Contribution a la relance de la coopération décentralisée entre Rilleux-la-Pape et Natitingou: dynamiques et perspectives.

Section 2- Les mécanismes de mise en oeuvre du partenariat-coopération décentralisée

L'étude de la coopération entre Rillieux-la-Pape et Natitingou nous conduit à examiner les modalités de sa mise en oeuvre. Il s'agira essentiellement d'aborder les moyens juridiques et institutionnels voire financiers ayant servi à la mise en oeuvre du partenariat-coopération entre les deux communes.

Paragraphe 1- Les moyens juridiques

Pour mettre en oeuvre le partenariat-coopération, les deux communes s'appuient sur des moyens juridiques notamment des conventions. Les conventions comme le confirment la loi Thiollière adoptée par l'assemblée le 25 Janvier 2007 et parue au journal officiel le 2 Février, restent la voie privilégiée de la coopération décentralisée ou de tout partenariat d'une collectivité avec une autre collectivité ou institution infra-étatique étrangère. Cette loi sur l'action extérieure des collectivités territoriales qui lève les incertitudes juridiques contenues dans la loi ATR^33(*), tente de définir ce que c'est une convention.

Par convention, la loi entend tout contrat ou acte signé entre des collectivités territoriales françaises et étrangères, comportant des déclarations, des intentions, des obligations ou des droits opposables à l'une ou l'autre partie. Sont visées par la loi aussi bien les conventions ayant un caractère que celles pouvant avoir des conséquences matérielles, financières ou réglementaires pour ces collectivités. L'article L.1115.1 stipule que les collectivités et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement. Elles entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'État dans les conditions fixées aux articles L.2131-1, L. 2131-2, L.3131-1, L.3131-2, L.4141-1 et L.4141-2. Les articles L.2131-6, L.3132-1 et 4142-1 leur sont également applicables.

La loi stipule également qu'une fois signée, la convention doit être transmise au préfet qui exerce un contrôle de légalité. Ce contrôle vise à assurer que la convention ne comporte pas de dispositions qui pourraient lier d'autres collectivités territoriales non signataires ou l'État et que la collectivité française a été préalablement autorisée à conclure une convention par une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité concernée. La loi précise enfin que les collectivités territoriales françaises contractant avec des autorités locales étrangères doivent veiller dans leurs conventions à ne pas porter atteinte aux règles et principes de valeur constitutionnelle comme l'indivisibilité de la République et de souveraineté nationale, la défense des intérêts nationaux, du principe de la cohérence de la politique étrangère dont la responsabilité incombe au gouvernement et au Président de la République sans oublier le principe de spécialité^34(*).

Les textes béninois de décentralisation ne font pas explicitement allusion aux conventions. Ils obligent seulement les collectivités engagées dans une relation avec un partenaire du Nord à en informer l'autorité de tutelle qui est le ministère de l'intérieur et de la décentralisation. Cette situation montre que la coopération décentralisée jouit d'une grande liberté au Bénin. Cette liberté découle de son enjeu pour les communes en ce sens qu'elle contribue à la réduction de la pauvreté et au développement local de la commune en relation avec une collectivité étrangère. Les autorités béninoises tiennent néanmoins à préciser aux deux partenaires, que les projets mise en oeuvre dans le cadre d'une coopération, doivent s'inscrire en cohérence avec les actions prévues dans le plan de développement local de la collectivité béninoise en partenariat. Il est clairement dit que les acteurs de la coopération notamment les partenaires étrangers doivent prendre en compte cet élément dans l'identification et la réalisation de leurs actions. Il est indiqué que le ministère en charge de la décentralisation à travers ses services compétents, est l'opérateur privilégié avec lequel il est conseillé de travailler, pour s'assurer de la bonne cohérence du projet de coopération décentralisée avec les politiques nationales et locales de développement. On voit donc que les autorités béninoises, ne cherchent pas à contrôler les relations entre collectivités en partenariat car elles ne prévoient point de mécanismes juridiques concrets. Il revient donc aux collectivités de définir entre eux les fondements juridiques de leurs actions.

Dans un contexte où la situation juridique n'est pas pareille, les partenaires sont tenus de faire preuve de diplomatie et d'imagination pour garantir juridiquement leurs actions. Dans le cas de la coopération avec Natitingou, une première convention générale est souvent signée avec Rillieux-la-Pape conformément aux exigences de la loi française. Cette dernière fixe le cadre global de la coopération, fixe les objectifs poursuivis et définit les actions à réaliser à court, moyen et à long terme. Dans la phase de mise en oeuvre, les deux collectivités ont recours à une autre forme de conventions connues sous le nom de « conventions opérationnelles ». Les conventions opérationnelles sont un document officiel signé entre les deux partenaires dont l'objectif est de préciser les modalités d'intervention de chaque partenaire sur un sujet donné comme la problématique d'assainissement, d'éducation, de collecte et de traitements de déchets solides et ménagers, la formation...etc. Elles sont signées chaque fois qu'il s'agit d'intervenir dans un domaine d'action de la grande convention qui lie les partenaires. Les conventions opérationnelles sont en général l'oeuvre des techniciens et cadres des deux partenaires, qui les négocient et les soumettent à l'assemblée de délibération des deux exécutifs pour approbation. Les conventions opérationnelles comme l'écrit Dianko Mballo, « permettent aux deux collectivités de fixer de façon claire les priorités, les stratégies, le coût financier et la durée et la durée de l'exécution ^35(*)». Les conventions dites opérationnelles pour s'inspirer des travaux de cet auteur, fixent les principes d'intervention notamment ceux sur lesquels la thématique retenue doit être mise en oeuvre. Elles déterminent le choix des domaines à exécuter à l'intérieur d'une thématique, fixent les objectifs opérationnels de la thématique retenue et l'engagement des deux partenaires. Les conventions opérationnelles ont le mérite d'être efficaces en ce sens qu'elles apportent une réponse adéquate aux besoins des populations, veillent à la transparence des actions et mobilisent et associent les acteurs locaux dans la mise en oeuvre de en ensemble la thématique retenue.

Dans le cas de la coopération entre Rillieux-la-Pape et Natitingou, ces conventions sont très importantes car elles ont permis la mise en oeuvre du projet de collecte de déchets. Chaque action ou projet a fait l'objet d'une convention opérationnelle rattachée à la convention principale signée entre les deux collectivités. Elles détaillent les objectifs, les résultats attendus, les activités prévues, le budget prévisionnel, les moyens à mobiliser, le calendrier de leur mise en oeuvre, les modalités de suivi et d'évaluation ainsi que les engagements de chaque partie. C'est sur cette base de convention que l'ONG JGOMA se verra confiée la gestion du projet Natitingou Ville Propre. En effet cette association a assuré la gestion des matériels, des ânes pendant la phase d'exécution, avec un objectif et des résultats attendus de ce projet jusqu' à la période de gel des relations entre les deux partenaires. Les conventions opérationnelles à l'instar des conventions générales de coopération sont signées pour une période donnée. Elles peuvent être dénoncées par l'une ou l'autre partie par simple notification avant l'expiration de leur expiration officielle. Les moyens juridiques ne sont pas les seuls moyens de mise en oeuvre d'un projet de coopération auxquels les deux partenaires font référence. Elles ont également recours souvent à des moyens institutionnels voire financiers pour mettre en place les actions faisant objet de la coopération entre les deux partenaires.

* ³³ Terme désignant Administration Territoriale de la République issue de la loi du 6 Février 1992

* ³⁴ Le principe de spécialité est un principe de droit des collectivités territoriales qui voudrait que chaque collectivité prenne garde dans ses relations avec des partenaires étrangères de ne pas interférer sur les compétences des autres collectivités territoriales du fait d'une convention de coopération décentralisée.

* ³⁵ MBALLO.D., La coopération décentralisée entre la région de saint louis (Sénégal) et la région nord pas de calais (France): Structuration et Mise en oeuvre