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Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

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par Nathalie MOYON
Université Joseph Fourier (Grenoble1), Institut de Géographie Alpine - Master 2 Recherche Villes, Territoires et Durabilité 2009
  

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3.3.2. La fiscalité, un levier potentiel

La fiscalité vient compléter la boite à outils fonciers par de nombreux dispositifs dont le détail nécessiterait de faire appel à un juriste fiscaliste. Cependant, Joseph Comby distingue tout d'abord deux types de fiscalité foncière pour lesquelles les effets économiques sont selon lui, « diamétralement opposés » :

ü La fiscalité sur les mutations a pour effet de réduire la mobilité des terrains et du parc immobilier.

ü La fiscalité annuelle sur les propriétés est plus douloureuse, mais présente une série d'avantages économiques.

Ainsi, le premier type de fiscalité « freine l'investissement, pénalise la construction, frappe surtout les jeunes actifs... mais a l'avantage d'être relativement indolore, les acquéreurs n'ayant souvent même pas conscience qu'une partie des sommes qu'ils empruntent sert seulement à payer un impôt » d'après l'avis de Comby. D'autre part, le second type de fiscalité « facilite la mobilité du parc, favorise sa pleine utilisation en poussant les propriétaires à se débarrasser de biens qui ne sont plus assez utiles ou rentables pour eux, accroît l'offre foncière, encourage l'investissement. Son impact social est plus discutable ; ainsi, il frappe surtout les personnes âgées (statistiquement, les propriétaires sont plus vieux que les locataires) ». De plus, une réforme fiscale est en cours de réflexion à l'échelle nationale : l'objectif consisterait notamment à rénover les outils fiscaux afin d'en faire de véritables leviers de la maîtrise foncière. Un groupe de travail réfléchit notamment à la proposition d'une « taxe sur le non-usage complet du COS attribué ». L'enjeu est d'inciter à une réflexion approfondie de l'aménagement pour une rationalisation de l'utilisation du foncier114(*).

Enfin, Thibaud Wyon s'est penché sur le système fiscal éprouvé dans plusieurs pays d'Europe du Nord : « la taxation des plus-values sur la mutation des biens agricoles »115(*).

Par exemple, le Parlement danois a adopté en 1992, une loi sur la planification foncière. La taxation des plus-values de cession sur les terres agricoles s'inscrit ainsi dans un dispositif législatif « cohérent et relativement rigide » qui interdit, par exemple, le changement d'affectation des bâtiments existants. En outre, le taux de la taxe foncière applicable en zone urbaine est de dix à vingt fois supérieur à celui concernant les biens situés en zone rurale. La fiscalité encourage donc les propriétaires à ne pas demander le classement de leurs biens en zone urbaine. De fait, la base d'imposition de la taxe d'urbanisation résulte de la différence entre le prix de vente des terrains urbanisables et la valeur initiale de la terre agricole (fixée à partir de la valeur locative cadastrale). Le taux de la taxe est assez élevé puisqu'il varie de 40% pour les transactions d'un montant inférieur à environ 26 830€ à 60% pour les transactions d'un montant supérieur. De plus, la taxe est exigible dès le changement de statut des terrains.

La taxation de cet « enrichissement sans cause » est l'enjeu de ce système fiscal116(*) puisque ce mode de taxation des plus-values pénalise fortement le changement d'affectation des terres, et limite ainsi toute spéculation sur les terres agricoles. Il est à noter que ce système de taxation ne pénalise pas seulement les particuliers, mais également les communes qui réalisent des ventes de terrains agricoles à des fins d'urbanisation. En outre, si elles procèdent à une modification du document d'urbanisme (équivalent au plan d'occupation des sols), les communes peuvent être obligées par les propriétaires de terrains frappés d'une taxe d'urbanisation de les racheter. En conséquence, ces collectivités sont fortement incitées à ne pas modifier le zonage qui relève de leur compétence.

La gestion des marchés fonciers de l'espace rural au Danemark s'effectue à la source, avec un système qui s'auto alimente : la sur-taxation des plus values foncières incite à un gel de la mutation des terres agricoles. La limitation des mutations stabilise les documents d'urbanisme et réciproquement. En France, La base d'imposition est cependant beaucoup plus souple (laissant place à un important régime exonératoire. Outre la complexité du calcul de la taxe, on note la différence d'engagement politique de la loi française, beaucoup plus consensuelle. Résultat : même si cette taxe génère une ressource fiscale supplémentaire à la commune, elle est contre-productive en termes de stabilisation de la hausse des marchés fonciers. En effet, les propriétaires calculent la valeur de la taxe sur leur prix de vente initiale, et répercutent son montant pour obtenir approximativement le prix de vente final.

En attendant cette prise de position (à la probabilité réduite) de l'Etat, les collectivités territoriales (agglomérations, départements, régions) allouent chaque année des millions d'euros de subventions pour réduire une charge foncière ne permettant plus l'intégration d'opération mixte (accession à la propriété, locatif et locatif aidé).

Le chapitre 2 a fait le choix de ne pas s'attarder sur les phénomènes interpellés par le foncier (disparition de terres agricoles utiles, étalement urbain, mitage, fermeture des paysages...), ou même l'importance de « travailler » cette question du foncier : par exemple, l'irréversibilité de l'imperméabilisation des sols, la réversibilité des documents d'urbanisme et donc des zonages, d'où les phénomènes de spéculation foncière, d'anticipation du changement d'usage du sol, etc. Enfin, ces miscellanées du foncier ont souhaité offrir un aperçu large et varié de la complexité de l'objet foncier lui-même : ses interactions avec les autres champs de l'aménagement et du développement du territoire, ses acteurs, ses cadres normatifs et ses outils.

Partie I. Conclusion intermédiaire

L'enjeu de cette première partie du mémoire était de réussir à appréhender l'objet foncier, malgré sa complexité (son imbrication à d'autres thématiques de l'aménagement et de l'urbanisme et sa transversalité). Aujourd'hui, s'il semble que le foncier bénéficie d'un regain d'intérêt par les pouvoirs publiques, cette remobilisation du foncier prend la forme tantôt d'une question posée au foncier, tantôt du problème foncier. En effet, « c'est bien souvent sous forme de question que le foncier est évoqué : question posée complexe, difficile, à résoudre.... pour améliorer la production de logements neufs, réduire les coûts des opérations... »117(*). Le « problème foncier » concerne ainsi des élus, des primo-accédants, mais aussi des natifs évincés par les prix d'un territoire devenu « trop » attractif par exemple.

Aujourd'hui, le foncier est un problème saisi par les politiques publiques d'aménagement et de développement du territoire, mais également par les politiques sectorielles (agriculture, habitat, environnement, tourisme). Ainsi, dans toutes les dernières « grandes lois d'aménagement », un discours sur le foncier se construit : celui-ci vise à faire prendre conscience du « problème foncier », et ainsi, à rationnaliser la consommation d'espace utilisé pour le développement urbain. En somme, il s'agit d'un retour à une plus grande maîtrise foncière, dans un contexte général de retour à la maîtrise territoriale.

A la manière dont la mission départementale drômoise d'observation de l'habitat le formule, cette première partie « propose des outils de connaissance et des données [...] sur le foncier, non pour résoudre la question mais contribuer à mieux la poser. A chaque élu d'utiliser au mieux ces informations pour avancer dans la résolution de la question foncière »118(*).

Partie II.

A la conquête du foncier alpin

La première partie de ce travail a permis de poser les bases de la question foncière, dans sa complexité et donc dans tout son intérêt. Cette seconde partie s'attache à explorer deux dimensions du mémoire. Celles-ci ont permis de structurer un cheminement de réflexions tournées vers les enjeux fonciers du territoire des Alpes du Nord, et même pour ainsi dire, à la conquête du foncier alpin lui-même.

Le chapitre 1 s'intéresse à étudier et à décortiquer deux cadres normatifs alpins. La Convention alpine et la Directive Territoriale d'Aménagement (DTA) des Alpes du Nord produisent un discours foncier que ce travail a permis de saisir. Dès lors, en tant que « cadres normatifs de l'aménagement », ces deux textes ont une posture particulière vis-à-vis de leur territoire de mise en oeuvre : quel est leur rôle respectif, leurs efficacités, leurs « péripéties »... Sur ce dernier aspect, la DTA des Alpes du Nord est apparue très vite intéressante : que révèle son actualité du printemps 2010 ? Concernant les controverses qui l'entourent, quelles sont-elles et d'où viennent-elles ? Que défendent-elles si précieusement sur le territoire des Alpes du Nord ? In fine, l'analyse de ces deux cadres normatifs alpins amène à engager une réflexion élargie au rapport au droit et à la norme sur ces territoires montagnards.

Le chapitre 2 permet d'embrasser la seconde dimension de cette recherche appliquée. Centré sur l'étude de trois territoires des Alpes du Nord, ce chapitre questionne les initiatives locales mises en oeuvre en matière de foncier, plus que les enjeux visés eux-mêmes. En effet, la commune de Chamonix, le plateau du Vercors et le massif de Belledonne donnent à voir et à comprendre le sens et la forme d'une sorte de « quête de maîtrise » de la problématique foncière. L'approche est donc plus « pratique » : quels objectifs sont poursuivis, quels outils sont utilisés, quelles compétences sont mobilisées, auprès de qui, et quels leviers d'intervention sont actionnés, quelles thématiques sont mises à contribution... Ce sont à ces nombreuses questions que le travail de terrain a taché de répondre. En somme, tout l'enjeu a été d'identifier quel était le « problème foncier » que chaque territoire formule, et surtout comment les acteurs locaux ont travaillé à essayer de le résoudre localement (et continuent de le faire). Enfin, la prise de recul a permis de mieux voir ce que l'on pouvait en retirer plus globalement afin de diffuser ces pratiques intéressantes en matière de politique volontariste du foncier sur le territoire des Alpes du Nord.

* 114 Entretien n°6, CAUE 74

* 115 WYON Thibaud, op. cit., pp.81-82

* 116 Voir également le rapport du Sénat [en ligne]. Disponible sur : http://www.senat.fr/rap/r97-415/r97-41540.html (consulté le 12/06/10)

* 117 Mission départementale d'observation de l'habitat, La question foncière, Lettre de la mission, septembre 2007 [en ligne]. Disponible sur : http://adil.dromenet.org/obs/lettres_adil/Mission_obs_6.pdf (consulté le 24/05/10)

* 118 Idem

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