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Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

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par Nathalie MOYON
Université Joseph Fourier (Grenoble1), Institut de Géographie Alpine - Master 2 Recherche Villes, Territoires et Durabilité 2009
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3.2. Les lois « Grenelle », et après ?

Dans un article paru début 2010, Richard Trapitzine, urbaniste consultant, détaille les apports et les oublis des lois Grenelle I et Grenelle II104(*). Les commentaires qui suivent sont pour la plupart issus de ses conclusions.

Tout d'abord, le premier constat qui nous intéresse ici est que la thématique foncière est le grand absent de ces deux lois Grenelle. L'auteur constate qu'au total, il n'apparait qu'à trois reprises : dans la loi Grenelle I à propos de l'extension du foncier artificialisé en zone agricole, et dans la loi Grenelle II, à l'article 13 pour redéfinir les compétences des établissements publics d'aménagement et des établissements publics fonciers, et enfin, à l'article 44 à propos de la compensation mise à la charge des départements dans le cadre d'opérations d'aménagement foncier. Ce constat constitue un véritable paradoxe car ces deux lois Grenelle entrainent « la réécriture du livre premier du code de l'urbanisme et de grands pans d'autres codes comme celui de l'environnement ». De plus, ces textes « bouleversent les façons de concevoir l'aménagement et la planification des territoires. Ils introduisent en ces domaines une nouvelle conception de l'action publique d'Etat ». Pour Trapitzine, le foncier est d'autant plus une dimension incontournable dans une perspective de développement durable des territoires : « l'espace ne peut se transformer que par et au profit de celui qui en détient sa propriété ou son usage », sans maîtrise du sol aucune stratégie territoriale ne peut aboutir. Ensuite, l'auteur constate que la loi Grenelle I comme Grenelle II apportent de nouveaux moyens institutionnels et règlementaires. Ainsi, deux orientations ont été prises :

ü L'adaptation de l'organisation administrative de gestion des territoires, pour traiter à la bonne échelle les enjeux environnementaux et les contradictions entre intérêt local et intérêt général.

ü La modification des échelles des documents d'urbanisme, « de sorte qu'à terme le PLU communal devienne une exception ».

La loi Grenelle II propose donc de favoriser une meilleure harmonisation des documents d'orientation et de planification avec une meilleure lisibilité de leur hiérarchisation. Pour Trapitzine, cela suppose surtout une conception qui s'opère à la bonne échelle, accompagnée d'un dialogue constructif entre Etat et collectivités, sans oublier une forte volonté des élus de mettre en oeuvre au plan opérationnel les orientations générales. Sur ce dernier point, la maîtrise du foncier, qui est en quelque sorte le support du projet de territoire, est incontournable voire « essentielle » selon l'auteur.

En outre, la loi Grenelle II marque également « la prédominance de l'environnement sur l'aménagement » d'après Trapitzine. Par exemple, la nouvelle définition du Plan Local d'Urbanisme (article L 123-1) vise à intégrer dans les nouveaux documents de planification la trilogie durable : l'environnement, le social, et l'économie. Selon lui, « ce ne sera plus l'urbanisme qui façonnera l'environnement, mais l'environnement et le développement durable qui conditionneront en amont la localisation des activités humaines et le cadre de vie des populations ».

Cependant, ce prima de l'environnement représente d'après l'auteur un risque : un difficile dialogue entre, d'une part, un Etat qui sera porteur des contraintes écologiques et environnementales et d'autre part, les collectivités (région, pays, département, EPCI, communes) proches des réalités sociales et économiques. Toutefois, ce « prima de l'environnement sur l'urbanisme » présente également une opportunité : en fixant des objectifs de modération dans la consommation d'espace, le Grenelle II opère un retour vers les fondamentaux de la loi SRU de 2000, qui furent quelque peu mis à mal par la loi Urbanisme et Habitat de 2003, laquelle a contribué à accélérer le mitage des zones NB des POS et à retarder leur conversion en PLU. Les collectivités seront désormais dans l'obligation de démontrer l'économie effective de l'espace et leur volonté de stopper la consommation des espaces naturels.

A l'échelle du SCOT, les intercommunalités devront tenir une comptabilité de la consommation de l'espace nécessaire pour développer le territoire : cette veille sur les évolutions foncières et celles de l'occupation de l'espace doit permettre « d'agir dans le préventif ». Par cet observatoire, les collectivités locales seront censées orienter en conséquence leurs stratégies foncières et d'aménagement : mesures de protection, évaluation chiffrée de la consommation d'espace, justification de la localisation et de l'emprise de l'urbanisation... Mais l'auteur estime que dans le projet de loi Grenelle II, « l'espace agricole reste encore considéré uniquement comme un espace à préserver », et regrette que « le souci de programmation applicable dans les zones urbaines n'ait pas été explicitement étendu aux territoires à forts enjeux agricoles méritant d'être considérés comme de véritables zones de développement économique ». Selon lui, cette forme d'intégration de l'activité agricole à l'aménagement urbain ou métropolitain « aurait contribué à favoriser une approche globale de l'aménagement et à effacer ainsi la dichotomie ambiante entre l'urbain et le rural ». Cette approche est également partagée par plusieurs acteurs locaux proche du milieu agricole105(*).

Désormais, le PLU semble acquérir une vision « plus prospective, avec une dimension programmatrice ». Ces nouvelles qualités contribuent, selon Trapitzine, à effacer la rupture qui s'opérait jusqu'ici entre le réglementaire et l'opérationnel, pour qui c'était la cause de nombreuses « dérives incontrôlées au cours de la phase de transformation physique de l'espace ». En revanche, la volonté de généraliser les PLU intercommunaux ne manquera pas de se heurter aux élus municipaux comme le rappelle l'auteur : «les réticences des élus communaux à devoir abandonner leurs prérogatives dans la gestion du droit des sols n'a pas permis pour l'instant d'imposer des élaborations de PLU à ces niveaux de territoire.[...] Pour cela, les parlementaires doivent réussir à convaincre leur base d'appréhender globalement l'aménagement de l'espace à des échelles homogènes et pertinentes ». Les lois Grenelle laisseraient ainsi entrevoir la fin de « l'urbanisme statique de zonage », s'orientant vers une conception urbaine plus dynamique en terme de gouvernance et « obligeant à penser à la fois stratégies et projets au service des territoires et des hommes ». Dans cette nouvelle perspective, les outils et la règle d'urbanisme doivent se mettre au service d'un projet de territoire : leur usage n'est pas, ou n'est plus, une fin en soi.

En matière de préservation de la biodiversité, les futurs schémas régionaux de cohérence écologique identifieront les espaces qu'il conviendra de préserver et d'appeler « trames vertes » et « trames bleues ». Ce seront donc de nouvelles servitudes qui participeront à la lutte contre l'étalement urbain et de facto, contraindront les acteurs locaux à se rendre économes en espace consommé.

Les lois Grenelle marquent aussi un retour relatif de l'Etat. Par exemple, avec l'élargissement du contrôle a priori des préfets, ceux-ci pourront s'opposer à l'entrée en vigueur d'un PLU si ce dernier autorise une consommation excessive d'espace sans justification, ou encore la densification des secteurs non desservis par les transports. De même pour Trapitzine, ces lois annoncent sans le dire la prochaine loi sur la Réforme des Collectivités Territoriales qui redéfinira leurs champs de compétences. Cette évolution devrait entraîner forcément « pour des raisons d'équilibre » un retour de l'Etat, fort et déconcentré, « qui ne manquera pas de tenter de récupérer par des actions préventives le terrain qu'il avait perdu, en imposant aux futures collectivités locales des visions d'ensemble plus globales et régulatrices qu'elles ne le sont actuellement ».

Bien sur, les lois Grenelle « favorise un urbanisme de projet soucieux de préservation de l'environnement et de développement durable, et un urbanisme plus dynamique que par le passé ». Mais une fois n'est pas coutume, « il est permis de s'interroger sur les conditions de mise en oeuvre et d'application ». Trapitzine regrette un urbanisme « auquel il manque un souci de cohérence régionale et surtout l'ancrage foncier, cette matière première de l'aménagement sans laquelle toute programmation ne serait qu'utopie ». Enfin, à la manière d'Edgard Pisani, l'auteur conclue ainsi : « au-delà des textes, ce sont les volontés politiques qui, comme toujours, primeront ».

Pour leur part, les élus de l'association nationale des Elus de Montagne (ANEM) regrettent que les « Lois Montagne et Littoral se chevauchent à nouveau »106(*). En effet, l'article 187 de la loi DTR (loi relative au développement des territoires, 2005) avait assoupli la règle qui prévalait jusque là : il était devenu possible de distinguer les espaces où devaient s'appliquer la loi Littoral ou bien la loi Montagne, pour ce qui est de la règle de constructibilité des rives. Cet article 187 avait répondu au souhait des élus de l'ANEM. La loi Grenelle II a supprimé cet assouplissement, ce que les associations écologistes ont plutôt apprécié. Une dernière inquiétude semble tourmenter les élus de l'ANEM : « les trames vertes et bleues ne risquent-elles pas de rendre toute la montagne inconstructible ? ». Enfin, Thierry Repentin107(*) évoque dans sa tribune « une évolution en demi-teinte » à propos de la loi Grenelle II. Selon lui, on a plutôt assisté à une « déperdition d'énergie entre Grenelle 1 en 2007 et Grenelle 2 d'aujourd'hui », aboutissant à ce qu'il qualifie de « résultats bricolés et polémiques ».

Si les lois Grenelle I et II constituent peut-être des étapes déterminantes qui marqueront durablement les pratiques de l'aménagement du territoire, c'est à leur « bonne » mise en oeuvre qu'il faut désormais s'attacher. Au-delà de ces actualités législatives, Dominique Dujols propose de poser les bases d'une future « loi d'orientation foncière urbaine » à partir de propositions formulées lors des Etats généraux du logement qui se sont tenus le 4 mai 2010108(*). Cette future « loi d'orientation foncière urbaine » répondrait notamment à la nécessité de disposer de valeurs de références, ainsi que d'une « véritable transparence des prix de transactions » y compris pour les loyers. Dominique Dujols énumère les cinq mesures suivantes qui permettraient d'atteindre ces objectifs :

1. Mise en place d'outils de connaissance des marchés permettant la transparence des transactions : « c'est peut-être uniquement dans cette perspective que l'observatoire est vraiment utile ».

2. Généralisation des PLU intercommunaux avec des secteurs de mixité sociale.

3. Développement des procédures de gels de prix à une date antérieure, soit au classement d'un terrain en zone constructible, soit au lancement d'un équipement valorisant, « ce qui permettrait l'exercice du droit de préemption à un prix raisonnable ».

4. Au niveau fiscal : transfert aux collectivités locales de l'impôt sur les revenus fonciers.

5. Révision de la fiscalité foncière pour « pénaliser la rétention, inciter à l'activation et à l'optimisation du foncier ».

* 104 TRAPITZINE Richard, op.cit.

* 105 Réunion du groupe de travail Foncimalp, 22/04/10

* 106 Dossier : Le monde de l'après-Grenelle, Pour la montagne, n°207, juillet-août 2010, paris, pp.7-10

* 107 Président de la communauté d'agglomération de Chambéry métropole, Thierry Repentin est également sénateur et chef de file de l'opposition socialiste au Conseil Général de la Savoie. Tribune In Pour la montagne, op. cit.

* 108 DUJOLS Dominique, op.cit.

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