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Enjeux et limites de l'évaluation du contrat urbain de cohésion sociale

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par Audrey Vigignol
Institut d'Aménagement et d'Urbanisme de Lille - Master 2 Mention Aménagement, Urbanisme et développement des territoires 2009
  

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Lincoln SELIGMAN -- « mise en place du dernier lien »

Département de l'UFR de Géographie et Aménagement

MASTER de Sciences et Technologies, mention
Aménagement, Urbanisme et Développement des Territoires

Spécialité :
Conception de projets en écodéveloppement

Evaluation du Contrat Urbain de Cohésion

Sociale 2007-2009

Enjeux et limites

- Cas d'etude Fontaines-sur-Saone, Rhone-

Audrey VIGIGNOL

Tuteur universitaire : Jean-Marie ALLAIN Année : 2008-2009

Tuteur professionnel : Patrice RAINERI

Organisme : Ville de Fontaines-sur-Saône

Remerciements

Je tiens a remercier l'ensemble des personnes qui m'ont suivie durant toute la duree de mon stage et qui ont participe a l'enrichissement de ce travail. Ces mots sont tout particulierement adresses a :

M Patrice RAINERI, pour son accompagnement, sa confiance et son enseignement de la politique
de la ville,

M Jean Marie ALLAIN, pour sa grande disponibilite et ses complements theoriques,
L'ensemble du personnel de la mairie de Fontaines sur Saone pour son accueil chaleureux,
Et Dominique pour son incroyable patience et ses encouragements.

INTRODUCTION

Dans le cadre du Master Professionnel de l'Institut d'Aménagement et d'Urbanisme de Lille, j'ai réalisé un stage au sein de l'équipe de Maîtrise d'oeuvre Urbaine et Sociale de la ville de Fontaines-sur-Saône.

Sous l'autorité de la ville, le stage est une commande partenariale réalisée entre la Commune de Fontaines sur Saône, la Communauté Urbaine du Grand Lyon et l'Etat.

Pourquoi ce stage

Les dispositifs de la politique de la ville ne m'étaient pas inconnus. J'avais réalisé un stage à la Communauté d'Agglomérations de Grenoble (38) au service de la Rénovation Urbaine. Par ailleurs, et en continuation de ce stage dans lequel je fus confrontée à la problématique des relogements dans le cadre des projets de rénovation urbaine, j'ai rédigé un mémoire sur la place des habitants dans ce type de procédure, à Roubaix (59), quartier des Trois Ponts.

Ainsi, fortement intéressée au programme national pour la rénovation urbaine, j'avais, a fortiori, eu connaissance des dispositifs de la politique de la ville, de leur spécificités et de leur enjeux. Mais je n'avais qu'une connaissance partielle de ceux-ci. En effet, je n'avais abordé qu'un des deux piliers de la politique de la ville, la rénovation urbaine. L'aspect social de la politique de la ville me restait méconnu.

Or, l'intérest et la spécificité de la politique de la ville est bien sa forme transversale qui aborde la question urbaine dans sa globalité. En abordant uniquement l'aspect urbain, j'adoptais une position parfois critique sur la politique de la ville. Il me semblait que les opérations de démolitions pouvaient s'apparenter à un aveu d'échec de l'urbanisme contemporain et des politiques menaient en direction des quartiers1 . Par ailleurs, j'avais notamment fortement souligné la place restreinte accordée aux habitants dans les programmes de rénovation urbaine.

En consacrant un stage de 6 mois sur un contrat urbain de cohésion sociale, pilier sociale de la politique de la ville, je pu compléter ma connaissance sur ce dispositif si spécifique de la politique de la ville.

Rattachée à une Equipe de maîtrise d'oeuvre Urbaine et sociale (EMOUS), composée d'un Chef de projet et d'un Agent de développement, je fus chargée d'offrir un appui pour l'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de la commune de Fontaines-sur-Sâone.

Fontaines-sur-Saône est une commune de 232 hectares située à 12 kilomètres au Nord de Lyon, sur la rive gauche de la Saône. La commune compte 6 463 habitants2 et est l'une des communes les plus urbanisées du « Val de Saône », secteur situé au Nord Ouest de l'agglomération Lyonnaise. Membre de la communauté urbaine du Grand Lyon, Fontaines-sur-Saône mène une politique de développement social urbain sur deux territoires dits prioritaires :

1

Thomas KIRSZBAUM, Renovation urbaine, les lecons americaines, Presses universitaires de France, 2006

2 RPG INSEE 2005

-le quartier des Marronniers, situé dans la partie haute de la ville est classé Zone Urbaine sensible depuis 1996 et est aujourd'hui classé en priorité 3 dans la politique de la ville.

- la Norenchal, qui n'est pas un quartier en soit, mais plutôt un ensemble urbain, composé de 4 barre R+10 situé en proximité immédiate du centre ville de la ville de Fontaines sur Saône. Ce grand ensemble, classé en catégorie 1, fait actuellement l'objet d'importants travaux de restructuration dans le cadre d'un programme de renouvellement urbain et l'ensemble des bâtiments fait l'objet d'opérations de démolitions.

Ces deux territoires sont visés par un Contrat Urbain de Cohésion Sociale (Cucs). Les Cucs sont les héritiers du Contrat de ville. Créés par la loi d'orientation et de programmation du 1er août 2003 relatif au Plan de cohésion sociale, ils sont un dispositif contractuel d'une durée 3 ans renouvelable deux fois. Les CUCS représentent le volet « social » de la politique de la ville. Leurs actions sont tournées essentiellement vers les personnes et concourent au lien social, au développement économique, à la réussite éducative, à la médiation sociale. Les CUCS ciblent les quartiers prioritaires et, au-delà du critère territorial, vise un public défavorisé. Ils sont aujourd'hui, en parallèle avec le programme national pour la rénovation urbaine, l'outil pour la mise en place d'action au sein des quartiers dits « sensibles ». Ce dispositif contractuel couvre cinq thèmes : la santé, l'éducation / formation, la prévention / la sécurité, la participation des habitants et l'habitat.

Néanmoins, de manière générale, la politique de la ville ne doit pas se substituer aux politiques de droit commun, mais, au contraire, elle doit les compléter ou les animer.

Ainsi à Fontaines-sur-Sâone, dans le cadre de la convention locale du Cucs, de nombreuses actions relevant de ces axes sont mis en oeuvre depuis 2007.

L'année 2009 marquait la fin de la première période des CUCS. C'est l'heure du bilan de l'ensemble de ces actions opérées. L'année 2009 est alors une année charnière pour les dispositifs de la politique de la ville.

Tout d'abord, c'est l'année de l'évaluation des Cucs. La circulaire relative aux Cucs place l'évaluation comme une obligation contractuelle. Sur tous les territoires, les équipes de maitrise d'oeuvre urbaine et sociale s'appliquent à évaluer les actions menées ces trois dernières années.

De plus, jusqu'à peu, l'année 2009 marquait le temps de la prochaine programmation pour les trois années futures. Néanmoins, en avril 2009, la secrétaire générale à la ville, Fadela Amara, a repoussé d'un an les Cucs actuel et ainsi reporté la programmation à l'année 2010.

Enfin, le Comité Interministériel à la ville (anciennement la DIV) est actuellement en pleine réflexion sur l'avenir des dispositifs de la politique de la ville et la géographie prioritaire qu'elle sous-tend. Le contexte enclin à de nombreux questionnements. Les émeutes urbaines de 2005 ont constitué l'événement déclencheur de ces réflexions. Le livre vert paru en mars 2009 reprend ces questionnements et interroge les possibilités d'une réforme de la politique de la ville, de ces modes d'intervention et de ses champs d'application.

La mission l'évaluation

Dans ce contexte, la ville, le Grand Lyon et l'Etat m'ont confiés une mission d'appui pour l'évaluation du CUCS de Fontaines-sur-Saône. La commune a fait le choix de faire une évaluation large sur l'ensemble des thèmes traités par le CUCS. Ainsi, en supplément du traditionnel et obligatoire bilan de programmation, j e fus chargée d'appuyer l'EMOUS pour :

- effectuer une évaluation de l'aménagement des espaces extérieurs réalisé dans le quartier des Marronniers

- organiser des ateliers participatifs pour construire un diagnostic partagé et qualitatif

- créer et renseigner un référentiel statistique offrant une vision quantitative du territoire et de son

évolution socio démographique.

Tout l'enjeu de cette évaluation est d'être en mesure de saisir la transversalité de la politique de la ville et d'embrasser l'ensemble des domaines de l'action publique à un niveau territorial donné.

La mission du stage, si elle s'applique à un niveau local, s'inscrit dans une démarche nationale. On ne peut appréhender l'évaluation locale sans adopter le recul nécessaire pour comprendre la démarche générale. Ainsi, le rapport présenté s'attache au contexte national afin de comprendre la situation locale.

Méthodologie

Ce mémoire ne doit pas présenter les résultats des travaux effectués durant les 6 mois de stage. En effet, s'ils ont fait l'objet d'une démarche proche d'un travail universitaire, ils se présentent sans le recul nécessaire pour les appréhender. Sans être des résultats bruts, l'analyse réalisée se plante dans un champ très étroit, sans prendre en compte le contexte plus global. A l'inverse, le travail présenté dans ce document veut aborder l'évaluation en tant « qu'objet scientifique » et considérer cette action comme un phénomène « total ».

Pour être en mesure d'aborder l'évaluation du Contrat Urbain de Cohésion Sociale de Fontaines sur Saône en tant que « objet » d'étude, il convient d'adopter une posture épistémologique. L'évaluation d'une politique publique ne va pas de soit. Elle n'est pas une entité naturelle mais une construction sociale. Dès lors, il est possible de l'aborder au travers du prisme des sciences sociales, notamment de la science politique et de la sociologie. En tant que construction sociale, il est nécessaire de mettre en évidence les enjeux, les jeux d'acteurs et les limites relatives à l'évaluation.

Pour traduire ces différents phénomènes, une démarche consiste à décortiquer l'objet d'étude. Il est possible de dissocier les différents éléments qui constituent l'évaluation. L'évaluation d'une politique publique vise à produire des connaissances sur les programmes et politiques publiques, notamment quand à leur effets, dans le double jeu de permettre aux citoyens d'en apprécier la valeur et d'aider les décideurs à en améliorer la pertinence, l'efficacité, l'efficience, la cohérence et les impacts. De manière synthétique, l'évaluation consiste en la production d'une forme de connaissance ; connaissance qui doit être à même d'orienter la décision politique.

L'évaluation procède donc d'une triple démarche.

Premièrement, elle est l'étude d'une politique publique précise. La politique étudiée, sa forme institutionnelle, les champs qu'elle couvre et les acteurs qu'elle engage orientent nécessairement la démarche évaluative. Le contexte de l'évaluation, les champs visés, l'échéance, la commande sont des éléments déterminants qu'il convient d'analyser. La pratique évaluative des dispositifs de la ville est ainsi l'une des plus anciennes en France. Il semble exister un véritable lien de nécessiter entre la politique de la ville, véritable politique de projet, et l'évaluation publique. Cette relation étroite et historique se caractérise sur le plan national par une obligation d'évaluation des résultats et au plan local par une mission d'appui pour l'évaluation locale (PARTIE I)

Deuxièmement, l'évaluation est la production de connaissances. L'évaluation repose sur une démarche scientifique et productrice de résultats. Au niveau local, cette démarche s'est traduite par la déclinaison de l'évaluation en plusieurs axes d'analyse. Bien au delà d'une évaluation des résultats, et de la mise en corrélation des input/output, l'évaluation locale de Fontaines-sur-Saône a pour volonté d'être large et transversale. Néanmoins, la pertinence des résultats est limitée. Le contexte, dans le cadre d'une évaluation, et les objets étudiés, les évolutions sociodémographiques et urbaines, limitent considérablement l'objectivité et la scientificité des résultats. (PARTIE II)

Enfin, l'évaluation alimente la décision publique. L'évaluation n'est donc pas seulement production de connaissances. Elle est aussi l'intégration, le « reversement » de ces connaissances dans le processus politique. Le moment de restitution est ainsi un temps fort de l'évaluation. Dans le cadre du CUCS, l'évaluation doit permettre d'engager une analyse critique sur les actions menées depuis trois ans, donner les éléments pour la prochaine programmation et alimenter la réflexion pour la prochaine géographie prioritaire. Pourtant, la production de connaissances n'est pas nécessairement reçue, intégrée dans le processus politique. La légitimité de l'évaluation aux yeux de la sphère politique, les paramètres institutionnels et le registre d'attente des acteurs conditionnent le « reversement » des résultats produits. (PARTIE III)

INTRODUCTION........................................................................................................5
CHAPITRE 1 : POLITIQUE DE LA VILLE ET EVALUATION : UN LIEN DE NECESSITE .... 13

1.1 La politique de la ville : une politique de projet............................................................................................15

1.1.1 De la question urbaine au plan espoir Banlieue, 30 ans d'intervention publique 15

1.1.2 Les caracteristiques de la politique de la ville 19

1.1.3 La structure actuelle de la politique de la ville 25

1.2 Politique de la ville et evaluation ....................................................................................................................29

1.2.1 L'evaluation des politiques publiques 29

1.2.2 La diversite des demarches evaluatives 31

1.2.3 Politique de la ville et evaluation un lien de necessite 34

1.3 Un exemple local : l'evaluation du CUCS a Fontaines-sur-Satine ...............................................................37

1.3.1 Presentation du territoire 37

1.3.2 Le Projet Urbain de Cohesion Sociale 42

1.3.3 Presentation de la mission d'evaluation 46

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9Impact, le film from Onalukusu Luambo on Vimeo.


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