Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

3.3. Les outils d'une politique foncière

Aux multiples lois évoquées précédemment s'ajoutent une liste d'outils tout aussi longue. Les outils suivants permettent tous de maîtriser, d'une manière plus ou moins directe, permanente ou ponctuelle, la gestion de l'espace et l'usage des sols, les prix du foncier ou leur disponibilité qui permettent la mise en oeuvre d'un projet d'aménagement. L'ensemble de ces outils sont donc à articuler autour d'une politique foncière définie par la collectivité.

D'après la définition de Joseph Comby, « les politiques foncières peuvent avoir des objets extrêmement variée (aménagement du territoire, répartition de la propriété, protection de l'environnement, politique de peuplement, etc.) et poursuivre des objectifs différents : telle commune privilégiant une volonté de développement économique, telle autre une amélioration des conditions de vie ». Ce premier constat lui permet de conclure : « il n'existe donc pas de bonnes et de mauvaises politiques foncières, mais des politiques foncières plus ou moins bien adaptées aux objectifs poursuivis », une sorte de slogan repris très largement par l'ensemble des professionnels de la question foncière.

De plus, J. Comby propose de distinguer : d'une part les débats portant sur la meilleure utilisation des outils existants dans le cadre de politiques foncières locales, et d'autre part, les débats portant sur la modification éventuelle des outils pour définir de nouvelles politiques foncières nationales. Selon l'auteur, « on peut aussi parler dans le premier cas de politiques foncières à droit constant et, dans le second, de politiques foncières à droit variable ». Selon cette définition, si les politiques foncières nationales relèvent de l'Etat, les services de l'Etat peuvent aussi mener des politiques foncières locales concurrentes ou complémentaires à celles des collectivités locales, par exemple en souhaitant implanter localement un projet d'intérêt national.

Hormis ce problème d'arbitrage entre politique foncière d'Etat et politiques foncières locales, il semble que l'enjeu réside surtout dans la liste pléthorique d'outils dont disposent les collectivités. Le paradoxe demeure donc celui-ci : de nombreux outils existent pour mettre en oeuvre une politique foncière mais celle-ci semble une action difficile à mener pour les acteurs locaux. Dans sa thèse, Louis Allie rapporte cette citation de Faure (In Amoury, 2002)^109(*) pour qui l'empilement des procédures ou des outils de protection de la nature paraît excessif : « Les parcs naturels régionaux, réserves naturelles, sites classés, zones humides, sites Nature 2000 ou arrêtés de biotope se conjuguent les uns aux autres - éventuellement dans une même commune - pour finalement brouiller les cartes (au point qu'il devient difficile, parfois, de savoir où poser les toilettes publiques!). Certes, chaque porteur de projet se targue de justifier le maintien de ses propres classifications; néanmoins, les choses deviennent rapidement illisibles et insupportables ».

3.3.1. La boite à outils fonciers

Les boites à outils ou les guides pour la maîtrise du foncier, urbain ou agricole, sont très nombreux. En ce sens, après avoir découvert l'ensemble de ces outils, le choix a été fait de sélectionner les travaux du juriste Romain Cazajous développés dans son article Le sol pour maîtriser son territoire^110(*), ainsi que ceux de Thibaud Wyon réalisés dans le cadre d'un Diplôme de Recherche Technologique à la région Rhône-Alpes^111(*) : en effet, leurs approches bénéficient déjà d'une vision synoptique de ces outils. Ce qui suit est donc en quelque sorte un panel de cette boite à outils foncier. Le schéma montre quant à lui le degré d'imbrication des outils et des opérateurs fonciers, suivant les différentes échelles de planification territoriale. La question de la coordination prend alors tout son sens^112(*).

Figure 13. Tableau des outils de planification, d'après R. Cazajous 2007

Outils de planification (selon l'ordre hiérarchique)

o DTA : Directive territoriale d'aménagement élaborée sous la responsabilité de l'État. Elle fixe les principaux objectifs de l'État en matière de localisation des grandes infrastructures et de préservation des espaces naturels.

o SCOT : Schéma de cohérence territoriale qui fixe les orientations générales des politiques d'urbanisme, de l'habitat, des activités économiques, etc. au niveau intercommunal.

o PLH : Programme local de l'habitat. Outil d'observation, de définition et de planification des actions servant au développement d'une politique locale de logement.

o PLU : Plan local d'urbanisme qui établit un projet global d'urbanisme (projet de territoire avec son PADD) et fixe les règles d'utilisation des sols au niveau communal (possibilité de PLU intercommunal).

o Carte communale : plus limitée que le PLU, elle fixe néanmoins les règles d'utilisation des sols en délimitant les secteurs constructibles de ceux où les constructions ne sont pas admises.

Figure 14. Tableau des outils d'acquisition foncière, d'après R. Cazajous 2007

Outils d'acquisition foncière

o DPU : le droit de préemption urbain permet à une collectivité d'acquérir un bien en se substituant à l'acquéreur trouvé par un vendeur.

o ZAD : la zone d'aménagement différé est créée par l'État sur proposition d'une commune ou d'un ÉPCI. C'est un secteur à l'intérieur duquel s'applique un droit de préemption équivalent au DPU sans que l'existence d'un document d'urbanisme soit nécessaire.

o Expropriation pour cause d'utilité publique : une procédure permettant à la collectivité territoriale de s'approprier, grâce à la contrainte, un terrain pour réaliser un projet d'aménagement.

Figure 15. Tableau des outils d'aménagement opérationnel, d'après R. Cazajous 2007

Outils d'aménagement opérationnel

o ZAC : la zone d'aménagement concerté est une opération d'aménagement par laquelle une collectivité réalise ou fait réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains en vue de les céder ou de les concéder à des utilisateurs publics ou privés. Cette procédure consiste donc à la fois à produire des constructions et à réaliser des équipements publics.

o Lotissement : soumis à une autorisation administrative individuelle, il consiste dans la division d'une propriété foncière en vue d'y implanter des bâtiments.

o Permis de construire groupé : autorisation donnée à un constructeur pour réaliser des bâtiments sur le même terrain.

Figure 16. Tableau des outils fiscaux et financiers, d'après R. Cazajous 2007

Outils fiscaux et financiers

o La participation pour voirie et réseaux : possibilité offerte aux communes de percevoir des propriétaires riverains bénéficiant de la desserte, une contribution financière pour la réalisation des travaux. Adaptée aux plus petites communes, elle évite de mettre en place des procédures plus complexes comme la ZAC ou le PAE.

o La Taxe locale d'équipement (TLE): outil permettant de financer des équipements rendus nécessaires par l'urbanisation. C'est un impôt forfaitaire perçu par les communes exigibles sur toutes les opérations assujetties à un permis de construire.

o Le Programme d'aménagement d'ensemble (PAE) : outil complémentaire à la TLE et plus intéressant au niveau des recettes, il permet le financement par les constructeurs de tout ou partie des frais relatifs à la réalisation d'équipements publics importants telles que des voiries rendues nécessaires par l'édification de nouvelles constructions.

o La subvention pour surcharge foncière : subvention étatique allouée à des organismes bailleurs sociaux en vue de la construction de logements locatifs aidés lorsque le prix du foncier est très élevé.

Figure 17. Schéma des outils fonciers, par catégorie et échelle d'intervention/utilisation, d'après T. Wyon 2008

CERF-R-A

Thibaud Wyon commente ce schéma en indiquant tout d'abord que la liste des acteurs du foncier n'est pas exhaustive : « elle ne comprend que les acteurs directs dont la mission principale est l'action foncière, que ce soit sur des espaces urbains, périphériques ou ruraux »^113(*).

D'un point de vue spatiale, il remarque également que c'est à l'échelle communale que la concentration des outils opérationnels est la plus forte, alors que l'ingénierie territoriale et la planification se concentre à une plus grande échelle. En toute logique, ce décalage est donc nuisible à la bonne mise en oeuvre des outils fonciers. Une des dimensions de l'action publique peut également porter sur cette aide à l'ingénierie locale qui demeure « indispensable pour orchestrer les outils opérationnels nécessaires à la réalisation de leur projet de territoire » selon T. Wyon.

En outre, Romain Cazajous débute sa démonstration par le constat suivant : « à défaut de donner un mode d'emploi de la maîtrise foncière, l'État a mis à la disposition des collectivités territoriales une vaste boite à outils, soulignant combien la maîtrise de la question foncière est une étape incontournable du développement local ». Toutefois, il ne manque pas non plus de rappeler que la dissémination des nombreux textes constitue une difficulté pour les collectivités de s'y retrouver ; « d'autant que, face à la pénurie du foncier, à la spéculation du marché, à l'étalement urbain et aux préoccupations environnementales, celles-ci ont-elles les moyens d'avoir une réelle maîtrise foncière ? ».

Puisque la boite à outils semble être remplie, la mutualisation des efforts apporte une solution à l'effet pervers ainsi constitué. De même, une plus grande coordination entre les collectivités permettrait de rechercher l'échelon le plus pertinent pour exercer les compétences foncières, ou bien pour trouver une combinatoire des outils fonciers. Toutefois, pour R. Cazajous, il n'en demeure pas moins que « l'enjeu pour une collectivité est moins d'avoir une parfaite maîtrise foncière que d'être acteur de son propre développement ».

* ¹⁰⁹ ALLIE Louis, op. cit., p.54

* ¹¹⁰ CAZAJOUS Romain, Le sol pour maîtriser son territoire, Revue Territoires, n°480, septembre 2007, [En ligne]. Disponible sur : http://www.adels.org/territoires/480.htm#aun (consulté le 05/08/10)

* ¹¹¹ WYON Thibaud, op. cit.

* ¹¹² A l'échelle du SCOT, l'enchevêtrement de compétences et des interventions publiques nécessite cet effort de coordination. Le schéma en Annexe l'illustre parfaitement bien.

* ¹¹³ WYON Thibaud, op. cit., p.29