Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

2.3. L'efficacité des outils et des cadres

Les entretiens réalisés ont permis de dégager un avis univoque au sujet des outils de la gestion foncière : la boîte à outils du foncier est pleine de procédures ou de règlements que les collectivités sont bien en mal de mettre en oeuvre, bien souvent par manque de connaissances sur l'usage possible des outils. Le manque de moyens en ingénierie territoriale, et encore plus en ingénierie foncière est globalement évoqué ce qui pose problème dans la mesure où les normes générales de l'Etat s'avèrent parfois peu adaptés à chaque situation particulière. Les documents d'urbanisme réglementaire, limités à la seule interdiction de faire et non à la convergence vers des réalisations, deviennent parfois incantatoires^289(*), ce que les acteurs locaux avouent parfois eux-mêmes : « la vraie difficulté semble plutôt résider dans la décision des territoires de se donner les conditions et les moyens nécessaires pour leur permettre de faire ce qu'ils ont dit. Et jusqu'à présent : aucun territoire ne semble y être encore parvenu »^290(*).

C'est toute la question de l'efficacité des documents d'urbanisme qui est posée, et l'entrée par le rapport à la norme et au droit en aménagement semble montrer que si l'approche réglementaire n'est pas mise en oeuvre à la bonne échelle, elle est vouée à l'échec et à l'inefficacité. Marc Sauvez aspire quant à lui à « une résurrection de la planification sur de nouveaux paradigmes [...], pour de nouveaux acteurs [...] et sur de nouveaux thèmes tels que l'environnement, la culture ou la santé [...] et en recherchant leur convergence sur des périodes longues autour de documents explicites accompagnant leurs accords et leurs projets... »^291(*). Si ce sont les outils d'une planification stratégique partenariale qui font réellement défaut, peut-être que les nouveaux SCOT, dits « SCOT Grenelle », dont celui de la région urbaine grenobloise, permettront de relever ce défi.

Cependant, les écarts constatés précédemment entre le cadre prospectif souhaité par le législateur et la réalité du terrain, rendent difficile l'élaboration d'une véritable vision foncière pour les petites collectivités. Le projet de territoire ou la détermination politique locale sont deux « conditions de réussites » identifiées par le travail de terrain qui sont évoquées au même degré d'importance, si ce n'est plus, que la maîtrise des outils ou du cadre normatif. L'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme ou sa révision reste avant tout une démarche politique, donc des instants précis dans l'évolution du territoire. A ce sujet, les conclusions des travaux sur les nouvelles pratiques touristiques en zone de montagne^292(*) vont dans ce sens. Leurs analyses de terrain ont montré qu'à la question de l'adéquation des outils de gestion foncière aux enjeux locaux, il convenait de formuler un questionnement plus large notamment autour d'un triptyque élus-orientations stratégiques-outils^293(*).

Finalement, l'ingénierie foncière est formulée par les acteurs rencontrés comme un moyen transversal de mobilisation technique mais aussi politique autour de l'élaboration ou de la mise en oeuvre d'un projet foncier ou plus globalement d'un projet de territoire. C'est de cette manière une solution pour dépasser l'obstacle des cadres normatifs innombrables ou des outils inusités, et dans un sens s'affranchir de la non-maîtrise de la norme.

Pourtant, les travaux de thèse de Dany Lapostolle^294(*) démontrent tout l'inverse : par cette ingénierie (territoriale ou foncière, peu importe ici), la collectivité apporte les conditions de son contrôle par l'Etat, ainsi l'esquisse le résumé suivant :

L'ingénierie territoriale est une bureaucratie professionnelle territoriale coincée entre les injonctions autoritaires de l'État et les velléités d'autonomie du pouvoir local. D'un côté, on observe que l'Europe, les services centraux de l'État diffusent des représentations et les bonnes pratiques aussi strictes que les règles impersonnelles du modèle bureaucratique wébérien. De l'autre côté, les pouvoirs locaux, face à aux insuffisances des services déconcentrés de l'État structurent une ingénierie territoriale composite pour se doter de l'expertise nécessaire à leur stratégie de développement.

Paradoxalement, c'est dans le cadre des politiques constitutives, que le pouvoir local en se dotant d'un appareil d'expertise, gage d'autonomie, crée les conditions de son propre contrôle et de sa soumission au régime d'agence qui s'impose comme nouveau mode de régulation de l'action publique au détriment de la négociation contractuelle. En d'autres termes, les instruments d'action publique et les savoir mobilisés par l'ingénierie territoriale dans la démarche de projet participent d'une technologie de gouvernement qui ne met pas fin à la rationalité bureaucratique, elle la transforme.

Si cette bureaucratie territoriale est renouvelée comme l'expose Dany Lapostolle, des expériences de terrain rappellent néanmoins que les acteurs, tout en évoluant à l'intérieur de cadres sociaux structurants, conservent une certaine liberté et autonomie décisionnelle qui leur offrent la capacité de faire évoluer ces mêmes cadres^295(*). Par exemple, dans le cadre des discussions autour du projet de Loi de Modernisation Agricole (LMA) au printemps 2010, un problème très local, spécifique à la montagne a pu remonter à l'échelle nationale pour être discuté^296(*).

Dans cette perspective, Yves Barel^297(*) évoque la rencontre du code avec le territoire, ce qui signifie dès lors « l'irruption de la ruse dans le code ». Il explique ainsi que les pratiques sociales concrètes sont souvent des combinaisons dynamiques du code et de la ruse, où le code lui-même est rusé, où la ruse elle-même est secrètement codifiée et où se manifeste aussi la ruse du code et la ruse avec le code.

* ²⁸⁹ SAUVEZ Marc, op. cit.

* ²⁹⁰ Etablissement public du SCOT de la région urbaine grenobloise, op. cit.

* ²⁹¹ SAUVEZ Marc, op. cit.

* ²⁹² MARCELPOIL E (coord.), Nouvelles pratiques touristiques en zone de montagne : vers un renouvellement des pratiques de gestion foncière ? op.cit., p.59

* ²⁹³ Idem, p.64

* ²⁹⁴ LAPOSTOLLE Dany, L'ingénierie territoriale vue des pays : une bureaucratie professionnelle territoriale en gestation, thèse de sciences politiques, Institut d'Etudes Politiques de Lyon, Université Lumière Lyon 2, 2010 [en ligne]. Disponible sur : http://theses.univ-lyon2.fr/documents/lyon2/2010/lapostolle_d/info (consulté le 17/08/10). Résumé de la thèse.

* ²⁹⁵ ESPOSITO-FAVA Aurélien, op. cit., p.7

* ²⁹⁶ Entretien n°7, SAFER Rhône-Alpes. Au sujet de la vente des chalets d'alpage (bâti et alpage agricoles), si la SAFER préempte, elle ne peut dissocier le bâti des terres lors de la rétrocession si l'ensemble de reste pas agricole.

* ²⁹⁷ BAREL Yves, Modernité, code, territoire, Annales de la recherche urbaine, n°10-11, printemps 1981, Paris, pp.3-21