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Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?


par Nathalie MOYON
Université Joseph Fourier (Grenoble1), Institut de Géographie Alpine - Master 2 Recherche Villes, Territoires et Durabilité 2009
  

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2. Quel(s) rapport(s) à la norme et au droit en aménagement ?

2.1. Des perspectives ouvertes par la gouvernance...

Dans une perspective plus globale, la confrontation des deux grilles d'analyse amène à s'interroger sur les relations entre les acteurs locaux de l'aménagement du territoire et les cadres normatifs, et par conséquence sur les rapports à la norme et au droit au sujet du foncier et in fine à l'aménagement du territoire. Ainsi, les apports théoriques sur la gouvernance permettent de poser quelques bases à cette réflexion275(*).

Tout d'abord, selon Olivier Barrière qui développe une réflexion sur l'écologie foncière à partir de la gouvernance environnementale ancrée dans une perspective patrimoniale276(*), la gouvernance est une démarche qui permet d'orienter et de guider plutôt que d'appliquer une régulation autoritaire, dans le but de construire la légitimation d'un mode de régulation par la négociation, voire la construction par les acteurs eux-mêmes. Se référant alors à J. Kooiman277(*), la gouvernance est « le processus par lequel les organisations humaines, qu'elles soient privées, publiques ou civiques, prennent elles-mêmes la barre pour se gouverner ». Aujourd'hui, la gouvernance peut être vue comme un phénomène inter-organisationnel ou encore comme un système plus coopératif, proche des expressions de « co-gestion, codirection et co-orientation », toujours d'après J. Kooiman.

Cette démarche de gouvernance met en avant la posture de « l'Etat incitateur » qui, pour O. Barrière, dispose dès lors « d'une panoplie de moyens lui permettant d'orienter les comportements sans édicter de normes obligatoires ». En matière foncière, il est vrai que son intervention par la fiscalité et l'urbanisme réglementaire est incontournable tout en restant indirecte. Si la persuasion, l'information ou la diffusion de connaissances constituent des « ressources essentielles de la gouvernance étatique, un ressort majeur des politiques publiques »278(*), elles sont tout de même devenues des moyens largement utilisés par les collectivités locales. D'après l'auteur, ces moyens illustre un renoncement à la contrainte, au profit d'une « influence douce sur les comportements, un pilotage indirect de ceux-ci ». En revanche, la DTA des Alpes du Nord, par son caractère opposable initial, ne relève pas vraiment de cette posture de l'Etat incitateur mais plutôt d'une stratégie de passage en force face à certaines oppositions locales qui se sont toujours manifestées. Si le désire « d'organiser l'auto-organisation de la société »279(*) se retrouve dans la gouvernance, il semble que l'auto-organisation des Alpes du Nord n'ait pas été perçue comme souhaitable par l'Etat, justifiant ainsi des années de procédures et de bras de fer. Cependant, le recours à ces modes d'action « plus négociée » en quelque sort, s'explique par trois raisons principales selon MORAND :

ü la très grande complexité de la société que les pouvoirs publics cherchent à influencer,

ü l'inadéquation fréquente du contrôle direct des comportements au moyen de règles autoritaires,

ü l'effritement de la capacité de l'État à assurer, de manière centralisée et autoritaire, la régulation sociale.

D'autres démarches peuvent être interpréter comme des alternatives à la gouvernance : le contrat, ou des relations de type contractuel, sont un substitut possible à la perte du pouvoir de tutelle de l'Etat. Ainsi, pour Jean-Marie Pontier, « lorsqu'en effet, le législateur supprime la tutelle administrative (qui est surtout de l'ordre du symbolique), la tutelle financière (bien réelle, elle) et réduit la tutelle technique (d'autant plus efficace qu'elle n'était prévue par aucun texte de loi), l'autorité administrative centrale est bien obligée de trouver un autre moyen que les circulaires et instructions qui constituaient de véritables fourches caudines sous lesquelles, bon gré mal gré, étaient obligées de passer les autorités locales»280(*). Toutefois, dans une démarche de gouvernance, l'idée de l'Etat « incitateur » telle qu'elle est décrite pourrait aussi bien être formulée de manière plus péjorative transformant « l'influence douce », en « manipulation ». A l'intermédiaire de ces deux postures opposées, on peut rappeler plus fondamentalement qu'il n'y a pas de systèmes sociaux entièrement réglés ou contrôlés (du type « Big Brother »), et que les acteurs, même à l'intérieur des contraintes souvent très lourdes imposées par le « système », disposent d'une marge de liberté qu'ils utilisent de façon stratégique dans leurs interactions avec les autres281(*).

Enfin, si l'on peut constater la « négociation » de certains cadres normatifs, comme cela a été le cas avec le projet de DTA des Alpes du Nord, c'est peut-être parce qu'il s'agit de remettre en cause la légitimité de la légalité elle-même dans certains territoires alpins. En somme, si c'était le cas, la gouvernance a encore du chemin à parcourir pour devenir une démarche efficiente partout en France.

* 275 Il s'agit d'aborder ici quelques pistes de réflexion sur cette dimension du rapport à la norme et au droit en aménagement, en ayant toutefois conscience que ce sujet ouvre sur un nouveau champ d'investigation qui n'était pas le point focal de ce travail de recherche.

* 276 BARRIERE Olivier, op.cit.

* 277 Idem

* 278 Idem

* 279 Idem, citation de MORAND Charles-Albert (1999)

* 280 MAULY Marielle, op. cit. Citation de PONTIER Jean-Marie (1993), p.45

* 281 ALLIE Louis, op. cit. p.343. Référence à M. Crozier et E. Friedberg.

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