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Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

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par Nathalie MOYON
Université Joseph Fourier (Grenoble1), Institut de Géographie Alpine - Master 2 Recherche Villes, Territoires et Durabilité 2009
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2.2. Mais un cadre qui reste « hyper réglementé »

En matière d'aménagement comme de foncier, la pratique doit considérer une multitude de cadres, de normes, de règles, de lois, d'outils282(*) avant de passer à l'acte. Pour Marc Sauvez283(*), ce qu'il dénonce comme « la vanité de la réglementation et son inefficacité » ont pour conséquence de proposer un cadre de l'action territoriale tellement réglementé qu'il semble immuable. S'il la qualifie « d'idéologie réglementeuse », ici se profile le débat d'une planification réglementaire à la française, et la question posée est la suivante : « l'urbanisme réglementaire est-il adapté aux problématiques plus récentes ? Ne faut-il pas développer d'autres outils comme le font la plupart des autres pays européens ? »284(*). Pourtant la profusion d'outils et le « on a tout ce qu'il nous faut » l'emportent largement auprès des personnes entretenues sur le terrain. Ce que M. Sauvez dénonce c'est un certain décalage entre la « machine centrale » et la réalité locale, alors qu'il considère que l'existence d'un cadre national adapté est pourtant indispensable pour obtenir une garantie juridique de toute les démarches de planification. Ce travail de recherche appliquée posait cependant l'hypothèse suivante : les cadres et donc les outils qui peuvent en découler ne sont pas vraiment intéressants pour ce qu'ils sont, mais c'est plutôt dans la façon dont les acteurs s'en emparent, ce qu'ils en font et la manière dont ils les utilisent, c'est sur tout cela que l'analyse doit s'attarder.

L'hypothèse a été vérifiée par les études de terrain, mais elle est quelque peu infléchie par l'analyse du rapport à la norme qui se dessine ici. Ce qu'indiquent ces cadres normatifs, c'est peut-être leur incapacité à évoluer (ou à évoluer suffisamment rapidement) parallèlement aux transformations du contexte de l'aménagement et de la maîtrise foncière d'aujourd'hui. De même que si le décalage ressentit n'est pas dans le discours produit par ces cadres normatifs, il ne peut être que dans leur forme, leur nature ou encore leur procédure de mise en oeuvre. L'obstacle posé par des procédures incapables d'intégrer ces évolutions amène au constat suivant : les cadres et donc les outils deviennent inadéquates, rendant de facto caducs les démarches impulsées par l'Etat.

Pour illustrer ce problème, Marc Sauvez prend l'exemple de l'inexistence d'un cadre de négociation financière entre collectivités qui conduit a « beaucoup d'irresponsabilité». Il est vrai que « dans le système réglementaire actuel, la réglementation sur la construction est principalement définie au niveau communal, mais ses conséquences financières, du fait notamment des équipements induits ou des coûts sociaux qui en découlent, sont assumés en grande partie par les "grandes collectivités locales" (Etat, région, département). Or, il n'y a pas de cadre pour les négociations financières globales qui permettraient une régulation entre les niveaux qui décident et ceux qui financent. De même, les engagements pris sur le court terme n'engagent personne sur le long terme »285(*).

Paradoxalement, cette règlementation croissante de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme ne semble pas avoir permis de réaliser toutes ses promesses ; les problèmes de logements, de transports, et bien sûr de maîtrise foncière portent déjà atteinte au fonctionnement des territoires. C'est donc un constat d'échec de cette politique d'aménagement « hyper-règlementée » que certains dressent, à l'instar de Serge Gros, le directeur du CAUE de l'Isère : « globalement, mon sentiment reste que l'urbanisation s'est faite en choisissant la voie de la facilité. [...] On a bâti en quarante ans plus qu'en trois siècles. On a jamais tant planifié, programmé, délibéré de schéma directeur, d'aménagement et de règlement. Force est de se rendre compte que le règlement n'a pas généré de qualité, bien au contraire que la programmation ou les tentatives de prospective n'ont pas été stimulantes intellectuellement, ni permis d'installer un art de vivre satisfaisant »286(*).

De plus, la relation entre l'accroissement des règles, notamment juridiques, et des difficultés des collectivités ressemble plutôt à un cercle vicieux : la pression foncière perçue comme un problème majeur induit alors un essor de règles, et plus le problème est criant, plus la norme est rigoureuse. A la non maîtrise d'un phénomène territorial s'ajoute ainsi la non maîtrise d'outils et de normes pour résoudre cette première non maîtrise, car les collectivités faiblement équipées en ingénierie foncière ou territoriale ne sont pas capables de s'approprier une recrudescence de règlements. En un sens, c'est le législateur qui a accentué ce problème de non-maîtrise foncière, par une norme qui sclérose une situation plus qu'il ne la résout. Sur cette question du rapport à la norme, il devient alors difficile de distinguer le problème foncier du reste de l'aménagement du territoire.

Enfin, le principe de « droit négocié pour mettre en oeuvre une gouvernance environnementale » d'Olivier Barrière287(*) propose un rapport à la règle et au droit avec lequel les impératifs d'un développement urbain maîtrisé sont compatibles. Selon lui, c'est le rapport d'obligation intergénérationnelle qui justifie et définit le patrimoine commun et renverse ainsi la tendance à la dilapidation, par exemple du foncier agricole. La portée philosophique de cette « écologie foncière » est très proche du principe même de « développement durable » puisque la gouvernance patrimoniale repose ici sur un « lien ombilical entre générations » qui responsabilise particulièrement ceux qui se situent en amont de la transmission : le rapport que les sociétés entretiennent à l'espace-milieu, sont inéluctablement dans un rapport foncier. L'écologie foncière traduit dès lors un jeu d'acteurs, au sein duquel les relations entre sociétés et nature constituent un enjeu vital de reproduction à travers un lien intergénérationnel. En termes juridiques, cette perspective éco-foncière se définit dans « un rapport où les devoirs dominent les droits subjectifs ».

Plus concrètement, l'application de cette inversion juridique serait déterminante au sujet du maintien des terres agricoles stratégiques par exemple. Ainsi, la formule suivante énoncée dans plusieurs entretiens, « l'agriculteur n'est pas le meilleur ami de l'agriculture » ne pourrait plus se vérifier au regard de la pénurie actuelle de foncier agricole sur certains territoires. Par cette situation où les devoirs domineraient sur les droits, l'intérêt de maintenir l'usage de parcelles agricoles mises en vente l'emporterait sur la perspective pour le vendeur d'obtenir la plus-value liée au changement d'affectation, de l'agriculture vers de l'habitat par exemple.

Ainsi, même si cet apport d'Olivier Barrière reste très théorique, il offre un éclairage intéressant pour réfléchir à un rapport au droit et à la norme en aménagement qui permettent d'intégrer de nouveaux enjeux. Si l'on considère que la lutte contre le changement climatique est l'enjeu majeur du XXIe siècle, ce qui par ailleurs est un objectif affiché dans tous les derniers cadres normatifs français (textes de Loi et documents d'urbanisme), alors repenser le droit de propriété en France devient absolument nécessaire afin que les devoirs intergénérationnels puissent un jour dominer les droits subjectifs si profondément ancrés dans les mentalités288(*).

* 282 Un aperçu a été donné en Partie I du mémoire.

* 283 SAUVEZ Marc, Accompagner les mutations urbaines vers une autre planification, Etudes Foncières, n°146, juillet-août 2010, pp : 11-13

* 284 Idem

* 285 SAUVEZ Marc, op. cit.

* 286 GROS Serge, In CIMES 2009 Construire dans la pente, une opportunité, Actes de la conférence-débat du 17 déc. 2009, Fondation Facim, Chambéry, 120p., pp.116-117 

* 287 BARRIERE Olivier, op. cit., p.22

* 288 Une première étape vers un infléchissement du droit de propriété est déjà engagée par la démarche de « démembrer la propriété », ou « démembrer le foncier ». Se référer par exemples à l'article de TOURNAFOND Bérénice, L'usufruit social, Etudes Foncières, n°136, novembre-décembre 2008, pp.49-52

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