaux de sécurité sociale et de mutualité agricole, à condition que celles-ci comportent des dispositions nouvelles s'ajoutant aux normes déjà en vigueur et aient donc pour support une circulaire réglementaire. Toutefois, considérer que les circulaires d'un organisme national de sécurité social sont opposables par nature serait inexact, la reconnaissance du caractère réglementaire d'une circulaire émanant d'un organisme national de sécurité social restant exceptionnelle.

Les circulaires et instructions édictées par l'autorité publique demeurent, quant à elles, traditionnellement dépourvues de toute portée. Cette position apparemment déséquilibrée de la Cour se justifie par la reconnaissance au profit des organismes nationaux de sécurité sociale d'une habilitation à veiller, dans la limite de leurs attributions, au bon fonctionnement du service public qui leur a été confié et « à prendre à cette fin des mesures à caractère réglementaire par délégation implicite du législateur »^35(*) . A contrario, dans la mesure où leurs auteurs ne peuvent se prévaloir de la même habilitation, la Cour de cassation a jusqu'à présent refusé de donner aux circulaires et instructions ministérielles une quelconque portée.

* ²⁶ V. André Barilari, la doctrine administrative: interprétation ou réorchestration?, Revue Française de Finances Publiques, n° 75, septembre 2001, p.42.

* ²⁷ V. Droit social, n° 7/8, juillet-août 2006, Numéro spécial: la sécurité juridique en droit du travail.

* ²⁸L'Acoss par exemple

* ²⁹ Les Urssaf par exemple

* ³⁰ CE 24 juin 1994, Sté Ricard, RJS 8-9/94, n° 1041.

* ³¹ Cass. Civ. 3^ème , 23 mars 1982, Comité des locataires de l'immeuble sis 14, rue Frédéric-Lemaitre, à Paris c/ OPHLM de la ville de Paris, Bull. civ. III, p. 54, n° 77.

* ³² Cass. Civ. 1^ère , 22 décembre 1953, Bull. civ. I, n° 378.

* ³³ V. par exemple Cass. Soc., 29 avril 1987, Veuve Cristien c/ Établissement national des invalides de la marine, Bull. civ. V, p. 148, n° 231.

* ³⁴ Cass. Soc.,28 mars 1996, n° 92-12443, Madame Dupin.

* ³⁵ Voir Chronique de Xavier Prétot, De l'esprit des circulaires et instructions... et des rapports qu'elles entretiennent avec le droit social, RJS 6/97, p. 419, n° 14.