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Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

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par Nathalie MOYON
Université Joseph Fourier (Grenoble1), Institut de Géographie Alpine - Master 2 Recherche Villes, Territoires et Durabilité 2009
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2.2. Enquête publique et Grenelle II : le combat de l'opposabilité

La phase d'enquête publique s'est déroulée du 9 avril au 21 mai 2010 au sein du périmètre de la DTA et la commission d'enquête publique a rendu son rapport complet et « ses conclusions personnelles et motivées » (soit deux documents140(*)) le 9 juillet dernier. La lecture du rapport complet est vivement recommandée pour saisir avec précision le jeu d'acteurs qui s'est mis en place autour de cette DTA alpine puisque ce document organisé en six chapitres expose :

1. Les généralités du projet de DTA des Alpes du Nord

2. La réalisation pratique de l'enquête publique

3. Les avis émis par les personnes publiques lors de la concertation, commentés par la Commission

4. Les observations du public déposées dans les registres, commentées par la Commission

5. Les demandes de la Commission et les réponses apportées par le SGAR141(*)

6. L'analyse et l'évaluation du projet par la Commission

Parallèlement à cette démarche, le projet de loi portant engagement national pour l'environnement dit « Grenelle II », adopté par le Sénat en première lecture le 8 octobre 2009142(*), est discuté à l'Assemblée Nationale du 4 au 11 mai 2010. Le projet de Loi Grenelle II est donc adopté par l'Assemblée et, dans le même coup, il vient de modifier la portée juridique de la DTA des Alpes du Nord en pleine phase d'enquête publique.

En effet, la Loi Grenelle II prévoit, article 13143(*), la mise en place de « Directive territoriale d'aménagement et de développement durables » qui remplace les actuelles « Directives territoriales d'aménagement ». Les nouvelles dispositions des « DTADD » changent, entre autre, la portée juridique du document qui perd son opposabilité. Toutefois, une disposition proposée au Sénat par M. Repentin144(*)(sénateur savoyard, groupe socialiste), avait précisé que les procédures de DTA en cours (celle des Alpes du Nord étant la seule) gardaient l'ancien régime des DTA, donc opposable.

Ce qui s'est joué la nuit du mercredi 5 au jeudi 6 mai à l'Assemblée Nationale a fait basculer la DTA des Alpes du Nord en « DTADD ». L'amendement « n°208 rectifié » déposé par le député Michel Bouvard145(*) revient précisément sur la « disposition Repentin » mais c'est finalement celui d'Yves Cochet (député Vert, Paris) qui a déjà enterré l'opposabilité de la DTA Alpes du Nord. L'amendement d'Yves Cochet « est déjà satisfait par l'alinéa 16 de l'article 5 qui précise que : « Si leur adoption intervient après la publication de la présente loi, elles [les DTA] sont soumises aux dispositions applicables aux directives territoriales d'aménagement et de développement durable »146(*). L'amendement de Michel Bouvard est donc retiré sous la garantit d'un calendrier favorable à l'adoption d'une « DTADD des Alpes du Nord » non opposable.

Alors que les élus locaux « Vert et Gauche » ont défendus l'opposabilité du document aux côtés des associations de protection de l'environnement, leurs parlementaires s'y sont opposés, se rangeant aux côtés des avis des élus savoyards et haut-savoyards, « anti-DTA » de première heure. Presque plus personne donc pour défendre le maintien d'une DTA des Alpes du Nord opposable. En somme, tout s'est réduit à des questions de calendrier, comme l'illustre ci-contre l'extrait du compte-rendu des débats de l'Assemblée à ce sujet147(*).

L'opposabilité de la DTA Alpes du Nord, une question de calendrier

Compte rendu intégral - Deuxième séance du mercredi 5 mai 2010

Article 5 - Amendement n°208

o M. le président : Nous en venons donc à l'amendement n° 208 rectifié.

Vous avez la parole, monsieur Bouvard.

o M. Michel Bouvard [Savoie, UMP]: Cet amendement avait été déposé indépendamment de l'adoption d'un amendement de M. le rapporteur qui est venu préciser le statut des DTA n'ayant pas été publiées au moment de la promulgation de la loi. Cela constitue un immense progrès et je salue à la fois l'initiative du rapporteur et la position de la commission.

Il n'en reste pas moins qu'un problème risque de se poser si une DTA en cours d'élaboration se trouvait à être publiée juste avant la publication de la loi, ce qui peut tenir à des délais liés, par exemple, à son passage devant le Conseil constitutionnel.

Cet amendement a pour but d'appeler l'attention de notre assemblée sur le problème qui se pose dans les zones de montagne.

Comme dans le reste du territoire, nous sommes confrontés à la problématique des DTA dans son ensemble. Les DTA ont été créées avec la loi de 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dont Patrick Ollier se souvient bien.

o M. Christophe Caresche [Gironde, socialiste]: Depuis, M. Ollier est devenu un élu de la plaine !

o M. Patrick Ollier [Hauts-de-Seine, UMP, président de la commission des affaires économiques]: Mais la montagne est restée dans mon coeur !

o M. Michel Bouvard : Quant aux SCOT, ils ont été créés avec la loi SRU. Il s'agit de documents opposables qui ont un cadre plus large que les PLU.

Il existe encore les prescriptions particulières de massif, créées avec la loi de 1985 dite loi montagne. À ce jour, ces dispositions ne sont pas activées ; mais elles pourraient l'être.

Ainsi, sur un même territoire, nous pourrions disposer de quatre documents opposables, ce qui entraînerait de nombreux contentieux. Un récent décret réformant les unités touristiques nouvelles a considéré que ces unités ne sont plus applicables dès lors que le SCOT est suffisamment précis et contraignant.

Nous attendons qu'il soit clairement indiqué qu'il n'y a pas lieu d'avoir un nouveau document opposable dans les territoires de montagne.

o M. François Brottes [Isère, socialiste] : Il y en a assez !

o M. Michel Bouvard : En clair, nous n'avons pas la totale certitude que la DTA en cours d'élaboration pourrait être publiée après le vote de la loi.

Si le Gouvernement m'indique que cette DTA n'a aucune chance d'être publiée avant le vote de la loi, je retirerai l'amendement n° 208 rectifié. Mais si le doute persistait, je serais obligé de le maintenir afin que nous ne nous retrouvions pas, sur un même territoire, avec quatre documents potentiellement opposables.

o M. Hervé Gaymard [Savoie, UMP] : Très bien !

o M. le président : Quel est l'avis de la commission des affaires économiques ?

o M. Michel Piron, [Maine-et-Loire, UMP, rapporteur pour avis] : Je me réjouis d'avance de la réponse du Gouvernement. Comme je ne partage pas les doutes de M. Bouvard, je prends le pari de la sérénité en émettant un avis défavorable qui devrait être confirmé par les certitudes du secrétaire d'État.

o M. Christophe Caresche : Le secrétaire d'État peut-il le dire ?

o M. le président : Quel est l'avis du Gouvernement ?

o M. Benoist Apparu [secrétaire d'État] : « Oui, monsieur Caresche, je peux le dire !

Monsieur Bouvard, nous avons déjà eu l'occasion d'évoquer ensemble de sujet.

Je vous confirme, et c'est inscrit noir sur blanc dans le texte de loi, que toutes les DTA non approuvées à ce jour mais en cours d'élaboration deviendront des DTADD. Il se trouve qu'une seule est en cours d'élaboration, celle qui couvre des zones de montagne, ce qui n'a, bien sûr, rien à voir avec l'amendement que vous avez déposé. (Sourires.) Pourquoi ces sourires ?

La DTA en cours d'élaboration dans les Alpes ne paraîtra évidemment pas avant la publication de ce texte de loi. Ce sera donc bien une DTADD. À la lumière de cette explication, je vous propose donc de retirer cet amendement ».

Figure 24. L'opposabilité de la DTA des Alpes du Nord, une question de calendrier, N. Moyon 2010

La Commission mixte paritaire a examiné le 16 juin les articles restant en discussion à l'issue du passage devant l'Assemblée du projet de loi Grenelle II, dont l'article concernant les DTADD. Le caractère opposable de la DTA des Alpes du Nord n'a finalement pas résisté aux amendements du projet de Loi Grenelle II ; celle-ci a été promulguée le 13 juillet 2010148(*).

Cependant, le public qui s'est manifesté dans le cadre de l'enquête publique, ainsi que la Commission d'enquête publique elle-même, n'ont pas manqué de commenter cette modification du statut juridique de l'objet d'enquête : « le public qui s'est exprimé n'a pas apprécié le vote par les parlementaires [...]. Pour sa part, la Commission d'enquête publique estime que l'Etat a eu une attitude assez désinvolte en modifiant la loi pendant l'enquête publique »149(*). Le débat parlementaire aurait pu être différé, ou alors la procédure d'enquête arrêtée, le projet de DTA des Alpes du Nord étant soumis à de nouvelles règles. « Que faut-il faire ? Continuer ou pas l'enquête publique ? Si l'on continue, cela est-il vraiment utile ? »150(*). Sans consigne à ce sujet, la Commission a mené l'enquête à son terme.

* 140 Rapport final de la Commission d'enquête publique, 09/07/10, 111p., Conclusions motivées de la Commission d'enquête publique, 09/07/10, 13p.

* 141 SGAR : Secrétariat Général pour les Affaires Régionales. Il assiste le préfet de région dans ses fonctions et constitue à ce titre la Préfecture de Région. Disponible sur : http://www.rhone.gouv.fr/web/127-le-secretariat-general-pour-les-affaires-regionales.php (consulté le 16/08/10)

* 142 Pour plus de détails, se référer au site officiel du Sénat : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl08-155.html

* 143 Version en vigueur au 14 juillet 2010, Titre 1er, Chapitre 2, article 13 (ex-article 5 du projet de Loi)

* 144 Projet de Loi Grenelle II, article 5 : « Sur proposition de MM Thierry Repentin, Daniel Raoul et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, votre commission a introduit dans le texte une disposition visant à permettre aux parties prenantes dans les DTA actuellement en cours, mais pour lesquelles les négociations ont pris du retard, de poursuivre l'élaboration dans le cadre des procédures existantes, de sorte que ces territoires ne soient pas pénalisés, et que les études n'aient pas été réalisées en pure perte », [en ligne]. Disponible sur : http://www.senat.fr/rap/l08-552-1/l08-552-127.html (consulté le 20/05/10)

* 145 Michel Bouvard, député UMP de la 3ième circonscription de Savoie, vice-président du Conseil Général de Savoie, vice-président de la Commission des Finances de l'Assemblée Nationale et président de l'Association Européenne des élus de la Montagne (AEM).

* 146 Extrait du compte-rendu des débats sur l'article 5 (actuel article 13) du projet de Loi Grenelle II, à propos du maintien du caractère opposable de la DTA des Alpes du Nord en cours d'élaboration, amendement n°457 proposé par Yves Cochet.

* 147 Tous les comptes-rendus des débats à l'Assemblée Nationale sont disponibles en ligne, dont celui de la 2ème séance du Mercredi 5 mai 2010 : http://www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2009-2010/20100179.asp#ANCR201000000184-00404 (consulté le 20/05/10)

* 148 Les conclusions de la commission mixte paritaire ont été examinées à l'Assemblée le 28 juin et le 29 au Sénat. Un tableau comparatif des modifications apportées est disponible en ligne : http://www.senat.fr/rap/l09-567/l09-5670.html#toc0 (consulté le 17/08/10)

* 149 Directive Territoriale d'Aménagement des Alpes du Nord. Rapport Final de la Commission d'enquête publique, op.cit.

* 150 Rencontre avec Pierre-Yves FAFOURNOUX, Président de la Commission d'enquête publique de la DTA des Alpes du Nord, permanence du commissaire enquêteur à Crolles, le 21/05/10, en présence de Vincent Neirinck pour Mountain Wilderness France.

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