Entre convention alpine, directive territoriale d'aménagement des Alpes du nord et initiatives locales, quelles perspectives pour les politiques foncières volontaristes dans les Alpes ?

Chapitre 2. De la spécificité alpine en matière de politique foncière

Le périmètre d'étude de ce travail de mémoire se confond avec celui de la Directive Territoriale d'Aménagement des Alpes du Nord : il s'agit d'un territoire hétérogène, constitué par exemple de larges vallées urbanisées à l'image du Sillon alpin, de vallées étroites, industrielles ou touristiques (par exemple, la vallée de l'Arve en Haute-Savoie), de plateaux, de coteaux ou de balcons qui se péri-urbanisent progressivement (ou se « monturbanisent »^301(*)). A l'opposé, les Alpes du Nord sont aussi des alpages, de hauts sommets et des paysages patrimoniaux, ou encore des versants qui s'enfrichent (par exemple, la vallée du Haut-Brédat en Isère).

Or, comme le constate Josselin Dupont dont la thèse est en cours, il existe peu « d'études générales » sur le foncier dans un contexte régional en France. Le retour aux approches régionalistes pourrait ainsi constituer un nouveau champ d'investigation scientifique, « surtout si il est enrichi par l'analyse et l'évaluation d'expériences antérieures (en France mais aussi à l'étranger) » ^302(*).

L'enjeu de cette question, éminemment empreinte des fondements de l'Institut de Géographie Alpine de Grenoble, est peut-être de réussir à distinguer ce qui relèverait :

ü d'une part, du particularisme : « tendance d'un groupe à conserver ses traits particuliers, distinctifs. Particularisme artistique; particularisme corporatif; particularisme breton »^303(*). Donc, ce qui distingue les politiques foncières alpines d'autres formes de politique foncière.

ü d'autre part, de la spécificité : « qualité de ce qui est spécifique, qui présente une caractéristique originale et exclusive »^304(*). Donc, ce qui rend les politiques foncières alpines uniques.

Cependant, il s'agit ici de questionner, avec une moindre ambition, une « potentielle » spécificité alpine en matière de politique foncière. L'hypothèse est la suivante : les caractéristiques spécifiques aux vallées alpines jouent peut-être un rôle dans la difficulté constatée du passage à l'action foncière, autrement dit, y'a-t-il une spécificité alpine en matière de politique foncière ? Est-ce que les particularismes fonciers que l'on observe sont liés à la montagne ou à d'autres facteurs ?^305(*) Dès lors, cette première analyse permet de constituer les bases d'une réflexion qu'il faudrait approfondir par ailleurs.

1. Des particularismes reconnus aux spécificités proclamées

1.1. La loi Montagne de 1985

Printemps 2010, la réalisation d'un énième « Bilan de la Loi Montagne » a été entreprise par le Conseil national de la montagne. Dès 2002, le rapport d'information de Jean-Paul Amoudry (au nom de la mission commune d'information) dresse un « bilan de la politique de la montagne et en particulier de l'application de la loi du 9 janvier 1985, de son avenir, et de ses nécessaires adaptations »^306(*). En 2003, une autre mission d'information initiée par les élus de l'Association Nationale des Elus de Montagne (ANEM) aboutit à une proposition de Loi^307(*). Pour sa part, le Comité français de l'Union Mondiale pour la Nature (UICN) édite en 2005 un bilan des vingt ans de la loi Montagne accompagné de propositions^308(*).

Tous ces bilan dressés s'accordent à reconnaître que la loi Montagne de 1985 a constitué un cadre cohérent pour la mise en oeuvre d'une politique de la montagne qui ne reniait pas la compensation des handicaps du territoire alpin, et donne droit à la reconnaissance de la spécificité de la montagne. L'un de ces initiateurs, Louis Besson, reconnait qu'il s'agissait d'une loi « assez révolutionnaire » puisque « c'était le premier texte qui ne s'appliquait pas à la totalité du territoire mais uniquement aux 22% qui occupe la montagne »^309(*). Aujourd'hui, les opinions divergent, une loi vidée de sa substance ou édulcorée pour certains, un flou juridique qui la rend inapplicable pour d'autres^310(*), mais ces opinions se retrouvent autour d'une nécessaire réforme.

Toutefois, la loi Montagne symbolise la reconnaissance de particularismes régionaux des territoires de montagne (divisés en sept massifs, dont les Alpes) qui sont élevés au rang de « spécificités » reconnues par la Nation, les élus montagnards s'attachant à revendiquer dès les années 1970 un « droit à la différence »^311(*). Cette spécificité revendique, de fait, des caractéristiques originales et exclusives en matière d'organisation institutionnelle, d'aménagement et de développement du territoire en montagne. En revanche, la loi Montagne ne permet pas de répondre à la question d'une spécificité alpine au sein même de la spécificité montagnarde.

De plus, avec la loi Montagne, le pari a été fait de rapprocher les décisions du terrain, concrétisant alors « l'aboutissement d'un vaste mouvement qui croit à l'efficacité du développement maîtrisé par les acteurs locaux »^312(*). Si l'auto-développement est fondé sur la mobilisation locale et maîtrisée de toutes les ressources territoriales, la maîtrise du foncier aurait dû devenir au fil du temps un axe majeur des politiques d'aménagement. Paradoxalement, la prise de conscience de l'ampleur de la problématique du logement dans les vallées alpines a été très tardive : « on pressentait bien les choses mais elles n'étaient pas objectivées et ne justifiaient pas la mise en place de dispositions particulières »^313(*), cela pourrait par ailleurs être qualifiée de spécificité.

Enfin, le projet d'une Directive Territoriale d'Aménagement des Alpes du Nord, dont la décision est intervenue dix ans après le vote de la loi Montagne, vient infléchir fortement les ambitions d'auto-développement qui ont pu être portées dans les Alpes, par sa nature même de « Directive étatique ». Dès lors, si une spécificité alpine devait s'édifier, ce fût sous le contrôle de l'Etat par un document de planification opposable. Aujourd'hui, la perte du caractère opposable de l'ancienne DTA devenue DTADD des Alpes du Nord, peut être vue soit comme un échec de l'Etat à imposer « un cadre de cohérence au développement durable du territoire »^314(*), soit comme un retour de l'Etat à une stratégie d'auto-développement des territoires (dans la continuité du désengagement financier des l'Etat et d'un transfert de compétences notamment vers les régions).

* ³⁰¹ ALLIE Louis, op. cit., p.14. Selon l'expression de Louis Allie, la «monturbanisation est une forme d'urbanisation de moyenne montagne ». Ni « l'urbanisation galopante ni la multiplication de grandes surfaces commerciales [...] Il s'agit plutôt de la résultante d'action au coeur d'objectifs de développement et de préservation ».

* ³⁰² DUPONT Josselin, La Maîtrise du foncier comme outil de gestion intégré des territoires bretons, ESO-Rennes, 16/09/08, [en ligne]. Disponible sur : http://eso.cnrs.fr/spip.php?article406 (consulté le 19/05/10)

* ³⁰³ Définition du Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales (CNRTL)

* ³⁰⁴ Idem

* ³⁰⁵ Question posée lors de : Entretien n°6, CAUE 74

* ³⁰⁶ Annexe au procès-verbal de la séance du Sénat du 09/10/02, 408p.

* ³⁰⁷ ANEM, Pour la Montagne, n°126-127, mars-avril 2003, 23p.

* ³⁰⁸ UICN, 1985-2005 : 20 ans de loi Montagne - Bilan et propositions, Paris, 2005, 15p. Le comité français regroupe deux ministères, cinq établissements publics, trente-sept ONG (dont CIPRA France) et deux cent experts.

* ³⁰⁹ BESSON Louis (initiateur de la Loi Montagne de 1985 et ancien maire de Chambéry), In Pour la Montagne, op. cit., p.3.

* ³¹⁰ MANESSE Jacques, Montagne : qui décide ?, op.cit. L'auteur remarque que la loi Montagne qui reprend pourtant les principales rubriques de la Directive de 1977, « n'est pas marquée par un contenu clairement et fermement normatif ». Par exemple, la préservation des terres nécessaires à l'agriculture n'est pas « nettement garantie contre la concurrence des équipement liés notamment à la pratique du tourisme sportif (L 145-3-1) ». Ainsi dès 1988, J. Manesse souligne que « la marge d'appréciation n'est pas négligeable ».

* ³¹¹ GERBAUX Françoise, La montagne en politique, op.cit.

* ³¹² Idem

* ³¹³ Entretien n°2, Chamonix

* ³¹⁴ Site internet officiel de la DTA des Alpes du Nord : www.dta-alpesdunord.fr