Contribution a la relance de la coopération décentralisée entre Rilleux-la-Pape et Natitingou: dynamiques et perspectives.

Section 1- L'historique de la coopération décentralisée

La coopération décentralisée devenue un phénomène international n'est pas un fait récent et nouveau. Elle trouve son origine des jumelages entre les villes françaises et allemandes à la sortie de la seconde guerre mondiale et s'étendra aux pays de l'est pour se s'internationaliser à partir des années 80 dont notamment en Afrique subsaharienne. Elle s'imposera dès lors comme une forme de coopération au développement dans les pays du sud. La présente étude essaie de remonter à l'origine de cette nouvelle forme d'aide au développement en se référant aux partenariat-jumelages sans oublier son émergence conceptuelle et politique dans un premier temps. Dans une seconde sous section, il est de question d'aborder sa consécration juridique voire institutionnelle dans les droits positifs français et béninois.

Paragraphe 1- L'émergence conceptuelle et politique de la coopération décentralisée

La coopération décentralisée est née du mouvement des jumelages entre les collectivités françaises au lendemain de la seconde guerre mondiale et allemandes amis aussi et surtout entre les collectivités de certains pays de l'Europe orientale et centrale. Au lendemain de la guerre, les collectivités françaises dans le but de la reconstruction et de la paix ont noué des relations de jumelages et de partenariats entre les populations allemandes. Il s'agit à la base de relations d'échanges culturels et de découverte mutuelle. Ces relations vont s'étendre plus tard à des pays de l'Europe centrale et orientale notamment à la Pologne, la Hongrie, la Roumanie et la Roumanie pour éviter les désastres de la seconde guerre mondiale à l'avenir.

Mais l'émergence de la coopération décentralisée remonte au début des années 80 avec l'engagement des collectivités françaises au service du développement en Afrique noire. À cette époque on ne parlait guère de coopération décentralisée mais plutôt d'action extérieure des collectivités locales. Il faut signaler que cette action extérieure des collectivités locales remet en cause les schémas classiques de coopération au développement et des relations internationales. Les débats suscités par cette irruption d'acteurs publics locaux infra-étatiques sur la scène internationale ou de ce qui est désigné par certains auteurs comme la diplomatie des villes vont contribuer à l'émergence conceptuelle et politique du concept de coopération décentralisée et de son ancrage politique. La vingt sixième session de l'assemblée générale des Nations Unies en 1971, a tenté de reconnaître l'action extérieure des collectivités et encouragé leur participation directe à l'action internationale de solidarité et de développement.

En France deux grandes associations se sont illustrées dans l'action internationale des collectivités territoriales et contribueront par conséquent à l'émergence politique de ce que l'on appellera plus tard coopération décentralisée qui fait l'objet principal de cette étude. Il s'agit de la branche française de la Fédération Mondiale des Villes Jumelées (FMVJ), devenue Cités Unies France et de l'Association Française du Conseil des Communes et Régions d'Europe (AFCCRE). La première association qui fédère les collectivités françaises fortement engagées dans la coopération internationale, fonde son action comme l'écrivent Adda Bekkouche et Bertrand Gallet sur la promotion de la paix et de la démocratie, le développement et la solidarité internationale. L'objet de cette organisation selon nos deux auteurs repose sur l'information, la formation, le conseil et l'appui aux collectivités territoriales françaises, qui le souhaitent, dans la conception et la mise en oeuvre de leur action internationale sur toutes les régions du monde. Quant à la seconde organisation, qui rassemble des communes, des départements et des régions de France, elle agit principalement pour renforcer la cohésion européenne, à travers des actions de sensibilisation, d'information et de formations à l'égard des citoyens européens. Les actions de ces diverses associations vont accélérer les débats autour de l'émergence de ces nouveaux acteurs dans les relations internationales que sont les collectivités locales dans un contexte où seul les États avaient le monopole des relations internationales.

En France, la première notion désignant cette participation de l'action internationale des collectivités est l'action extérieure des collectivités locales. C'est une notion générique apparemment simple qui ne traduira pas l'action des collectivités locales et territoriales françaises même si elle a été plébiscité par le gouvernement et servir de base à la création du Ministère des Affaires Étrangères. À cette époque comme l'écrivait Franck Petiteville, la seule évocation du principe d'action extérieure des collectivités locales, était soupçonnée de mettre en péril la souveraineté de l'État. Cette une notion qui apparaissait aux yeux des acteurs politiques de l'époque vague et moins précise. C'est ainsi qu'on va recourir à une deuxième notion très voisine de relations extérieures des collectivités locales. Dans la foulée, certains parleront même de la diplomatie des collectivités locales ou territoriales. Contrairement aux deux premières notions qui sont considérées comme équivalentes et utilisées l'une pour l'autre, la diplomatie des collectivités territoriales ou locales, instaure un climat de défi à l'État central notamment à sa souveraineté. La notion qui aura le dessus est la coopération décentralisée définie en termes généraux comme les relations des collectivités publiques françaises avec les collectivités extérieures. Elle concerne les relations extérieures des collectivités locales françaises ou leurs groupements sans exclusion qu'elle que soit la nature de ces relations et comprend non seulement les accords de coopération, les déclarations communes, les jumelages et autres relations formalisées dans un instrument contractuel, mais aussi les relations économiques, techniques voire culturelles. Cette notion a pour spécificité de limiter les relations entre les relations établies entre collectivités locales et des structures comme les établissements universitaires, les universités ou entreprises. Cette limitation est une exception française en matière de coopération décentralisée. Des événements politiques majeurs notamment les lois de la décentralisation vont favoriser la reconnaissance et la consécration politique de la coopération décentralisée. L'émergence de la coopération décentralisée, élargissant le champ d'intervention des acteurs publics en relations internationales, n'est pas sans conséquence pour l'État central, qui va devoir monnayer ses prérogatives en reconnaissant l'action des collectivités. En tout de cause, la souveraineté de ce dernier va être aménagée et ses prérogatives diminuées en matière d'aide au développement pour les pays du Sud. Tout ceci n'aura pas été possible en France sans les lois de la décentralisation notamment des réformes de décentralisation de 1982 et 1983. Franck Petiteville écrira d'ailleurs à ce propos que « la décentralisation a accru la marge d'autonomie des collectivités locales et crée les conditions de la dynamique d'extension de leur activité hors des frontières nationales^20(*) ». Il est indéniable donc au regard de cette idée que les réformes de la décentralisation ont déterminé l'essor de la coopération décentralisée. Nous pouvons donc que partout où la décentralisation passe, la coopération décentralisée émerge en tant que concept et fait politique. On peut donc conclure que l'émergence de la coopération décentralisée est l'un des multiples effets induits de la décentralisation et surtout de l'essor des politiques de développement local en France. Il en sera ainsi identique dans le contexte béninois, où le concept sera reconnu aussi grâce la mise en oeuvre du processus de la décentralisation. Le droit béninois propose une définition spécifique du concept entendu comme « une relation de coopération qui lie une collectivité locale décentralisée ou un groupement de collectivités locales béninoises à un partenaire étranger doté de la personnalité morale ^21(*)». Cette définition indique expressément que les acteurs de la coopération décentralisée ne sont pas que des collectivités locales, mais peuvent être aussi une organisation internationale ou une association internationale de ville.

Cette définition est différente de la définition du droit français de ce concept. En effet, selon le droit français, la coopération décentralisée recouvre toutes les formes de l'action extérieure des collectivités et non pas uniquement celles qui ont trait au développement des collectivités des pays du Sud mais englobe aussi la coopération transfrontalière, la coopération avec les pays de l'Est, la coopération extérieure des départements et territoires d'outre-mer. Cette définition ne reconnaît en conséquence et conformément aux lois de décentralisation, que les collectivités territoriales ou leurs groupements comme seuls acteurs de la coopération décentralisée. La définition française accorde une importance toute particulière au statut public des acteurs et aux objectifs tandis que la définition béninoise très proche de la position européenne intègre les associations internationales donc les associations émanant de la société civile. L'Europe définit la coopération décentralisée comme toute relation entre les collectivités territoriales et autorités territoriales de plusieurs États mais aussi entre les agents économiques et sociaux, en particulier les associations de droit commun, les universités et les entreprises. La reconnaissance progressive de la coopération décentralisée en tant que concept politique va être encadrée par des lois. D'où sa consécration juridique et institutionnel.

* ²⁰ PETITEVILLE.F., op.cit.

* ²¹ Décret 2005-764 du 9 Décembre 2005, Présidence de la République du Bénin.