Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maà®trise d'ouvrage publique au Bénin : cas de l'AGETIP-Bénin.

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REPUBLIQUE DU BENIN

MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE

MEMOIRE DE FIN DE FORMATION AU CYCLE II POUR L'OBTENTION DU DIPLOME D'ADMINISTRATEUR DES FINANCES ET DES MARCHES PUBLICS

OPTION : Administration des Finances (AF)

FILIERE : Gestion des Marchés Publics (GMP)

ANNEE ACADEMIQUE

2009 - 2010

Conditions d'une meilleure gestion de la
délégation ou mandat de maîtrise
d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN

Réalisé et soutenu par :

Gatien M. DOSSA

Sous la direction de :

Maître de stage : Mme Taïrath ALASSANE Assistante technique du Directeur Technique de l'AGETIP-BENIN	Maître de mémoire :
	M. Simon DAKO Docteur en Droit Public Enseignant à l'ENAM

Janvier 2011

Pm-

·
·

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 1

1

1 Identification du Jury

Observations

Qualité

Prénom(s) et Nom

Président Vice-président

Membre

Dr Etienne AHOUANKA

Réalisé et soutenu par Gatien M. DOSSA

Dr Abdoulaye GOUNOU

M. Hilaire KANEHO

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L'Ecole Nationale d'Administration et de

Magistrature n'entend donner aucune

approbation ni improbation aux opinions

émises dans ce mémoire. Ces opinions

doivent être considérées comme propres à

leur auteur.

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Réalisé et soutenu par Gatien M. DOSSA

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 111

Dédicace

Je dédie ce travail :

A toi ma mère, pour tes efforts et ton abnégation ; trouve ici un début de récompense aux sacrifices consentis tout au long de mes études.

A toi mon père, pour avoir su me montrer qu'en faisant preuve de ténacité, on peut réaliser bien des choses.

A vous, mon oncle Marc NOUMAKPE et ma tante, pour votre amour, votre assistance et votre sens de l'équité.

A vous mes frères, soeurs, cousins et cousines pour votre présence, vos conseils et votre profonde affection.

A vous, Rayhanatou IBRAHIM et Eurysthène AHOUISSOU, qui m'avez montré qu'on ne perd rien à aimer les autres et à se sacrifier pour eux.

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Remerciements

Nous remercions :

Le Seigneur, Dieu Tout puissant, sans qui rien n'est possible, pour sa bénédiction et ses grâces.

Notre maître de mémoire, M. Simon DAKO, qui s'est rendu disponible pour encadrer ce travail ;

Notre maître de stage, Mme Taïrath ALASSANE, qui, par sa disponibilité et son esprit d'ouverture, a largement facilité nos recherches.

· M. Frédéric CHADA, pour sa grande contribution à la réalisation de ce mémoire.

M. Benjamin AVAMASSE, dont les précieux conseils nous ont guidé, à toutes les étapes de nos travaux ;

Tout le personnel de l'AGETIP-BENIN, qui nous a bien accueilli ; M. Joël DJIGUI, pour sa spontanéité et sa générosité.

Liste des sigles

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AGETIP Agence d'Exécution des Travaux d'Intérêt Public

AGETUR Agence d'Exécution des Travaux Urbains

BTP Bâtiments et Travaux Publics

CMP Code des Marchés Publics

CPMP Cellule de Passation des Marchés Publics

DIEM Direction des Infrastructures, des Equipements et de la Maintenance

DNCMP Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics

MO Maîtrise d'Ouvrage ou Maître d'Ouvrage

MOD Maîtrise d'Ouvrage Déléguée ou Maître d'Ouvrage Délégué

MOP Maîtrise d'Ouvrage Publique ou Maître d'Ouvrage Public

MPT Manuel de Procédures Techniques

SERHAU Société d'Etudes Régionales, d'Habitat et d'Aménagement Urbain

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA Vi

Liste des tableaux

N° d'ordre

1

ri

FA

1

PI

Titres

Point des conventions de MOD de l'AGETIP-
BENIN au 30 septembre 2010

Regroupement des problématiques par centre

d'intérêt

Tableau de bord de l'étude (TBE)

Répartition, par structure considérée, des
personnes à interroger

Niveau de participation des personnes
interrogées

Catégorisation des agences de MOD (Illustration)

Tableau de synthèse de l'étude

Pages

23

37

54

67

73

81

92

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Titres

Pag

Sources de financement des activités de

l'AGETIP-BENIN en 2002

Sources de financement des activités de

l'AGETIP-BENIN en 2010

Tl

Pl

TI

74

75

76

77

Causes du retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes publics en MOD

Causes du faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des

MOD

Causes de la pratique de dérogation de fait au code des marchés publics

N°

d'ordre

15

16

Liste des graphiques

Causes des retards d'exécution des marchés

de travaux

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA Vil

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA Viii

Glossaire de l'étude

Convention de maîtrise d'ouvrage déléguée

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. Convention conclue entre le maître d'ouvrage et le maître d'ouvrage délégué, qui régit leurs rapports et définit l'étendue de la mission confiée au maître d'ouvrage délégué.

Mandat

Maître d'oeuvre

Maîtrise d'Ouvrage

. Acte par lequel une personne (le mandant) donne à une autre personne (le mandataire) le pouvoir de faire quelque chose en son nom.

. Personne physique ou morale qui exerce la conception, la direction et le contrôle de l'exécution des travaux, pour le compte du maître d'ouvrage.

. Ensemble des prérogatives reconnues aux personnes pour le compte desquelles des ouvrages ou des services sont réalisés.

Maître d'Ouvrage

. Personne physique ou morale pour le compte de laquelle un ouvrage est construit ou un service réalisé.

Maîtrise d'Ouvrage Déléguée

. Ensemble des attributions et prérogatives que le maître d'ouvrage confie à une personne morale pour effectuer à sa place des tâches relevant de sa mission.

Maître d'Ouvrage Délégué

. Personne morale de droit public ou de droit privé à laquelle le maître d'ouvrage confie une partie de ses prérogatives pour la

réalisation d'ouvrages ou la fourniture de biens ou de services.

Marché de prestations intellectuelles

Marché de travaux

. Marché de prestations de services ou d'étude, à forte valeur ajoutée conceptuelle.

. Marché passé avec un entrepreneur, ayant pour objet l'exécution de travaux de bâtiments, d'infrastructures ou de génie civil.

Mise en concurrence

. Acte organisant la compétition entre entreprises, fournisseurs et prestataires, pour l'obtention d'un marché.

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Résumé

La délégation de la maîtrise d'ouvrage publique constitue, comme en témoignent les performances réalisées par les agences d'exécution en Afrique, un outil favorable à l'efficacité de la commande publique. Toutefois, lorsque les conditions propices à la bonne utilisation de cet outil contractuel ne sont pas remplies, il peut se révéler un facteur préjudiciable aux intérêts des maîtres d'ouvrage publics, et partant à l'intérêt général. Aussi avons-nous choisi d'examiner les obstacles à la gestion optimale de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique au Bénin. Les dysfonctionnements que nous avons relevés, après une observation de l'ensemble des activités de l'Agence d'Exécution des Travaux d'Intérêt Public au Bénin (AGETIP-BENIN), ont été regroupés en quatre problèmes majeurs à savoir :

- le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des maîtres d'ouvrage délégués (MOD) ;

- la pratique de dérogation de fait au code des marchés publics par les MOD ;

- le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en maîtrise d'ouvrage déléguée ;

- les retards d'exécution des marchés de travaux.

L'objectif général que nous nous sommes assigné, dans ce cadre, est de parvenir à identifier les conditions d'amélioration de la passation et de l'exécution des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée. Ainsi, en vue de découvrir les causes des différents problèmes étudiés, nous avons émis des hypothèses de recherche qui ont été vérifiées auprès des acteurs impliqués dans le processus contractuel résultant de la délégation de la maîtrise

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA X

d'ouvrage publique, à savoir : les maîtres d'ouvrage, les agences de maîtrise d'ouvrage déléguée, les bureaux d'étude et de contrôle et enfin les entreprises de travaux publics.

Cette démarche nous a permis de déterminer les causes réelles des problèmes. Ainsi, les problèmes évoqués ci-haut s'expliquent, respectivement, par les facteurs suivants :

- les lacunes et imprécisions des textes et l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre nécessaires ;

le souci des MOD d'accélérer les procédures en évitant les lourds contrôles a priori exigés par le code des marchés publics et le laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics ;

la lourdeur dans les procédures administratives ;

les difficultés de mobilisation du financement par les MO, la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle et le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations.

Afin de contribuer à l'éradication de ces causes, nous avons suggéré, entre autres mesures, la revue des textes, la promotion de la MOD auprès des acteurs publics, la catégorisation et la spécialisation des MOD, l'aménagement des procédures applicables aux MOD, l'adoption de documents-types, l'allègement des procédures et la responsabilisation des acteurs, l'amélioration des conditions de mise à disposition du financement, à travers l'institution d'une dérogation aux procédures classiques de décaissement, etc.

Des recommandations ont ensuite été formulées à l'endroit des différents acteurs du domaine de la MOD.

Enfin, nous avons exprimé le souhait que d'autres études abordent les questions relatives au contrôle des MOD par l'Etat et à l'avenir de cette activité dans le contexte évolutif de la décentralisation.

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Sommaire

INTRODUCTION GENERALE

CHAPITRE PREMIER :

SECTION 1 :

PARAGRAPHE 1:

PARAGRAPHE 2 :

SECTION 2 :

PARAGRAPHE 1:
PARAGRAPHE 2 :

Pages

1

4

33

34

40

46

L'EXERCICE DE LA MAÎTRISE D'OUVRAGE DÉLÉGUÉE AU BÉNIN : UN ENVIRONNEMENT ENCORE PERFECTIBLE

5

6

L'AGETIP-BENIN ET SES ACTIVITES DANS LE CADRE DE LA MAITRISE D'OUVRAGE DELEGUEE

La présentation de l'AGETIP-BENIN

14

Les avantages et points à améliorer dans l'exécution des projets publics en MOD

L'AMELIORATION DES CONDITIONS DE DELEGATION DE LA MAITRISE D'OUVRAGE, UNE PREOCCUPATION NECESSAIRE A L'EFFICACITE DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

Une problématique retenue en raison de sa prépondérance

Une problématique opportune à résoudre

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CHAPITRE 2 :

SECTION 1 :

PARAGRAPHE 1:

PARAGRAPHE 2 : SECTION 2 : PARAGRAPHE 1: PARAGRAPHE 2 : CONCLUSION GENERALE BIBLIOGRAPHIE ANNEXES

TABLE DES MATIERES

L'ÉRADICATION DES OBSTACLES À UNE GESTION APPROPRIÉE

DE LA MOD : DIAGNOSTIC ET APPROCHES DE SOLUTIONS

LA DEMARCHE NECESSAIRE A L'ETABLISSEMENT D'UN

47

63

70

71 78 93 96 98 104

DIAGNOSTIC 47

Les objectifs, hypothèses et le point des connaissances sur la

problématique

Choix méthodologiques : présentation et justification

DES PROBLEMES AUX CAUSES MULTIPLES A ERADIQUER

Les véritables causes des problèmes étudiés

Les approches de solutions et les conditions de leur mise en oeuvre

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA

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INTRODUCTION

GENERALE

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 2

L'Etat et les autres personnes morales de droit public sont considérés comme « maîtres d'ouvrage » lorsqu'ils font réaliser des investissements pour l'intérêt public. Cette appellation ne signifie pas seulement qu'ils seront responsables du produit de l'investissement, en charge de son exploitation et de son entretien, mais aussi qu'en amont, c'est à eux qu'il appartient de décider de sa réalisation, de déterminer le programme de l'opération, de choisir les différents prestataires, d'organiser la réalisation et d'assurer le paiement. Il s'agit précisément d'une fonction, mais une fonction d'intérêt général dont ces personnes ne peuvent se démettre.

Au Bénin, les maîtres d'ouvrage publics ont pendant longtemps exercé seuls la fonction de maîtrise d'ouvrage, dont l'activité essentielle consiste à organiser la passation et l'exécution des marchés publics. Dans les années 90, le contexte de paupérisation accrue résultant des impacts sociaux des programmes d'ajustement structurel mis en oeuvre dans la plupart des pays africains, a nécessité que des structures de droit privé suppléent certains maîtres d'ouvrage publics afin de faire réaliser et réhabiliter des infrastructures en leur nom et pour leur compte : cette mesure opérait ainsi une délégation de la maîtrise d'ouvrage publique, alors même qu'aucun texte relevant du droit positif national n'avait envisagé l'éventualité d'une telle délégation.

Du reste, l'initiative avait connu un succès réel : plusieurs ouvrages ont été réalisés ou réhabilités, des emplois ont été créés, et les petites et moyennes entreprises avaient pu avoir accès aux marchés publics dans des conditions qui leur ont permis d'exécuter les travaux sans grande difficulté. En conséquence, et en s'inspirant de l'expérience française, une loi sur la maîtrise d'ouvrage publique (dite loi MOP) a été votée pour soumettre à la concurrence les conditions de délégation ou de mandat de la maîtrise d'ouvrage publique. Une nouvelle catégorie de marché public était implicitement née et présentait la particularité de permettre à son titulaire de passer d'autres marchés publics au nom et pour le compte de son cocontractant. Le code des marchés publics,

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 3

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objet de la loi n°2009-02 du 07 août 2009 reconnaîtra formellement ce type de marché et le classera dans les marchés de prestations intellectuelles.

Cette évolution du droit des marchés publics dans notre pays est largement due à l'expérience des premières agences d'exécution qui ont démontré que le maître d'ouvrage délégué peut être un acteur important dans la conduite de la commande publique.

Toutefois, les conditions dans lesquelles sont passées et exécutées les conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée (MOD) depuis la reconnaissance légale de cette activité présentent quelques dysfonctionnements qui compromettent l'efficacité de cet outil contractuel. Il s'agit notamment du faible impact du cadre juridique instauré sur les conditions de mise en concurrence des maîtres d'ouvrage délégués (MOD), de la pratique de dérogation de fait au code des marchés publics (CMP) par les MOD, du retard dans l'opérationnalisation des projets en MOD et des retards d'exécution des marchés de travaux exécutés en MOD.

Pour développer un véritable partenariat entre le secteur public et le secteur privé, afin que l'un puisse atteindre l'efficacité et l'économie dans les dépenses publiques et l'autre la rentabilité nécessaire au développement de ses affaires, une meilleure gestion des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée doit être instaurée. C'est sur cette question que portera notre étude qui comporte deux chapitres. Le chapitre premier part d'une observation des activités menées dans le cadre de la MOD par l'AGETIP-BENIN, pour aboutir à la conclusion que l'environnement de la MOD au Bénin reste perfectible. Le second chapitre abordera l'établissement du diagnostic de la problématique et la formulation d'approches de solutions pour y remédier.

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA

CHAPITRE 1ER

L'exercice de la Maîtrise d'Ouvrage

Déléguée au Bénin : un

environnement encore perfectible

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 5

D'apparition relativement récente en Afrique¹, la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique s'est imposée comme un outil juridique efficace permettant aux administrations publiques de mener à bien leurs politiques. A travers ce mécanisme, l'Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics délèguent certaines prérogatives attachées à leur fonction de maître d'ouvrage, à des prestataires publics ou privés qui sont techniquement plus à même d'organiser et d'encadrer la mise en oeuvre de l'opération. Au Bénin, le succès de la maîtrise d'ouvrage déléguée a conduit à une véritable professionnalisation de cette activité, au point de nécessiter une ouverture à la concurrence. Ainsi, une dizaine d'agences privées de MOD exercent actuellement dans le domaine. L'Agence d'Exécution des Travaux d'Intérêt Public au Bénin (AGETIP-BENIN), qui fait partie des toutes premières agences d'exécution installées au Bénin, a servi de cadre à notre stage. Le processus de ciblage de la problématique de notre étude partira d'une description de cette agence et des observations liées à ses principales activités (Section 1). De ces observations résulteront un certain nombre de problématiques, parmi lesquelles nous choisirons celle qui sera abordée dans notre travail (Section 2).

SECTION 1 : L'AGETIP-BENIN ET SES ACTIVITES DANS LE CADRE DE LA MAITRISE D'OUVRAGE DELEGUEE

L'AGETIP-BENIN est une personne morale de droit privé dont l'activité principale consiste à agir en qualité de mandataire des maîtres d'ouvrage publics (MOP), dans le cadre notamment de la réalisation de projets de construction d'infrastructures destinées à entrer dans le patrimoine des personnes publiques. Ainsi, cette agence contribue à mettre en oeuvre des missions d'intérêt public. Avant d'aborder les atouts et les difficultés de l'AGETIP-BENIN dans la mise en oeuvre de ses activités (Paragraphe 2), il convient d'en faire une présentation sommaire (Paragraphe 1).

¹ La première agence d'exécution créée sur le continent est l'AGETIP-Sénégal (1989)

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PARAGRAPHE 1- LA PRESENTATION DE L'AGETIP-BENIN

Créée dans un contexte précis, pour répondre à des objectifs déterminés, l'Agence de Gestion de la Dimension Sociale du Développement (AGDSD), devenue AGETIP-BENIN, a connu une évolution, dans le temps, de son cadre d'intervention (A). Toutefois, sa structure, son organisation et son fonctionnement ont conservé leur souplesse (B).

A- CRÉATION, EVOLUTION ET MISSIONS DE L'AGETIP-BENIN

Avant sa mise en conformité avec la loi n°2001-07 portant maîtrise d'ouvrage publique (MOP), 1'AGDSD a été créée sous forme d'association, pour répondre au souci du gouvernement béninois, dans un contexte de paupérisation accrue, d'oeuvrer à la gestion de la dimension sociale du développement (1). L'évolution connue par cette agence n'a toutefois pas eu pour effet de lui faire perdre ses missions et ses principaux modes d'intervention (2).

1. Née pour gérer la "dimension sociale" du développement

Dans les années 80, au Bénin, comme dans la plupart des pays africains, l'endettement excessif de l'Etat qu'aggravaient les orientations économiques peu pertinentes, a engendré une crise de la dette. Dès lors, se trouvant en cessation de paiement et dans un cercle vicieux, les Etats ont opté pour les politiques d'ajustement structurel (PAS) préconisées et soutenues par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International (FMI). Ces politiques ont certes contribué à corriger de profonds déséquilibres économiques, à travers notamment la libéralisation du secteur public et parapublic, mais ont présenté l'inconvénient d'engendrer des coûts sociaux importants (accroissement du chômage, paupérisation alarmante).

Dans un tel contexte, la prise en compte de la « dimension sociale » de l'ajustement était devenue une nécessité. Ainsi, il fallait oeuvrer à favoriser l'accès des populations aux services de base, à travers la réhabilitation et la

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 7

réalisation d'« infrastructures sociales ». Or, d'une part les structures administratives manquaient de souplesse et de célérité pour conduire efficacement les programmes d'urgence qui s'imposaient et d'autre part les procédures de passation et de règlement des marchés publics n'étaient pas de nature à faciliter l'accès des Petites et Moyennes Entreprises (PME) à la commande publique. Ainsi, avec l'appui de la Banque Mondiale et du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), et en s'inspirant d'une expérience similaire couronnée de succès au Sénégal, l'Agence de Gestion de la Dimension Sociale du Développement verra le jour, le 20 mars 1992, dans le cadre du Programme d'Urgence et du Programme d'Actions Sociales d'Urgence (PASU). L'objectif principal assigné à cette agence d'exécution lors de sa création était d'assurer la maîtrise d'ouvrage déléguée des projets d'infrastructures sociales de base (écoles, centres de santé, pistes rurales, etc.), en recourant fortement à la main d'oeuvre locale et en s'appuyant sur les bureaux d'études nationaux ainsi que les PME. Pour assurer cette mission, l'AGDSD, dont le statut juridique était celui d'association à but non lucratif, se trouvait à l'abri de toute entrave administrative car elle jouissait d'une certaine autonomie et bénéficiait d'un régime dérogatoire au code des marchés publics. Les maîtres d'ouvrage et les bailleurs de fonds pouvaient choisir directement cette agence pour faire exécuter tel ou tel projet, sans mise en concurrence avec les deux autres agences de MOD qui existaient à l'époque, à savoir l'Agence d'Exécution des Travaux Urbains (AGETUR) et la Société d'Etudes Régionales, d'Habitat et d'Aménagement Urbain (SERHAU-SEM). Mais, avec le développement du secteur, il est apparu nécessaire de le réglementer et de consacrer l'ouverture à la concurrence, afin d'améliorer la qualité des prestations et de faire face à une nécessaire augmentation du volume de la commande. C'est ainsi que sera votée la loi n°2001-07 portant MOP, qui ouvre la possibilité d'agrément de nouvelles agences de MOD et précise les conditions à remplir pour exercer une telle activité. La mise en conformité de l'AGDSD à cette loi interviendra le 12 septembre 2002, à travers le changement de dénomination (AGETIP-BENIN) et de statut juridique (société anonyme avec conseil

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 8

d'administration). Par ailleurs, la réforme ainsi effectuée a permis à l'agence de diversifier ses activités, sans se détourner de ses missions et principaux modes d'intervention.

2. Missions et modes d'intervention de l'AGETIP-BENIN

Le recours à la maîtrise d'ouvrage déléguée se justifie essentiellement par le souci de désengager autant que possible l'Etat, les collectivités locales et leurs établissements de l'exécution directe des travaux d'infrastructures, d'améliorer le niveau de consommation des crédits, d'assurer une meilleure maîtrise des coûts de gestion et des délais d'exécution. Ainsi, les missions dévolues à l'AGETIP-BENIN, dès sa création, ont été réaffirmées et étendues dans son objet social, à l'occasion de sa constitution en société anonyme. Il s'agit, pour l'essentiel :

d'assurer, pour le compte de l'Etat, des Collectivités locales, des bailleurs de fonds, des personnes morales publiques ou privées, la maîtrise d'ouvrage déléguée, la conduite d'opération ou l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, dans les domaines suivants : BTP, Environnement, Urbanisme et Assainissement, Hydraulique villageoise, Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication, Etudes de toutes sortes, Audits techniques et Evaluation des projets ;

- de promouvoir l'emploi, en recourant notamment aux méthodes à haute intensité de main d'oeuvre, et le développement du secteur privé national ;

- d'appliquer des procédures simplifiées, efficaces et contrôlables, qui puissent servir de référence dans la gestion des marchés publics.

Pour assurer ces missions, l'agence intervient soit en qualité d'agence d'exécution de projets, soit en qualité seulement de maître d'ouvrage délégué. Lorsqu'elle intervient en qualité d'agence d'exécution, les responsabilités de l'agence sont plus larges, car elles s'étendent à l'évaluation et à la sélection des sous-projets pour lesquels elle assure une mission complète de MOD. Ce mode d'intervention est en train de décliner au profit de l'intervention quasi exclusive

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en qualité seulement de maître d'ouvrage délégué, car, de plus en plus, l'agence n'assure que la MOD de sous projets déjà sélectionnés par le maître de l'ouvrage et/ou les bénéficiaires. Ainsi, après la signature des conventions de MOD, elle effectue une programmation des sous-projets et en assure la réalisation, à travers la passation des différents marchés et contrats, le suivi et la supervision des travaux, la réception et la remise de l'ouvrage au MO.

Quel que soit le mode d'intervention retenu par rapport au projet concerné, les missions que s'est assignées l'agence sont d'utilité publique et les fonds qu'elle est amenée à gérer sont, pour l'essentiel, des deniers publics : c'est pour cela qu'elle a l'obligation de faire preuve d'efficacité dans son fonctionnement.

B - UN FONCTIONNEMENT BASÉ SUR LA RECHERCHE DE L'EFFICACITÉ

Etant une personne morale de droit privé, l'AGETIP-BENIN applique des règles de gestion du secteur privé, dans le strict respect de principes rigoureux de fonctionnement (1). Par ailleurs, pour être efficace, elle s'appuie sur une architecture souple et une structure légère (2).

1. Une gestion privée contrôlée et des principes de fonctionnement

Depuis sa création jusqu'à ce jour, l'AGETIP-BENIN a toujours fonctionné comme une personne morale de droit privé, en dépit de l'exercice de missions d'intérêt public et de la gestion de fonds publics. En effet, en passant du statut d'association de droit privé à but non lucratif à celui de société anonyme avec conseil d'administration, cette agence a conservé et même renforcé son mode de fonctionnement privé qui aura sans doute été l'un des facteurs déterminants de sa réussite.

Cette gestion privée se caractérise essentiellement par :

- l'autonomie absolue de l'agence vis-à-vis de toute structure étatique ;

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l'application de procédures administratives, financières, comptables et techniques internes, faisant l'objet de deux manuels de procédures régissant le fonctionnement de l'agence ;

la dérogation au code des marchés publics et aux procédures de décaissement applicables aux administrations publiques, au profit des règles fixées dans les manuels de procédures évoqués ci-dessus.

Toutefois, l'agence est soumise à des contrôles effectués par les partenaires, notamment les maîtres d'ouvrage publics et les bailleurs de fonds (obligation de produire des rapports d'activités et de suivi financier, audits financiers et techniques externes).

Par ailleurs, l'AGETIP-BENIN exerce ses activités dans le respect de certains principes fondamentaux qui doivent être perçus comme le gage de sa pérennité dans l'environnement de la maîtrise d'ouvrage déléguée. Il s'agit des principes suivants : l'indépendance, l'impartialité, l'efficacité, l'économie, la transparence et la gestion du personnel par objectifs.

De même, le personnel de l'agence est soumis à la plupart des obligations mises à la charge des agents de la fonction publique, à savoir : les obligations liées aux conflits d'intérêt, les devoirs de réserve, d'impartialité, de discipline, de respect de la hiérarchie, de loyauté et de confidentialité.

Si l'AGETIP-BENIN se rapproche quelque peu du secteur public, en ce qui concerne les obligations de son personnel, elle s'en écarte largement du point de vue de son organisation et de sa structure.

2. Une structure légère et une architecture souple

La structure organisationnelle de l'AGETIP-BENIN est caractérisée par une certaine légèreté qui répond sans doute au souci de lui conférer la plus grande souplesse. Ainsi, au sein de la direction générale, travaille une trentaine d'agents, dont certains sont directement rattachés au Directeur Général et la plupart sont répartis en trois directions centrales à savoir : la direction

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administrative, la direction technique (ayant abrité notre stage) et la direction financière et comptable.

> Le Directeur Général et les postes qui lui sont directement rattachés

Le Directeur Général (DG) est nommé par le Conseil d'Administration de l'agence, reçoit délégation de ses pouvoirs et agit sous son contrôle. Il est responsable de la bonne marche des activités de l'agence, aussi bien sur le plan administratif et financier que sur le plan technique. A ce titre, il signe tous les actes engageant l'agence, préside la commission des marchés (voir infra), prononce les réceptions provisoires et définitives ainsi que la remise des ouvrages aux maîtres d'ouvrage, etc.

Sont directement rattachés au DG, sa secrétaire particulière, un contrôleur de gestion (ayant pour mission de contrôler l'ensemble des activités de l'agence, au regard des textes et des normes généralement admises) et un Conseiller Marketing, Développement et Communication (CMDC).

> La Direction Administrative

Sous la responsabilité du Directeur Administratif (chargé notamment d'assurer la supervision et le contrôle des services administratifs et de veiller au respect des conventions avec les bailleurs de fonds et le gouvernement), se retrouvent sa secrétaire, un assistant administratif, une standardiste réceptionniste, un archiviste, un logisticien, des conducteurs de véhicule et agents de liaison.

> La Direction Technique

Elle est la principale direction opérationnelle de l'AGETIP-BENIN, dans la mesure où c'est en son sein que sont exécutées la plupart des activités découlant des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée, depuis la soumission aux appels d'offres ou consultations restreintes, jusqu'à la remise des ouvrages aux autorités contractantes, en passant par la passation et l'exécution des marchés d'étude et de travaux.

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Le Directeur Technique (DT) supervise et contrôle le processus technique de préparation, de sélection, d'exécution, de suivi des projets et de remise des ouvrages aux maîtres d'ouvrage et aux bénéficiaires. A ce titre, il préside les travaux du comité d'analyse des offres des soumissionnaires (voir infra), s'il n'est pas membre de la commission des marchés (voir infra), supervise l'activité des chefs projets et contrôle celle des maîtres d'oeuvre, valide les décomptes et situations établies par les entrepreneurs, etc. Il est aidé par une secrétaire et une assistante technique chargée entre autres de tenir la documentation sur les projets et marchés et d'en faire un suivi analytique.

Au nombre de cinq, les Chefs Projets forment la cheville ouvrière de l'agence. En effet, sous la responsabilité du Directeur Technique, ils exercent l'essentiel des activités opérationnelles de l'agence, notamment en matière de gestion des conventions, contrats et marchés publics. Ainsi, dans le cadre d'un projet qui lui est confié par le Directeur Technique, chaque chef de projet intervient dans l'élaboration des dossiers techniques, s'occupe des tâches liées aux consultations (lancement par un avis d'appel à la concurrence, ouverture et évaluation des offres sanctionnées par des procès verbaux et rapports soumis à la commission des marchés, demandes d'avis de non objection, lettres de notification aux entreprises, etc.). Par ailleurs, il suit l'exécution des marchés, traite les factures et décomptes des entreprises, organise les réceptions et rédige les rapports d'activité aux maîtres d'ouvrage et à la Direction Générale.

> La Direction Financière et Comptable

Le Directeur Financier et Comptable (DFC) a pour mission de superviser les services financiers et comptables de l'agence. A ce titre, il contrôle la préparation du budget, des factures et demandes de fonds adressées aux maîtres d'ouvrage, et l'établissement des états financiers, pièces et documents comptables, co-signe les chèques, virements et engagements, supervise les opérations de décaissement, en particulier le paiement des décomptes et factures provenant des prestataires, etc. Le DFC a sous sa responsabilité, une

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assistante financière, un chef comptable, un secrétaire comptable et un pool de comptables.

Dans le cadre de la mise en oeuvre des missions qui leur sont confiées, certains cadres de l'AGETIP-BENIN se retrouvent dans des commissions spécialisées qu'il convient de présenter très brièvement.

> Les commissions spécialisées

La commission des marchés : elle est chargée de prendre les décisions de qualification et de classement des entreprises (voir infra) et d'attribuer les marchés publics. Ainsi, elle se réunit à l'occasion de chaque passation de marché. Cette commission regroupe le DG (président), le DA, le DFC, le DT ou leurs représentants respectifs, et un observateur désigné par le maître d'ouvrage.

Le comité d'analyse : il met en oeuvre les travaux d'évaluation des offres et de proposition d'attribution des marchés, à soumettre à la prise de décision de la commission des marchés et ses membres sont désignés par ladite commission. Elle est présidée par le DT, si celui-ci n'est pas membre de la commission des marchés, et elle se réunit également chaque fois qu'il y a une passation de marché. En sont également membres, le chef de projet et le maître d'oeuvre.

Le comité de direction (CODIR) : il regroupe le DG (président) ou son représentant, les directeurs centraux, le Contrôleur de Gestion et la Secrétaire Particulière du DG qui en assure le secrétariat. Elle se réunit une fois par semaine pour examiner le planning des travaux de la semaine.

Une fois l'organisation et la structure de l'AGETIP-BENIN présentée, il importe de restituer les constats significatifs résultant de nos observations sur la mise en oeuvre des activités de cette agence dans le cadre de la maîtrise d'ouvrage déléguée, en vue de l'exécution des projets publics.

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PARAGRAPHE 2 - LES AVANTAGES ET POINTS A AMELIORER DANS L'EXECUTION DES PROJETS PUBLICS EN MAITRISE D'OUVRAGE DELEGUEE PAR L'AGETIP-BENIN

La convention par laquelle s'opère la délégation de la maîtrise d'ouvrage constitue un marché public de service (précisément un marché de prestation intellectuelle, au sens de l'article 42 du CM P). Ainsi, une analyse des conditions d'obtention et de gestion de tels marchés par les prestataires privés, au nombre desquels figure l'AGETIP-BENIN, permettra de relever les forces et insuffisances qui caractérisent cette branche de la commande publique au Bénin. Pour ce faire, nous distinguerons les activités préalables à l'exécution de la convention de maîtrise d'ouvrage déléguée (A) de celles qui entrent dans la phase proprement dite de ladite exécution (B).

A- LES ACTIVITÉS PRÉALABLES A L'EXECUTION DES CONVENTIONS DE MAÎTRISE D'OUVRAGE DÉLÉGUÉE

Avant la réforme opérée dans le secteur de la maîtrise d'ouvrage déléguée en 2001, les conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée étaient conclues suite à une négociation directe (gré à gré) ou sur recommandation des bailleurs de fonds, dans les accords de financement. Dans un tel contexte, il était plus facile à l'agence d'obtenir des contrats, dans la mesure où elle détenait ses missions, en grande partie, des arrangements retenus dans les accords de financement. Avec l'instauration de la concurrence, il est devenu nécessaire que l'agence fasse la preuve de son efficacité et soit dans une recherche permanente de marchés, afin d'être sélectionnée par les maîtres d'ouvrage (1). C'est seulement suite à sa sélection en tant que maître d'ouvrage délégué, que des concertations sont possibles avec le maître d'ouvrage, afin d'élaborer la convention de MOD et de la soumettre à signature, approbation et enregistrement (2).

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1. La recherche de marchés et la soumission aux procédures de sélection des MOD

Cette étape regroupe les activités menées pour inciter les maîtres d'ouvrage et les bailleurs de fonds à opter pour la délégation d'une part et la soumission aux procédures de sélection des maîtres d'ouvrage délégués, d'autre part.

> L'incitation à la délégation

Graphique N°1: Sources de financement des activités de
IAGETIP - BENIN en 2002

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Les activités entrant dans le cadre de l'incitation des partenaires à la délégation consistent essentiellement en des démarches effectuées auprès des maîtres d'ouvrage publics et des bailleurs de fonds, pour décider les uns à recourir à la MOD en vue de l'exécution des projets publics et les autres à exiger une telle délégation dans les accords de financement. Ces activités, qui font intervenir principalement le Directeur Général et le Conseiller Marketing, Développement et Communication, sont d'autant plus importantes que l'environnement de la MOD est devenu concurrentiel. L'AGETIP-BENIN oeuvre ainsi à obtenir la confiance de ses clients potentiels. Les résultats produits par de telles activités sont assez perceptibles, dans la mesure où une variation des sources de financement se note, comme le montrent les schémas suivants :

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7%

6,29%

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4,87% 4,96%

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Graphique N°2: Sources de financement des activités de
IAGETIP-BENIN en Décembre 2010

Sources des deux schémas : Prospectus de présentation de l'AGETIP-BENIN.

L'analyse de ces deux graphiques permet de se rendre compte que :

si la part de financement du bailleur traditionnel que constitue la Banque Mondiale est en nette diminution (15% à 8,37%), de même que celles du FED, du Japon, du PNUD, de l'USAID et de l'AFD, d'autres bailleurs, dont la part de financement ne s'était pas nettement distinguée, se sont affichés : la BAD, la BID, la France et la Suisse ;

la part de financement du Budget National a plutôt progressé (26% à 30,96%), preuve que les maîtres d'ouvrage publics font de plus en plus recours à la délégation directe, c'est-à-dire sans interférence des bailleurs de fonds.

Toutefois, le constat évoqué au dernier alinéa ne traduit pas pour autant une situation reluisante. En effet, avec la réforme effectuée dans le domaine de la maîtrise d'ouvrage déléguée, caractérisée par la libéralisation du secteur et la professionnalisation de cette activité, on était en droit de s'attendre à une augmentation sensible du volume de la commande, afin d'intéresser la flopée d'agences de MOD qui se sont installées postérieurement à la réforme. Les différents entretiens obtenus dans le cadre de nos pré-enquêtes nous ont

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permis de réaliser qu'environ 10% seulement des infrastructures publiques sont réalisées par le mode de maîtrise d'ouvrage déléguée. Cette situation explique la tendance de la plupart des agences de MOD, dont l'AGETIP-BENIN, à diversifier leurs activités, au point de s'intéresser à des secteurs autres que la maîtrise d'ouvrage déléguée. C'est dans un tel cadre que s'enregistrent les activités menées par l'antenne de l'AGETIP-BENIN installée au Congo Brazzaville (assistance à la maîtrise d'ouvrage, maîtrise d'oeuvre, etc.). On en déduit donc l'insuffisance du volume de la commande pour intéresser toutes les agences de maîtrise d'ouvrage déléguée.

Par ailleurs, on peut dire des démarches effectuées auprès des maîtres d'ouvrage et des bailleurs de fonds pour les inciter à la délégation qu'elles comportent le risque de fausser le jeu de la concurrence. En effet, on peut se douter qu'au cours des missions de prospection, il ne sera pas seulement recommandé aux maîtres d'ouvrage et bailleurs de fonds d'opter pour la délégation, mais surtout de préférer l'AGETIP-BENIN, dont on présentera les solides références techniques et financières : ce qui peut influencer la décision. On peut alors noter la tendance à fausser le jeu de la concurrence, à travers les missions de prospection.

> La soumission aux procédures de sélection des MOD

Avant d'aborder les activités menées par l'agence dans le cadre de la préparation et du suivi de sa soumission aux procédures de sélection des MOD, nous procéderons à un examen du cadre juridique de la passation des conventions de MOD.

Le cadre juridique de la passation des conventions de MOD : le contrat de maîtrise d'ouvrage déléguée étant un marché public, sa passation est soumise au respect des principes fondamentaux de la commande publique que sont la liberté d'accès, le traitement équitable des soumissionnaires, et la transparence des procédures. En l'état actuel du droit, c'est l'article 11 du décret n°2003-096 du 20 mars 2003 portant conditions d'exercice des

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missions de MOD et de conduite d'opération qui s'applique. Ce texte prévoit trois modes de passation des conventions de MOD, en fonction du montant de l'enveloppe financière prévisionnelle, à savoir : le gré à gré pour un montant inférieur ou égal à deux cent millions (200 000 000) F CFA ; la consultation restreinte pour un montant compris entre deux cent millions (200 000 000) F CFA et un milliard (1 000 000 000) F CFA et l'appel d'offres ouvert pour un montant supérieur à un milliard (1 000 000 000) F CFA.

Ces dispositions particulières fixées par le décret mentionné ci-dessus semblent inappropriées, dans la mesure où elles dérogent au principe cardinal des marchés publics qui fait de l'appel d'offres ouvert la règle et induit la nécessité de justifier le recours à toute autre procédure, non pas par des montants ou seuils, mais par des circonstances bien précises d'ores et déjà envisagées par les textes (urgence, complexité de l'opération, monopole, etc.). Du reste, le mode de « consultation restreinte » prévu par ce texte ne correspond à aucune des procédures figurant au code des marchés publics, et ne saurait être confondu avec l'appel d'offres restreint qui suppose une phase de présélection. Il faudrait se référer à la loi n°2001-07 du 09 mai 2001 portant maîtrise d'ouvrage publique qui dispose que « le choix du maître d'ouvrage délégué est assujetti aux dispositions du code des marchés publics ». De même, le CMP reconnaît la convention de MOD comme un marché de prestations intellectuelles soumis aux procédures spécifiques à cette catégorie de marchés.

La préparation et le suivi des dossiers de soumission de l'AGETIP-BENIN : lorsque l'AGETIP-BENIN a connaissance du lancement d'une procédure de sélection d'un maître d'ouvrage délégué, le Directeur Technique instruit l'un des chefs projets de prendre en charge la préparation du dossier de soumission. Celui-ci examine les pièces administratives à fournir dans le cadre de la consultation et s'occupe de les rassembler. Les choix d'ordre technique (références techniques à présenter dans la soumission, méthodologie à adopter, etc.) et d'ordre financier (taux d'honoraire à proposer, par exemple)

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sont alors effectués. Les pièces et informations figurant dans le dossier de soumission sont organisées en deux rubriques : offre technique et offre financière. Dans l'offre technique, on retrouve notamment, outre les pièces administratives (attestation d'impôt, attestation de non faillite, certificat d'inscription au registre du commerce, attestation de la caisse nationale de sécurité sociale, agrément autorisant l'agence à exercer la MOD) :

- une brève description de l'agence et un aperçu de l'expérience récemment acquise dans le cadre d'une mission de nature analogue ;

- les références techniques de l'agence, en termes d'expérience générale (projets exécutés) et d'expériences spécifiques (description par projet de nature analogue déjà exécuté, des prestations fournies ou services rendus par le personnel) ;

- la méthodologie proposée par l'agence pour mettre en oeuvre la mission (différentes phases d'exécution et choix des approches méthodologiques pouvant permettre d'assurer la qualité des ouvrages, avec une minimisation des coûts et une certaine implication des bénéficiaires) ;

- un planning détaillé d'exécution de la mission de maîtrise d'ouvrage déléguée, à travers une répartition par mois et par semaine, des activités à mener, s'étalant sur toute la durée prévue du projet. Le schéma est, en général, le suivant :

N°

Activité

Mois 1

Mois 2

Mois n

S2

S3

S4

S1

S2

S3

S4

S1

S2

S3

S4

1

Libellé

2

Libellé

n

Libellé

S = Semaine

- la composition de l'équipe à mettre en place par l'agence et les attributions respectives de ses membres, ainsi que leurs Curricula Vitae ;

- les moyens matériels et logistiques dont dispose l'agence ;

- les formulaires A et B du code d'éthique et de moralisation des marchés publics, dûment remplis.

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Dans l'offre financière, on retrouve généralement :

- une lettre de soumission signée par le Directeur Général de l'agence, dans laquelle celui-ci accepte les conditions figurant dans le dossier de consultation et engage l'agence à réaliser, si son offre est retenue, les missions qui font l'objet de la consultation, dans un délai précis ;

- une caution de soumission ou cautionnement provisoire, à travers laquelle une banque s'engage à être garante de l'agence, jusqu'à concurrence d'un montant correspondant à une fourchette de pourcentages (2 à 3% par exemple) du montant Toutes Taxes Comprises (TTC) de la soumission ; il n'est pas difficile pour l'agence d'obtenir cette caution car les banques lui font extrêmement confiance en raison de son patrimoine en matériel, immobilier et produits financiers ;

- la proposition des honoraires : les honoraires représentent la rémunération du maître d'ouvrage délégué. En effet, le MOD ne réalise aucun bénéfice sur les travaux : il perçoit du maître d'ouvrage, les sommes correspondant exactement aux prestations des bureaux d'études et des entrepreneurs. La contrepartie des services du MOD représente ses honoraires, dont le montant est déterminé selon un pourcentage du montant total des sommes à payer aux différents prestataires (4 - 5,5%, aux termes de l'article 15 du décret n°2003-096 du 20 mars 2003 ci-dessus mentionné). Ainsi, la précision, dans son offre financière, du taux d'honoraires que désire percevoir l'agence, est très déterminante, dans la mesure où ce taux représente le prix de l'offre : moins il est élevé, plus le candidat a de chances de gagner le marché, à condition d'avoir une offre technique recevable.

Une fois le dossier de soumission monté par la Direction Technique, il est remis au Directeur Général pour signature, multiplié en cinq (5) exemplaires et l'original est déposé, sous pli fermé, au lieu indiqué par le maître d'ouvrage pour recevoir les offres. Le chef projet en charge du dossier assiste à l'ouverture des plis.

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L'analyse des offres et l'attribution du marché sont faites au sein de la Cellule de passation des marchés publics du maître de l'ouvrage, sur la base des critères et modes d'évaluation retenus dans le dossier de consultation. Elle consiste, en général, à attribuer à chaque soumissionnaire une note technique, une note financière et une note générale (somme des deux premières notes préalablement pondérées de coefficients initialement précisés dans le dossier de consultation). Ensuite, il est fait notification aux candidats, dont l'AGETIP-BENIN, du choix ou du rejet de leur offre. A cette étape, deux observations s'imposent :

- d'une part, les conditions dans lesquelles sont attribués les marchés de maîtrise d'ouvrage déléguée ne présentent pas toujours la transparence requise pour être reconnues comme fiables. Dans de récents rapports d'activité de l'AGETIP-BENIN (2008, 2009), il a été indiqué que l'agence avait perdu certains marchés, dans des conditions qui font douter qu'un traitement équitable ait pu être réservé à tous les concurrents. En effet, les rapports ont fait état de l'insertion, dans les dossiers de consultation, de critères sélectifs ou orientés vers un concurrent déterminé. Nous noterons donc qu'il subsiste des suspicions d'orientation des critères d'attribution des marchés de MOD.

- d'autre part, la concurrence entre les agences de MOD n'est encore que théorique. En effet, deux agences de MOD (AGETUR et AGETIP-BENIN) détiennent des références techniques et capacités financières largement au-dessus de celles des autres et se partagent la quasi-totalité des marchés. Les autres agences (celles qui se sont installées après l'ouverture à la concurrence) ne trouvent que très peu à faire dans le domaine de la MOD, et vivent essentiellement des autres activités qu'elles mènent (maîtrise d'oeuvre, promotion immobilière, etc.). Or, si ces agences n'obtiennent pas de marchés, elles ne pourront acquérir aucune expérience dans le domaine. Cet état de choses, quoique favorable à l'AGETUR et à l'AGETIP-BENIN, du moins pour l'instant, constitue une entrave à la viabilité de l'activité de

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maîtrise d'ouvrage déléguée, qui ne saurait se développer en étant la chasse gardée de deux agences. Il faut craindre que la situation de quasi-monopole soit à terme préjudiciable à la pérennité de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage déléguée par l'AGETUR et l'AGETIP-BENIN. Du reste, l'actuel Président Directeur Général de l'AGETUR et le Directeur Général de l'AGETIP-BENIN ont reconnu, dans un entretien qu'ils ont accordé à des consultants, en vue de l'établissement d'un rapport sur la MOD en Afrique², que la concurrence n'était pas effective et qu'il fallait oeuvrer à ce qu'elle soit réellement instaurée. Nous retiendrons donc comme menace à l'exercice de la MOD par l'AGETIP-BENIN, l'ineffectivité de la concurrence, préjudiciable à la viabilité de l'activité de MOD.

Lorsqu'au terme d'une consultation et après la validation du processus par la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics, l'AGETIP-Bénin est sélectionnée en tant que maître d'ouvrage délégué, une convention de MOD est élaborée pour définir l'étendue des missions déléguées et régir les rapports avec le maître d'ouvrage.

2. L'élaboration, la signature, l'approbation, et l'enregistrement de la convention de maîtrise d'ouvrage déléguée

La loi n°2001-07 portant MOP dispose en son article 2, alinéa 3, que la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique « fait l'objet d'une convention de maîtrise d'ouvrage déléguée ». La nature contractuelle de la délégation impose que les conditions dans lesquelles s'exerceront les missions du maître d'ouvrage délégué soient convenues entre les parties. C'est ainsi que des négociations ont lieu entre les représentants de l'agence et ceux du maître d'ouvrage, afin d'amender et d'adopter le projet de convention. La rédaction de la convention se fait sur la base de l'offre de l'agence, éventuellement corrigée lors de son évaluation. Après son élaboration, la convention est multipliée en

² Annexes au rapport intitulé : « La délégation de la maîtrise d'ouvrage en Afrique en 2007, Bilan, enjeux et perspectives », Christian Diou, Michel Henry, Babaly Deme.

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vingt exemplaires et signée par le Directeur Général de l'AGETIP-BENIN, avant que ne soit entamé le processus de son approbation et de sa signature par les organes et autorités compétentes. Les conditions d'élaboration, d'approbation et de signature, par l'administration, des conventions de MOD, représentent une réelle entrave au démarrage et à la bonne exécution des projets. Ce problème très récurrent a souvent été signalé dans les rapports d'activités de l'agence, sans grand succès. Nombre de conventions et d'avenants aux conventions sont en cours d'élaboration et/ou de signature et bloquent l'avancement des projets : ce qui constitue un facteur de perte de temps et de surcoûts. Le tableau suivant donne une idée du nombre de conventions de MOD et d'avenants auxquels l'AGETIP-BENIN est partie et dont le processus d'élaboration ou de signature n'est pas encore achevé au 30 septembre 2010.

Tableau n°1 : Point des conventions de MOD de l'AGETIP-BENIN au 30
septembre 2010

Rubriques Nombre

Conventions déjà signées, portant sur des projets mis en oeuvre dans l'année, dont le taux d'exécution excède 95% et qui sont ou seront clôturés

Conventions déjà signées, portant sur des projets opérationnels dont le taux d'exécution n'a pas encore atteint 95%

Conventions en cours d'élaboration ou de signature, portant sur des projets dont le taux d'exécution est de 0%

22

18

13

Avenants en cours de signature, portant sur des projets déjà opérationnels

3

Source : Etat d'avancement des projets au 30 septembre 2010, Rapport trimestriel d'activités de la Direction Technique (juillet à septembre).

A la lecture du tableau, on se rend compte qu'en dehors des projets clôturés ou qui sont sur le point de l'être (lesquels ont démarré, pour la plupart, avant l'année 2010), un nombre important de projets sont encore non opérationnels. Cette situation est préjudiciable, non seulement pour l'agence, mais aussi pour le maître d'ouvrage. En effet, du côté du maître d'ouvrage, le

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temps nécessaire à l'élaboration du programme de l'opération et à la détermination de son enveloppe financière, auquel s'ajoute le processus de sélection du MOD et la lente phase d'élaboration et de signature de la convention font que le projet ou programme ne devient opérationnel que vers la fin de l'année budgétaire pour le compte de laquelle il est inscrit : ce qui explique, en partie, les problèmes de financement des opérations. Quant à l'agence, pour éviter les conséquences d'un démarrage tardif du projet, elle est parfois amenée à préfinancer l'opération, contrevenant ainsi à deux principes fondamentaux, à savoir d'une part l'obligation de financement de l'opération incombant au maître d'ouvrage (et interdisant que le MOD soit amené à assurer le financement, même s'il compte récupérer les sommes investies) et d'autre part l'interdiction de la signature d'un marché public à titre de régularisation (la convention n'étant pas signée, le MOD n'est juridiquement pas fondé à poser des actes dans le cadre d'un mandat inexistant). On notera donc comme difficulté le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en maîtrise d'ouvrage déléguée.

Une fois la convention élaborée, signée et approuvée, elle est soumise par l'agence à la formalité d'enregistrement à la Direction des Domaines, de l'Enregistrement et du Timbre, de la Direction Générale des Impôts et des Domaines. Après cette étape, et conformément à ce qui est retenu dans la convention, une avance, représentant un pourcentage du montant délégué (montant total prévisionnel des études et travaux, sans intégrer les honoraires), est mise à la disposition de l'agence, de même qu'une tranche de ses honoraires, afin qu'elle puisse engager les premières dépenses. Aussi les activités prévues dans le cadre du mandat peuvent-elles être entamées.

B- LES ACTIVITÉS MENÉES DANS LE CADRE DE LA CONVENTION DE MAÎTRISE D'OUVRAGE DÉLÉGUÉE

En se substituant au maître d'ouvrage, l'objectif fondamental de l'AGETIP-BENIN est d'exercer efficacement, pour le compte de son mandant, d'importantes prérogatives de la maîtrise d'ouvrage, en faisant réaliser les

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travaux publics par des entreprises, dans le cadre de marchés de travaux. Nous distinguerons, dans cette partie, les activités mises en oeuvre par l'agence avant l'exécution des travaux (1) de celles qui sont menées au cours et à la fin de ladite exécution (2).

1. Les activités menées avant l'exécution des travaux

Dans la mesure où le maître d'ouvrage délégué a reçu le pouvoir d'agir au nom et pour le compte du maître d'ouvrage, il exerce pleinement les attributions de celui-ci. Ainsi, son mandat l'autorise à se faire assister par un (ou des) maître(s) d'oeuvre, qu'il aura sélectionné(s) lui-même, et à conduire la procédure de passation et d'attribution des marchés à un (ou des) entrepreneur(s). Aussi le Directeur Technique instruit-il le chef projet responsable de l'opération, dès lors que la convention est signée et l'avance versée, de préparer les dossiers de consultation des maîtres d'oeuvre.

> La sélection des maîtres d'oeuvre³ (cabinets et bureaux de contrôle)

L'exécution d'un marché de travaux fait intervenir des maîtres d'oeuvre ayant pour mission d'apporter, à travers des études préalables, une réponse architecturale, technique et économique aux besoins du maître d'ouvrage exprimés dans son programme et d'assurer le contrôle de l'exécution des travaux.

Après avoir défini les coûts objectifs, délais et termes de références des études techniques, le chef projet désigné par le Directeur Technique procède au lancement de la consultation, sur la base du dossier de consultation qu'il a mis au point. Toutefois, en application des dispositions du MPT, la consultation n'est pas ouverte à tous les bureaux et cabinets. En effet, la sélection des maîtres d'oeuvre par l'agence se fait sur la base d'une liste restreinte d'au moins trois et d'au plus six consultants ayant fait l'objet de qualification et de classement. Cette liste est obtenue en sélectionnant, à partir du répertoire de

Voir définition dans le glossaire de l'étude.

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l'agence, les consultants qu'elle a qualifiés et classés. La qualification et le classement sont effectués, à la suite de campagnes d'information périodiques (trimestrielles, semestrielles ou annuelles), à travers lesquelles il est demandé aux prestataires, dans le cadre d'un avis d'appel d'enregistrement ou de candidature publié par voie de presse, de solliciter une attestation de qualification ou de classement renouvelable tous les deux ans. Les décisions de qualification et de classement sont prises par la commission des marchés, sur la base de l'examen des statuts, des capacités financières, des expériences du postulant ainsi que des compétences de son personnel permanent. Ainsi, dès lors qu'il y a une consultation, l'agence sélectionnera un maximum de six consultants, qui seront approuvés par le maître d'ouvrage, auxquels sera exclusivement adressé le dossier de consultation. Le processus aboutissant à la constitution de la liste restreinte, qui du reste échappe au code des marchés publics, nous semble limiter quelque peu la concurrence, dans la mesure où la qualification et le classement des candidats se font, non pas par rapport à leur capacité à exécuter une mission précise, mais en raison de considérations d'ordre général qui pourraient les défavoriser par rapport à d'autres. Ainsi, un cabinet pourrait avoir des références générales plutôt réduites et ne pas être qualifié par l'agence, alors que dans un domaine précis, il possède des ratios plus importants. Par ailleurs, la limitation à six du nombre de consultants auxquels doivent être adressés les dossiers de consultation, nous semble infondée et d'ailleurs, le MPT ne donne aucune justification de ce choix. Cependant, dans le cadre de prestations complexes, le MPT de l'agence prévoit qu'une liste restreinte internationale soit élaborée, à la suite d'un appel à l'expression d'intérêt.

Les procédures de sélection des maîtres d'oeuvre, par l'AGETIP-BENIN, sont au nombre de cinq, à savoir : la sélection fondée sur la qualité technique et le coût (procédure la plus fréquente), la sélection basée sur le moindre coût, la sélection basée sur un budget déterminé (choix du soumissionnaire ayant la meilleure note technique, si son offre financière est inférieure ou égale au

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budget fixé par le MO), la sélection fondée sur la qualification du consultant, et l'entente directe, utilisée de manière exceptionnelle. Ces procédures s'inspirent largement de celles des bailleurs de fonds (Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, etc.). Dès lors qu'il est sélectionné et son contrat signé, le maître d'oeuvre est amené à réaliser les études techniques nécessaires à la réalisation des travaux, et ce, sous le contrôle de la Direction Technique de l'agence.

> Le contrôle et l'approbation des études

Les études réalisées par le maître d'oeuvre se concrétisent par l'élaboration de documents indispensables à la réalisation des travaux. Il s'agit de :

l'avant-projet sommaire (APS) qui constitue une étude chiffrée des solutions techniques possibles pour la réalisation du projet;

l'avant-projet détaillé (APD) qui fait une description des dispositions techniques du projet incluant les plannings prévisionnels de toutes les phases de réalisation des travaux ;

le projet d'exécution des ouvrages (PEO) qui détaille notamment les spécifications techniques, les plans d'exécution et le programme d'encadrement de l'exécution des travaux ;

le dossier d'appel d'offres (DAO) qui contient, outre les éléments du PEO, les pièces administratives que devront fournir les entreprises, dans le cadre de la passation des marchés de travaux.

Le chef projet chargé de l'opération examine et formule des avis écrits sur ces différents documents et les soumet à un comité technique mis en place par l'agence. A cette phase, il importe de relever que le profil du Directeur Technique et des chefs projets (ingénieurs expérimentés en génie civil) permet d'assurer la qualité des études et partant, du DAO destiné aux soumissionnaires. Par ailleurs, le maître d'ouvrage est associé à l'approbation des études, car, dans les cas où il n'a pas de représentant

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au comité technique de l'agence, son avis est tout de même requis pour la validation des études.

> La passation des marchés de travaux Les seuils et procédures internes de passation

Conformément au MPT de l'agence, il existe quatre niveaux de marchés auxquels correspondent des procédures déterminées de consultation. Il s'agit des marchés :

de niveau 1 (micro-réalisations), dont le montant est inférieur ou égal à dix millions (10 000 000) F CFA ;

de niveau 2 (marchés de petite taille), dont le montant est compris entre dix millions (10 000 000) F CFA et trente-cinq millions (35 000 000) F CFA ; la procédure appliquée à ces deux catégories de marchés est celle de la consultation restreinte. Ainsi, l'agence fait appel à un certain nombre d'entreprises qu'elle a déjà qualifiées (selon le processus décrit pour la sélection des maîtres d'oeuvre) et recueille seulement auprès d'elles des devis et non pas d'offre technique. L'entreprise ayant proposé le prix le plus bas est retenue, sous réserve de la simple vérification que sa situation lui permet toujours de réaliser les travaux.

de niveau 3 (marchés de taille moyenne), dont le montant est supérieur à trente-cinq millions (35 000 000) F CFA et inférieur à trois cent cinquante millions (350 000 000) F CFA ; la procédure utilisée pour passer ces marchés est l'appel d'offres national ouvert à toutes les entreprises éligibles au financement du bailleur de fonds (en cas de financement extérieur) et disposant des compétences requises ; l'attribution est faite à l'entreprise la moins-disante, sous réserve de la vérification de sa capacité et de ses compétences ;

de niveau 4 (marchés de taille internationale), dont le montant est supérieur à trois cent cinquante millions (350 000 000) F CFA et qui font

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l'objet de la procédure d'appel d'offres international, sur la base des directives et documents-types des bailleurs de fonds.

La procédure de gré à gré n'est utilisée qu'avec l'autorisation du maître d'ouvrage et du bailleur de fonds, et dans des cas extraordinaires (urgence, difficulté particulière, absence prouvée de compétition) rendant inutile ou contre-productive, la mise en concurrence.

A ce stade, nous pouvons relever les mêmes observations au sujet de la consultation restreinte, dont les conditions nous semblent limiter la concurrence. Toutefois, nos observations nous ont permis de relever que la procédure la plus utilisée par l'agence, pour la passation des marchés de travaux, est l'appel d'offres ouvert. En conséquence, on enregistre un faible recours à la procédure de gré à gré.

Les activités liées à la passation des marchés de travaux

Après le lancement de la consultation, les offres sont reçues et le chef projet chargé de l'opération organise la séance publique d'ouverture des plis, qui se déroule en présence des membres de la commission des marchés (voir supra) et des représentants des soumissionnaires. Aucune décision de rejet n'est prononcée à cette étape, qui est sanctionnée par un procès-verbal. L'évaluation des offres se fait dans un délai maximum de quinze (15) jours, par le comité d'analyse (voir supra), qui propose une décision d'attribution à l'entreprise ayant proposé le prix le plus bas et dont l'offre technique est jugée conforme pour l'essentiel au DAO. Un rapport d'analyse est dressé et soumis à la commission des marchés, qui l'approuve. Dès lors, le chef projet prépare une demande d'avis de non-objection, à adresser au maître d'ouvrage, pour requérir son approbation. C'est seulement après cette non-objection que notification pourra être faite aux soumissionnaires, du sort réservé à leurs offres. On note souvent, à ce stade, une célérité dans le processus de passation des marchés, compromise dans bien des cas par le défaut de

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promptitude des maîtres d'ouvrage dans la formulation de leur avis de non objection.

En dépit de l'importance que requièrent toutes ces activités de passation des marchés publics, il est à déplorer l'absence de spécialiste en gestion des marchés publics au sein de l'agence, même si cette carence est relativement comblée par la participation du Directeur Technique et des chefs projets à des modules de formation dans ce domaine.

En définitive, on peut aisément constater que l'agence ne soumet pas ses activités liées à la passation des marchés aux contrôles a priori exercés par les structures nationales compétentes. Elle continue, de ce fait, de déroger au code des marchés publics, en violation de l'article 9 de la loi portant MOP qui dispose que « le maître d'ouvrage délégué est soumis aux mêmes règles que celles applicables au maître d'ouvrage public » et que « la réglementation des marchés publics lui est applicable dans les mêmes conditions ».

A la suite de la notification de l'attribution au titulaire, le marché est établi et signé par ce dernier et le Directeur Général de l'agence. La remise de site est effectuée et le début des travaux est matérialisé par un ordre de service.

2. Les activités menées au cours et après la fin de l'exécution des travaux

La phase d'exécution est marquée par la supervision et le contrôle des travaux et prestations par l'agence, le suivi administratif et financier de l'exécution et la production de rapports périodiques. A la fin des travaux, les réceptions sont organisées. L'achèvement de la mission du MOD est matérialisé par la délivrance d'un quitus.

> La supervision et le contrôle des travaux et prestations

Au cours de l'exécution des travaux, la Direction Technique de l'agence assure le suivi et le contrôle des travaux, à travers des missions de supervision,

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organisées de façon régulière (au moins une fois par mois) et inopinée. Ces actions, organisées par le chef projet, permettent également de s'assurer du contrôle effectué par le maître d'oeuvre et de le renforcer. Il résulte de telles visites des chantiers, un meilleur encadrement des entreprises. Pourtant, il n'est pas rare que ces actions échouent, face à des entreprises mal organisées, techniquement défaillantes, et des bureaux de contrôle peu efficaces, dont le personnel envoyé sur le terrain n'est pas conforme aux termes de référence. En tout état de cause, l'application rigoureuse des pénalités par l'agence permet, dans certains cas, de remédier à de telles défaillances. Enfin, les visites de chantiers tendent à se raréfier, dans un contexte où le chef projet est occupé à gérer les tâches d'ordre administratif de plusieurs projets à la fois, et où le blocage de la plupart des projets (qui traînent pendant des années) en élève le coût.

> Le suivi administratif et financier de l'exécution

La Direction Technique tient et met à jour la documentation nécessaire au suivi de l'exécution des travaux. Il s'agit notamment de documents relatifs aux conventions, projets et marchés, en ce qui concerne leur gestion financière et leurs éventuelles modifications (avenants, par exemple). Entrent dans ce cadre, la tenue d'un plan de classement des conventions, projets et marchés, ainsi que les données introduites et actualisées dans le logiciel « perfecto », qui a été particulièrement adapté aux activités relevant de la maîtrise d'ouvrage déléguée ; dans ces deux registres, on retrouve des informations liées à la gestion des marchés publics de chaque projet : procédure de sélection, paiement et modalités de remboursement de l'avance de démarrage, caution de garantie, factures et décomptes, réceptions, etc.

Au fur et à mesure de l'avancement des travaux, les entreprises introduisent des factures et décomptes, qui doivent être traités par le chef projet concerné, dans un délai maximum d'une semaine, validés par le Directeur Technique et transmis à la Direction Financière et Comptable, pour prise en compte. On note ainsi une célérité dans la procédure de paiement

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des décomptes. Cependant, le paiement des entreprises dépend du sort réservé aux appels de fonds adressés aux MO. En effet, la convention de MOD prévoit que les crédits nécessaires à la réalisation des études et travaux seront versés à l'agence, par tranches, soit, en général : trente pour cent (30%) dès la signature du contrat ; puis quarante pour cent (40%) et enfin trente pour cent (30%), après appel de fonds justifiant respectivement les soixante-dix pour cent (70%) du montant perçu à la (aux) tranche(s) précédente(s).

Ainsi, les appels de fonds adressés aux maîtres d'ouvrage ne sont pas traités à temps, ce qui entraîne des problèmes de trésorerie pour l'agence, qui se trouve incapable de payer à temps les entreprises. Ce problème très récurrent est à l'origine du blocage d'un nombre important de projets.

> Les rapports d'activités aux maîtres d'ouvrage

La convention de MOD prévoit la périodicité et le contenu des rapports d'activité que l'agence doit produire et adresser au maître d'ouvrage. L'élaboration et la transmission de ces rapports sont assurées par le chef projet concerné, au plus tard le dixième jour de chaque mois, suivant la périodicité retenue. Dans la pratique, ces rapports ne sont pas régulièrement envoyés au maître d'ouvrage concerné.

> Les réceptions provisoire et définitive des travaux

Les réceptions provisoire et définitive sont organisées par l'agence, notamment par le chef projet ayant conduit les activités liées au projet. La réception provisoire fait suite à une pré-réception, au cours de laquelle on s'assure du parfait achèvement des travaux. La réception se fait en présence d'un représentant de chacune des structures suivantes : la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics, le Contrôle Financier, la Direction Générale du Budget, la Présidence (Cellule de contrôle des projets publics), la Caisse Autonome d'Amortissement (en cas de financement extérieur) et l'agence. A l'issue de cette opération, les participants formulent d'éventuelles réserves que l'entreprise s'engage à lever. Il existe, pour la plupart des projets, un gap

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important entre la date prévue de la réception provisoire et la date à laquelle elle a effectivement lieu. Ceci démontre que, malgré le souci de célérité qui gouverne le recours à la MOD, l'agence n'est pas à l'abri des retards d'exécution des marchés de travaux.

Un an après la réception provisoire, s'organise, dans les mêmes conditions, la réception définitive des travaux. Cette réception est parfois organisée de manière tardive.

> L'achèvement de la mission et la délivrance du quitus

La mission de l'agence s'achève par la délivrance, à sa demande, d'un quitus, après la réception définitive, la mise à disposition de l'ouvrage, l'expiration du délai de garantie de parfait achèvement, la transmission des dossiers complets de l'opération et l'établissement d'un bilan général et définitif accepté par le maître d'ouvrage.

L'état des lieux de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage déléguée par l'AGETIP-BENIN, auquel nous avons procédé, a permis de mettre en exergue les observations qui s'en dégagent. Il en résulte également la problématique de l'amélioration des conditions de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique au Bénin, dont l'importance pour l'efficacité de la commande publique mérite d'être soulignée.

SECTION 2 : L'AMELIORATION DES CONDITIONS DE
DELEGATION DE LA MAITRISE D'OUVRAGE, UNE
PREOCCUPATION NECESSAIRE A L'EFFICACITE DANS LA
COMMANDE PUBLIQUE

Les avantages qui découlent de l'exécution des travaux publics en maîtrise d'ouvrage déléguée sont atténués par les nombreux dysfonctionnements qui entachent l'organisation de cette branche de la commande publique au Bénin. De telles difficultés feront l'objet d'une synthèse

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et d'un regroupement par centres d'intérêt, afin de générer des problématiques parmi lesquelles sera retenue celle qui fera l'objet de notre étude (Paragraphe 1). Par ailleurs, il s'imposera de démontrer la pertinence de la problématique choisie et la vision globale de sa résolution (Paragraphe

2).

PARAGRAPHE 1 - UNE PROBLEMATIQUE RETENUE EN RAISON

DE SA PREPONDERANCE

La problématique de l'amélioration des conditions de délégation de la maîtrise d'ouvrage a été retenue, en raison de sa prépondérance sur les autres problématiques découlant de nos observations. Il convient toutefois de restituer le processus ayant conduit à un tel choix. Ainsi, après avoir énuméré les éléments de l'observation (A), nous exposerons la démarche qui a abouti au choix et à la spécification de la problématique de l'étude (B).

A - LES ÉLÉMENTS DE L'OBSERVATION

Nous énumérerons les constats établis, en termes d'atouts (1), et de problèmes (2).

1. Les atouts relevés

Ils se résument comme suit :

confiance des banques, en raison du patrimoine de l'agence, en matériel, immobilier et produits financiers ;

recours à des procédures de sélection des maîtres d'oeuvre qui s'inspirent largement de celles des bailleurs de fonds ;

impact positif du profil du Directeur Technique et des chefs projets sur la qualité des études et partant, du Dossier d'Appel d'Offres ;

implication du maître d'ouvrage dans la réalisation et l'approbation des études ;

utilisation fréquente de l'appel d'offres ouvert, pour la passation des marchés de travaux ;

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- faible recours à la procédure de gré à gré ;

- célérité dans le processus de passation des marchés ;

participation du Directeur Technique et des chefs projets à des modules de formation dans le domaine des marchés publics ;

meilleur encadrement des entreprises ;

- application rigoureuse des pénalités ;

- tenue d'un plan de classement des conventions, projets et marchés ; utilisation du logiciel « perfecto », particulièrement adapté aux activités relevant de la maîtrise d'ouvrage déléguée ;

célérité dans la procédure de paiement des décomptes.

2. Les problèmes soulevés

Pour l'essentiel, il faut retenir les problèmes suivants :

insuffisance du volume de la commande, pour intéresser toutes les agences de maîtrise d'ouvrage déléguée ;

tendance à fausser le jeu de la concurrence, à travers les missions de prospection ;

caractère inapproprié des dispositions particulières sur la sélection des MOD ;

suspicions d'orientation des critères d'attribution des marchés de MOD ; ineffectivité de la concurrence, préjudiciable à la viabilité de l'activité de MOD ;

retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en maîtrise d'ouvrage déléguée ;

processus de constitution des listes restreintes non adéquat, pour une concurrence réelle et juste ;

limitation infondée du nombre de candidats choisis sur une liste restreinte à six ;

défaut de promptitude des maîtres d'ouvrage dans la formulation de leur avis de non-objection ;

absence de spécialiste en gestion des marchés publics au sein de l'agence ;

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pratique de dérogation de fait au code des marchés publics, en violation de l'article 9 de la loi portant MOP ;

- mauvaise organisation et défaillances techniques des entreprises ;

- bureaux de contrôle peu efficaces ;

tendance à la raréfaction des visites de chantiers ;

appels de fonds adressés aux maîtres d'ouvrage non traités à temps ; transmission non régulière des rapports d'activités aux maîtres d'ouvrage ; organisation parfois tardive des réceptions définitives ;

retards d'exécution des marchés de travaux.

B - LE CHOIX ET LA SPÉCIFICATION DE LA PROBLÉMATIQUE

Un regroupement des différents problèmes autour de centres d'intérêts s'impose et conduira au choix de la problématique de l'étude (1). Cette problématique pourra alors faire l'objet d'une spécification (2).

1. Le choix de la problématique

Le tableau de la page suivante organise les différents problèmes inventoriés ci-dessus, selon trois centres d'intérêt et précise les problématiques qui en ressortent.

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage uubliaue : cas de l'AGETIP-BENIN SA 37

Tableau n° 2 : Regroupement des problématiques par centre d'intérêt

Problèmes spécifiques

N°

Centre d'intérêt

Problème Généra Libellé de la

problématique

Gestion peu efficace
de la délégation de
la maîtrise
d'ouvrage publique

insuffisance du volume de la commande, pour intéresser toutes les agences de maîtrise

d'ouvrage déléguée ;

Passation et
exécution des
conventions de
maîtrise
d'ouvrage
déléguée

Problématique d'une
meilleure gestion de la
délégation de la maîtrise
d'ouvrage publique

tendance à fausser le jeu de la concurrence, à travers les missions de prospection ;

1

caractère inapproprié des dispositions particulières sur la sélection des MOD ;

suspicions d'orientation des critères d'attribution des marchés de MOD ;

ineffectivité de la concurrence, préjudiciable à la viabilité de l'activité de MOD ;

pratique de dérogation de fait au code des marchés publics, en violation de l'article 9 de la loi

portant MOP ;

retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD ;

retards d'exécution des marchés de travaux.

processus de constitution des listes restreintes non adéquat, pour une concurrence réelle et

Gestion des marchés publics par le MOD

Gestion perfectible
des marchés
publics par l'agence

Problématique de l'amélioration de la gestion des marchés publics par l'agence

juste

2

limitation infondée du nombre de candidats choisis sur une liste restreinte à six ; absence de spécialiste en gestion des marchés publics au sein de l'agence ; tendance à la raréfaction des visites de chantiers ;

organisation parfois tardive des réceptions définitives.

Exécution des

3

obligations contractuelles entre le MOD et ses partenaires

défaut de promptitude des MO dans la formulation de leur avis de non-objection ; mauvaise organisation et défaillances techniques des entreprises ; bureaux de contrôle peu efficaces ;

appels de fonds adressés aux maîtres d'ouvrage non traités à temps ; transmission non régulière des rapports aux maîtres d'ouvrage.

Exécution tardive
et/ou incorrecte
des obligations
contractuelles par
le MOD et ses
partenaires

Problématique d'une
exécution correcte des
obligations liées aux
contrats entre le MOD et
ses partenaires

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Source : nos observations

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 38

De notre analyse de l'environnement et des activités de l'AGETIP-BENIN, dans le cadre de la maîtrise d'ouvrage déléguée, ressortent trois problématiques, dont la résolution permettrait, à notre avis, d'atteindre les objectifs qui fondent le recours à la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique (Cf tableau n°2). Pour améliorer ses prestations et conforter la position qu'elle occupe sur le marché de la MOD, l'AGETIP-BENIN gagnerait à intégrer dans son plan de développement stratégique, les actions visant à faire face à toutes ces préoccupations. Il en va de même pour les maîtres d'ouvrage publics pour le compte desquels intervient l'AGETIP-BENIN.

Toutefois, une seule de ces problématiques fera l'objet d'un diagnostic, en vue d'en déterminer les causes et d'en envisager les conditions de résolution. Il en est ainsi, en raison de la nécessité de nous consacrer à une seule problématique à la fois, eu égard aux contraintes de temps et au souci d'efficacité dans la recherche.

Aussi notre choix se porte-t-il sur la problématique d'une meilleure gestion de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique. Deux raisons essentielles fondent un tel choix. D'une part, cette problématique prend en considération tout l'environnement de la délégation de la maîtrise d'ouvrage, depuis la sélection du MOD, conformément au code des marchés publics, jusqu'aux conditions d'achèvement des missions du MOD. En conséquence, elle intéresse l'ensemble des acteurs de la commande publique concernés par la délégation de la maîtrise d'ouvrage, à savoir non seulement l'AGETIP-BENIN et tous les maîtres d'ouvrage publics mais également les autres agences de MOD et, dans une certaine mesure, les maîtres d'oeuvre et les entreprises. Tel n'est pas le cas des deux dernières problématiques, qui se recentrent davantage sur l'AGETIP-BENIN et ses partenaires. D'autre part, une analyse approfondie permet de réaliser que la problématique d'une meilleure gestion de la délégation de la MOP englobe les deux autres, dans la mesure où, eu égard à sa complexité, elle semble intégrer des aspects relevant de ces deux autres problématiques : par exemple, on peut être amené à penser que les retards

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d'exécution qui caractérisent la réalisation des travaux par MOD (gère problématique) résultent de l'exécution tardive d'une obligation par le cocontractant (3ème problématique).

2. La spécification de la problématique

L'environnement dans lequel s'exercent les activités liées à la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique au Bénin est, comme nous l'avons montré, sujet aux dysfonctionnements que sont :

l'insuffisance du volume de la commande, pour intéresser toutes les agences de maîtrise d'ouvrage déléguée ;

le caractère inapproprié des dispositions particulières sur la sélection des MOD ;

les suspicions d'orientation des critères d'attribution des marchés de MOD ; l'ineffectivité de la concurrence, préjudiciable à la viabilité de l'activité de MOD ;

- la pratique de dérogation de fait au code des marchés publics, en violation de l'article 9 de la loi portant MOP ;

- le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD ;

- les retards d'exécution des marchés de travaux.

Ainsi inventoriés, ces problèmes doivent faire l'objet d'une synthèse, afin d'être mieux cernés : la qualité de notre recherche en dépend. Le premier problème, à savoir l'insuffisance du volume de la commande, pour intéresser toutes les agences, traduit sans doute la réticence des maîtres d'ouvrage publics à déléguer leurs prérogatives. Or, il ne peut être envisagé de contraindre ces entités à opter pour la délégation, car, étant les seules détentrices des prérogatives que leur confère la maîtrise d'ouvrage des travaux à réaliser pour leur compte, elles doivent posséder de façon absolue, la liberté de choisir ou non la délégation. A notre avis, ce problème sera certainement résolu, si l'on optimise la gestion des conventions de MOD, afin de faire de la

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délégation, un outil incontournable de mise en oeuvre des projets publics. Aussi ne nous pencherons-nous que sur les autres problèmes de la liste.

A l'analyse, on peut aisément se rendre compte que les trois problèmes qui suivent le premier, ont un lien avec la réforme ayant créé un cadre juridique d'exercice de la MOD, soit qu'ils soient nés de la réforme, soit que celle-ci n'ait pu permettre de les corriger. Nous en déduisons que ces problèmes traduisent le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD. En conséquence, notre problématique est porteuse du problème général de la gestion peu efficace de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique et des problèmes spécifiques ci-après :

problème spécifique n°1: faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD ;

problème spécifique n°2: pratique de dérogation de fait au code des marchés publics ;

problème spécifique n°3 : retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD ;

problème spécifique n°4 : retards d'exécution des marchés de travaux.

En résumé, le choix de la problématique que nous venons de spécifier, se justifie par sa prépondérance et son caractère englobant. Toutefois, il reste à démontrer l'intérêt de cette problématique et son adéquation avec notre formation.

PARAGRAPHE 2: UNE PROBLEMATIQUE OPPORTUNE A

RESOUDRE

La problématique de notre étude revêt, pour des raisons précises, un intérêt certain (A). Aussi devrons-nous adopter une vision globale de sa résolution, à travers des approches génériques qui guideront nos réflexions sur chacun des problèmes étudiés (B).

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 41

A - L'INTÉRÊT DE LA PROBLÉMATIQUE

Préciser l'intérêt de la problématique revient à démontrer son opportunité, son urgence (1) et son adéquation avec notre formation (2).

1. Les raisons qui démontrent l'opportunité de la problématique

L'amélioration des conditions dans lesquelles sont conclues et exécutées les conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée présente un enjeu capital pour assurer l'efficacité et l'économie que requiert l'emploi des deniers publics. Deux raisons fondamentales peuvent être évoquées.

D'une part, ne disposant, en général, pas des compétences nécessaires à l'exercice correct de leurs prérogatives de maîtres d'ouvrage, les entités publiques n'arrivent pas à organiser et encadrer suffisamment les opérations liées à la réalisation d'ouvrages ou à l'acquisition de fournitures complexes. Il ne faut pas perdre de vue que le terme « maître d'ouvrage » ne renvoie pas seulement à l'idée que l'entité pour laquelle les travaux sont exécutés ou les fournitures acquises en sera « propriétaire » mais implique surtout des responsabilités que l'on ne peut assumer pleinement que si l'on dispose d'un savoir-faire spécifique, de moyens humains suffisants et de temps. La solution adaptée, pour le maître d'ouvrage, ne serait pas de modifier la composition de ses services techniques, chaque fois qu'une opération spécifique et occasionnelle le nécessiterait. Il gagne davantage, en confiant les prérogatives qu'il ne peut pleinement exercer, à un prestataire disposant des compétences requises. Les conventions de MOD semblent donc incontournables, pour éviter les surcoûts et désagréments qui découleraient d'un encadrement insuffisant et d'une supervision inopérante des opérations (abandon de chantiers, défaillances techniques, etc.).

D'autre part, si les conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée sont conclues et mises en oeuvre dans des conditions inappropriées, il est inévitable qu'elles engendrent un gaspillage de ressources nationales, au profit des intérêts particuliers. Ce risque est d'autant plus réel et imminent dans notre

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 42

contexte, que les agences de maîtrise d'ouvrage déléguée relèvent du secteur privé. En effet, autant ce secteur peut impulser le développement et mettre son dynamisme au profit de l'intérêt national, autant il peut se montrer avide de bénéfices, insatiable et peu soucieux du bien commun.

Ces deux raisons démontrent la nécessité d'assainir et de rationnaliser la gestion de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique, afin de permettre l'atteinte des résultats escomptés, tout en alliant efficacité, économie (des dépenses publiques), et rentabilité (pour le secteur privé).

2. L'adéquation avec notre formation

Ayant reçu une formation de gestionnaire des marchés publics, l'opportunité pour nous d'aborder cette question semble évidente. Les marchés publics sont en effet au coeur de la notion de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique. D'abord, la sélection des maîtres d'ouvrage délégués et la gestion de leurs relations contractuelles avec les maîtres d'ouvrage obéissent aux principes et à la réglementation des marchés publics. Ensuite, les contrats que les maîtres d'ouvrage délégués concluent avec les maîtres d'oeuvres, entreprises de travaux ou fournisseurs, dans le cadre de leur mandat, sont des marchés publics.

En conséquence, nos réflexions n'ont pas pour but de déterminer les conditions de rentabilisation des activités de l'AGETIP-BENIN, dans le cadre de la maîtrise d'ouvrage déléguée, au détriment des intérêts des maîtres d'ouvrage, mais de proposer des actions qui permettront à ces derniers d'obtenir de meilleures prestations, nécessaires à l'efficacité et l'économie qui commandent l'achat public. Aussi notre sujet sera-t-il ainsi formulé : « Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA ». Partant de la résolution des problèmes retenus dans le cadre de notre travail, le schéma suivant donne une illustration de tout l'intérêt que présente la problématique.

		Conditions	d'une meilleure gestion	de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage		publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 43
Saine et transparente concurrence entre les agences de maîtrise d'ouvrage déléguée		Clarification des procédures applicables par les MOD		Célérité dans le choix du MOD et démarrage à bonne date des projets 1		Exécution diligente des marchés de travaux en MOD

- Développement et renforcement du rôle des agences existantes ;

- Création et évolution de nouveaux MOD ;

- Extension et diversification des champs d'intervention des MOD

i

Définition claire des contrôles a priori à exercer sur les MOD ou institution sans équivoque des dérogations dont ils bénéficieront ;

1

Cadre légal et réglementaire propice au développement de
nouvelles compétences et à la diversification des MOD

J

1

Amélioration sensible de la performance des MOD, susceptible d'encourager les maîtres d'ouvrage encore réticents et de faire de la délégation un outil véritablement efficace, au service de l'Etat, des institutions et des collectivités locales

Accroissement de la part des MOD dans la réalisation des projets et programmes d'investissements publics

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EFFICACITE ET ECONOMIE (Dépenses publiques)

MEILLEURE CONSOMMATION DES CREDITS PIP ET i AMELIORATION DU NIVEAU DE REALISATION DES OBJECTIFS DE DEVELOPPEMENT

RENTABILITE (MOD)

Source : conçu par nous-même

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B - LA VISION GLOBALE DE RÉSOLUTION DE LA PROBLÉMATIQUE

Notre vision globale de résolution de la problématique se décline en approches génériques devant guider nos réflexions, par rapport à chaque problème spécifique. Pour cela, nous distinguerons les approches génériques relatives au cadre juridique de la MOD (1) et celles qui ont trait aux différents retards observés (2).

1. Les approches relatives au cadre juridique de la MOD

Le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence constitue un obstacle à la saine émulation nécessaire à l'amélioration et à la diversification des prestations fournies aux maîtres d'ouvrage par les MOD. Aussi la résolution de ce problème fera-t-elle appel à une approche globale basée sur l'optimisation de la concurrence sur le marché de la maîtrise d'ouvrage déléguée.

La dérogation de fait, au code des marchés publics, et notamment aux contrôles a priori qu'il exige, traduit une certaine ambigüité du cadre juridique de la MOD, susceptible de conduire à des dérives. Ainsi, nous nous référerons, afin de résoudre ce problème, à une approche générique fondée sur la clarification des conditions d'application du code des marchés publics aux MOD.

2. Les approches relatives aux retards observés

Le retard dans l'opérationnalisation des projets en MOD rend compte de la lenteur dans la sélection du MOD et la signature de la convention de délégation. Pour cela, il s'impose de s'inscrire dans une approche globale fondée sur la célérité dans la procédure de conclusion de la convention de MOD.

Quant aux retards d'exécution des marchés de travaux, sous la supervision des MOD, ils compromettent réellement la performance de ceux-ci et font douter de la pertinence du recours à la délégation. En conséquence,

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 45

l'approche générique de résolution de ce problème sera basée sur l'exécution diligente des travaux faisant l'objet de la délégation.

Ces approches, qui resteront déterminantes dans la suite de notre travail, rendent compte de la manière dont nous entrevoyons la résolution de la problématique. Cette vision ne saurait véritablement se concrétiser que s'il est établi un diagnostic pertinent, suivi d'approches de solutions précises et réalistes.

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA

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CHAPITRE 2

L'éradication des obstacles à une

gestion appropriée de la MOD :

diagnostic et approches de solutions

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La gestion de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique a été retenue, dans le chapitre précédent, comme objet de notre réflexion. La logique de recherche - diagnostic dans laquelle s'inscrit notre étude, nécessite que soient recherchées les causes réelles des problèmes relevés, afin que des approches de solutions puissent être suggérées, pour éradiquer lesdites causes. Pour ce faire, il s'impose de s'assigner des objectifs de recherche et de formuler des hypothèses destinées à être confirmées ou infirmées, sur la base d'une démarche méthodologique dont la pertinence devra être démontrée (Section 1). C'est seulement ainsi que pourront être recueillies et analysées les données nécessaires à l'établissement du diagnostic, à partir duquel des approches de solutions seront proposées et leurs conditions de mise en oeuvre précisées (Section 2).

SECTION 1 : LA DEMARCHE NECESSAIRE A

L'ETABLISSEMENT D'UN DIAGNOSTIC

La qualité de notre contribution à l'amélioration des conditions de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique dépend de la précision et de la justesse du diagnostic que nous poserons. Cela nécessite que soit adoptée une démarche de résolution répondant aux exigences de la recherche scientifique. Aussi définirons-nous clairement les objectifs et hypothèses de notre étude, avant d'explorer la littérature relative aux problèmes étudiés (Paragraphe 1). De même, nous adopterons une démarche méthodologique dont nous nous évertuerons à démontrer la pertinence (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LES OBJECTIFS, HYPOTHÈSES ET LE POINT DES CONNAISSANCES SUR LA PROBLÉMATIQUE

Les objectifs et hypothèses de l'étude seront formulés par rapport à chaque problème spécifique (A). Quant au point des connaissances sur la problématique, il consistera à examiner les approches développées par

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 48

différents auteurs ayant déjà abordé des questions relatives à la problématique (B).

A - LES OBJECTIFS ET HYPOTHÈSES DE L'ÉTUDE

Les objectifs traduisent notre intention de résolution de la problématique étudiée (1). Les hypothèses consistent en des réponses provisoires, établies sur la base de causes supposées, et destinées à être confirmées ou infirmées (2).

1. Les objectifs de l'étude > L'objectif général

Pour résoudre le problème de la gestion peu efficace de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique au Bénin, notre recherche consistera à identifier les conditions d'amélioration de la passation et de l'exécution des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée au Bénin.

> Les objectifs spécifiques

Pour aboutir à l'objectif général, les objectifs spécifiques suivants, formulés par rapport aux problèmes spécifiques, doivent être atteints :

- proposer les conditions dans lesquelles pourra être établi un cadre réglementaire et légal propice à la saine et transparente concurrence sur le marché de la MOD (Objectif spécifique n° 1) ;

- suggérer les conditions d'application du code des marchés publics aux maîtres d'ouvrage délégués (Objectif spécifique n°2) ;

- déterminer les mesures nécessaires à la célérité de la sélection du MOD et de la signature de la convention de MOD (Objectif spécifique n°3) ;

- identifier le contexte favorable à l'exécution diligente des marchés de travaux en maîtrise d'ouvrage déléguée (Objectif spécifique n°4).

Les objectifs ainsi déterminés, nous identifierons les hypothèses devant servir de base à notre étude.

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2. Les hypothèses de recherche

Pour déterminer les hypothèses, nous énumérerons et analyserons les causes susceptibles d'être à la base de chaque problème spécifique. La formulation de chaque hypothèse se fera à partir de la (ou des) cause(s) considérée(s) comme la (ou les) plus probable(s).

> L'hypothèse spécifique n°1

Le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD pourrait s'expliquer par :

la réticence des maîtres d'ouvrage et bailleurs à « faire confiance » aux nouvelles agences ;

l'insuffisante vulgarisation des textes adoptés en la matière, auprès des acteurs de la commande publique ;

l'inadaptation des textes aux réalités vécues dans l'exercice des missions de MOD ;

les lacunes et imprécisions des textes adoptés en la matière ;

l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre nécessaires au succès de la réforme.

La réticence des maîtres d'ouvrage et des partenaires techniques et financiers (PTF) à faire assurer la délégation de la maîtrise d'ouvrage par les nouvelles agences ayant vu le jour après la réforme, peut expliquer ce problème spécifique, dans la mesure où le poids des habitudes et le caractère « intuitu personae » que devrait revêtir la délégation amènent certains MO et PTF à désigner directement une ou deux anciennes agences, sans mise en concurrence, ou à restreindre la compétition à quelques agences seulement. Pourtant, cette cause doit être réfutée, car, l'AGETIP-BENIN, qui est l'une des agences les plus expérimentées et jouissant de la confiance de ses partenaires, subit elle aussi les effets néfastes d'une concurrence purement théorique. Aussi l'insuffisante vulgarisation des textes adoptés en matière de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique doit-elle être écartée comme cause, puisque les

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maîtres d'ouvrage publics et PTF qui recourent à la MOD n'ont pas pu ignorer qu'une réforme a été opérée dans ce secteur, désormais soumis à la concurrence.

On peut alors penser que la réforme porte en elle-même les germes de son insuccès, en raison, soit de certaines lacunes et imprécisions des textes adoptés, soit de l'inadaptation desdits textes aux réalités de la MOD. La première éventualité (lacunes et imprécisions) nous paraît plus pertinente. En effet, si la loi MOP du Bénin nous semble opportune, réaliste, et assez exhaustive, il n'en est pas ainsi de ses rares textes d'application, qui souffrent davantage d'insuffisances, d'imprécisions que d'irréalisme.

De même, il nous semble pertinent de relever que certaines mesures de mise en oeuvre devant « suivre » l'adoption des textes (incitation par exemple au développement de nouvelles agences, à travers des exonérations ou autres mesures facilitatrices, etc.) font défaut.

De cette brève analyse résulte la formulation suivante de l'hypothèse : les lacunes et imprécisions des textes adoptés en matière de MOD et l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre de la réforme engendrent le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD (Hypothèse spécifique n°1).

> L'hypothèse spécifique n°2

La pratique de dérogation de fait au code des marchés publics peut s'expliquer par :

l'inadaptation ou l'irréalisme de cette exigence, par rapport à la pratique de la délégation de la maîtrise d'ouvrage ;

le souci légitime des MOD d'accélérer les procédures, en évitant les lourds contrôles a priori exigés par le code ;

le laxisme des maîtres d'ouvrage, qui ne veillent pas à l'application correcte des procédures exigées ;

l'ignorance de la portée de l'article 9 de la loi portant MOP ;

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- le laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics.

L'exigence de la loi MOP du Bénin, à savoir l'application du code des marchés publics au MOD, tout comme au maître d'ouvrage, c'est-à-dire dans les mêmes conditions, peut paraître irréaliste, dans la mesure où la célérité recherchée à travers le recours à la MOD serait compromise si les lourds contrôles a priori devaient prévaloir. Mais cela ne nous semble pas suffire à expliquer la dérogation de fait observée, pas plus que le souci d'accélérer les procédures, car certains acteurs de la commande publique (interrogés lors de nos investigations) pensent que les agences d'exécution dérogent, en toute légalité, au code des marchés publics. Pour les uns, le contrôle du maître d'ouvrage et les audits effectués a posteriori suffisent à exclure les formalités traditionnellement remplies par les maîtres d'ouvrage. Pour d'autres, la convention de MOD ayant été validée par la DNCMP, tous les actes passés dans ce cadre le sont de facto. Or, à l'inverse de la plupart des lois MOP que nous avons consultées (celles de la France, du Madagascar, et de la Mauritanie, en l'occurrence) et qui atténuent la rigueur de cette exigence (en prévoyant des « adaptations » ou « exceptions »), la loi MOP du Bénin est très rigide sur cette question, en insistant sur l'application rigoureuse, « dans les mêmes conditions » du code des marchés publics. Il nous semble, ainsi, que la mauvaise perception de la portée de l'article 9 de notre loi MOP par les acteurs justifie l'admission tacite des régimes dérogatoires. On peut également y ajouter le laxisme, non pas des maîtres d'ouvrage, mais des structures nationales, notamment la DNCMP et l'Autorité de Régulation des Marchés Publics, véritables acteurs du contrôle et de la régulation des marchés publics au Bénin. L'hypothèse pourra ainsi être formulée : la pratique de dérogation de fait au code des marchés publics est due à l'ignorance de la portée de l'article 9 de la loi MOP et au laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics (Hypothèse spécifique n°2).

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> L'hypothèse spécifique n°3

Le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes publics en MOD peut être dû à :

la lourdeur dans les procédures administratives ;

l'absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la maîtrise d'ouvrage.

La lourdeur dans les procédures administratives est une cause souvent évoquée, pour rendre compte des dysfonctionnements d'ordre administratif qui font obstacle à la célérité dans la mise en oeuvre des activités quotidiennes des entités publiques. Toutefois, retenir les contraintes procédurales comme causes du retard observé, présente l'inconvénient de ne pas permettre de situer les responsabilités. A notre avis, il n'y aura pas de retard, lorsqu'à la suite d'une décision de délégation prise à temps, l'on effectue une planification rigoureuse et réaliste, prenant en compte le temps nécessaire aux formalités administratives.

Aussi formulerons-nous l'hypothèse de la sorte : l'absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la MO explique le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD (Hypothèse spécifique n°3).

> L'hypothèse spécifique n°4

Les retards d'exécution des marchés de travaux peuvent être engendrés

par :

les difficultés de mobilisation du financement par les maîtres d'ouvrage publics ;

- la saturation des principaux MOD, qui réduit leur efficacité ;

- la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle ;

le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage, dans le respect de leurs obligations (avis de non-objection, traitement des appels de fonds, etc.).

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Les difficultés de mobilisation des ressources nécessaires au financement des activités constituent, dans certains cas, un obstacle à l'exécution diligente des travaux. Par ailleurs, il arrive parfois que, étant responsables de plusieurs projets à la fois, les chefs projets ne soient pas à même de superviser convenablement les travaux : ce qui peut faire penser à une certaine saturation des principales agences (AGETIP-BENIN et AGETUR). Cependant, ces facteurs, s'ils expliquent certains retards, ne doivent pas être généralisés. En effet, certaines données constantes telles que le traitement tardif des appels de fonds (certains demeurent deux ans durant, avant d'être traités, pour des travaux devant être exécutés sur six mois) et les défaillances des entreprises et bureaux d'études, tendent à se généraliser. Notre hypothèse peut être ainsi formulée : les retards d'exécution des marchés de travaux s'expliquent par la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle et le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations (Hypothèse spécifique n°4).

Le tableau de la page suivante résume les objectifs, les causes retenues et les hypothèses formulées, en les liant à chaque problème :

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(Problème Général) (Objectif Général)

Identifier les conditions d'amélioration de

Gestion peu efficace de la délégation la passation et de l'exécution des

i_lode la maîtrise d'ouvrage publique. conventions de maîtrise d'ouvrage

déléguée au Bénin.

J

NIVEAU

GENERAL

Causes (supposées être à la base des problèmes)

Faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD.

Proposer les conditions dans lesquelles pourra être établi un cadre réglementaire et légal propice à la saine et transparente concurrence sur le marché de la MOD.

- lacunes et imprécisions des textes adoptés en matière de MOD ;

- insuffisance des mesures de mise en oeuvre de la réforme.

Les lacunes et imprécisions des textes adoptés en matière de MOD et l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre de la réforme engendrent le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD.

Pratique de dérogation de fait aux contrôles a priori exigés par le code des marchés publics.

Suggérer les conditions d'application du code des marchés publics aux maîtres d'ouvrage délégués.

- ignorance de la portée de l'article 9 de la loi MOP ;

- laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics.

La pratique de dérogation de fait aux contrôles a priori exigés par le code des marchés publics est due à l'ignorance de la portée de l'article 9 de la loi MOP et au laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics.

Retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD.

Retards d'exécution des marchés de travaux.

Déterminer les mesures nécessaires à la célérité de la sélection du MOD et de la signature de la convention de MOD.

Identifier le contexte favorable à l'exécution diligente des marchés de travaux en maîtrise d'ouvrage déléguée.

Absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la MO.

- mauvaise organisation et/ou

l'inefficacité de certaines
entreprises et bureaux d'études ou de contrôle ;

- manque de promptitude des

maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obli
·ations.

L'absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la MO explique le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en

MOD.

Les retards d'exécution des marchés de travaux s'expliquent par la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle et le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations.

I

N

V

Problématique

Objectifs de l'étude

NIVEAU D'ANALYSE

(Cause Générale)

Hypothèse

(Hypothèse Générale)

Tableau n° 3 : Tableau de bord de l'étude (TBE)

Source : nos observations

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Le tableau de bord de l'étude ainsi présenté, résume le cadre théorique de notre étude. Il sied, avant l'adoption de toute démarche méthodologique, de faire une synthèse de la littérature existante sur la problématique étudiée.

B - LE POINT DES CONNAISSANCES SUR LA PROBLÉMATIQUE

La littérature relative aux conditions d'exercice des missions de maîtrise d'ouvrage déléguée au Bénin n'est pas particulièrement fournie. Les rares mémoires ayant abordé la question, l'ont traitée de façon sommaire. Toutefois, en étendant notre recherche à d'autres pays et à des rapports d'études, d'activités ou d'enquêtes, nous avons pu réunir des informations nécessaires à la compréhension et à la résolution de la problématique. Les idées qui ressortent des documents exploités peuvent se résumer en deux points essentiels : d'une part, la nécessité de disposer d'un cadre juridique approprié à l'exercice des missions de MOD (1) et d'autre part, les facteurs qui font obstacle à la célérité et à la performance des MOD (2).

1. La nécessité d'un cadre juridique approprié à la MOD

Deux questions fondamentales ont été abordées par les auteurs, à savoir d'abord l'opportunité de la mise en concurrence préalable à la conclusion des conventions de mandat de maîtrise d'ouvrage publique, et ensuite la détermination des règles qui doivent être appliquées aux contrats passés par les MOD, avec différents prestataires. Cependant, avant d'aborder ces deux questions, il convient de préciser le fondement et la nature juridiques des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée.

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> Le fondement et la nature juridiques des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée

Le fondement juridique de la MOD : le mandat

La convention de maîtrise d'ouvrage déléguée repose, au plan juridique, sur la notion de mandat. Aussi, selon Patrice COSSALTER⁴ (2010), devrait-on dire « maîtrise d'ouvrage mandatée », expression plus moderne et plus appropriée. En droit civil, le mandat est « l'acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom » (article 1984 du code civil). Cependant, la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique relève du droit administratif, où il n'existe pas de définition du mandat. En appliquant alors la définition civiliste du mandat au domaine administratif, il peut résulter la définition proposée par Romain GRANJON⁵ (2004), à savoir que le mandat administratif est « le pouvoir de faire faire, c'est-à-dire d'accomplir des actes juridiques au nom et pour le compte de la personne publique ». Une telle définition ne fait pas l'unanimité dans la doctrine. Son auteur a lui-même reconnu que les missions du mandataire au sens de la loi MOP « vont bien au-delà du simple mandat civiliste, puisqu'elles s'étendent à des études et des tâches d'assistance administrative, juridique, technique, financière (qui sont davantage des actes matériels que juridiques) ». Par ailleurs, une autre particularité du mandat de maîtrise d'ouvrage réside, selon Philippe SCHMIDT et Laure THIERRY⁶ (2004) dans le fait que le juge ne considère pas le mandant « comme partie aux contrats conclus avec les constructeurs par le mandataire au nom et pour le compte du maître d'ouvrage », ce qui déroge au mécanisme de la représentation.

⁴ COSSALTER, Patrice (2010) « Le mandat de maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'ouvrage partagée », Edition Territorial, Bresson, 60 pages.

⁵ GRANJON, Romain et al. (2004) : «Le contrat de mandat rattrapé par le droit administratif » (voir bibliographie).

⁶ SCHMIDT P. et Laure THIERRY (2004) «Les contentieux liés à l'exécution d'un mandat » (voir bibliographie).

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 57

La nature juridique de la convention de MOD : marché public de service

La convention de maîtrise d'ouvrage déléguée est avant tout un contrat administratif, en raison notamment de l'implication d'une personne publique, de la participation du cocontractant à l'exécution d'une mission de service public et de la présence de clauses exorbitantes de droit commun.

En France, initialement exclues du code des marchés publics, en son article 3, point 7, les conventions de mandat de droit administratif y ont été réintégrées par le Conseil d'Etat, par son arrêt n°233372, « Union nationale des services publics industriels et commerciaux et autres » (Unspic) du 5 mars 2003. Le juge entendait ainsi assurer la conformité avec le droit communautaire et empêcher qu'une disposition de nature trop générale et absolue, soustraie tous les contrats de mandat aux obligations de publicité et de mise en concurrence. Au sens de la directive 2004/18/CE⁷, les conventions de MOD sont des marchés publics de services. Il en est ainsi, car, selon Yves-René GUILLOU et Lila BENCHIKH⁸ (2004), ces contrats « ont pour objet des prestations de services (...) alors même qu'ils sont le préalable à la réalisation de travaux ».

Au Bénin, la notion de maîtrise d'ouvrage déléguée, jusqu'alors inexistante dans le droit positif, n'a été consacrée qu'avec la loi portant MOP adoptée en 2001. La loi n°2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service public dispose en son article 42, que les marchés de prestations intellectuelles incluent les services de maîtrise d'ouvrage déléguée. Aussi leur passation relève-t-elle des dispositions particulières relatives à cette catégorie de marchés. Ce bref aperçu du fondement et de la nature juridiques de la convention de maîtrise d'ouvrage

Directive 2004/18/CE du Parlement Européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services.

⁸ GUILLOU, Y. et Lila BENCHIKH (2004) Comment les contrats de mandat doivent-ils être mis en concurrence ? (Voir bibliographie).

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 58

déléguée nous permettra d'aborder les approches développées par les auteurs par rapport à la mise en concurrence et les règles applicables aux MOD.

L'opportunité et les conditions d'une mise en concurrence optimale

Dans les contextes français et africain (béninois, en l'occurrence), l'idée de la mise en concurrence des bénéficiaires de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique n'est pas intervenue dans les mêmes conditions. Pourtant, dans un contexte comme dans l'autre, on est passé, non sans résistance, d'une délégation intuitu personae et souple à une délégation soumise au code des marchés publics. Ce trait commun nous amène à examiner de façon sommaire le contexte français, avant de nous appesantir sur l'Afrique.

En France, c'est l'évolution du droit communautaire qui a imposé l'ouverture à la concurrence. Seules certaines personnes publiques (et privées sous influence publique) limitativement autorisées par la loi MOP française pouvaient recevoir délégation de la maîtrise d'ouvrage publique. Avec la décision du Conseil d'Etat intervenue en 2003 (voir supra), qui intègre le mandat dans le champ du CMP et donc de la mise en concurrence, des inquiétudes étaient nées quant aux effets qui découleraient de cette évolution. Romain GRANJON (2004) résume ainsi cet état de choses : « comment envisager une mise en concurrence européenne des mandats loi MOP qui sont réservés ... à des entités juridiques françaises ». Yves-René GUILLOU et Lila BENCHIKH (2004) ont semblé répondre à cette préoccupation, en affirmant qu' « il conviendra de mettre en place une publicité adéquate, de choisir une procédure adaptée permettant une concurrence effective et une optimisation concurrentielle ».

En Afrique, ce sont les partenaires techniques et financiers (PTF) qui ont joué un rôle déterminant dans le sens de l'ouverture à la concurrence de la MOD. Les agences d'exécution installées dans les pays africains ont connu un succès tel que l'idée de leur pérennisation, non envisagée au départ, s'était

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 59

imposée. Or, comme le démontrent plusieurs auteurs, une telle pérennisation requiert nécessairement une ouverture à la concurrence.

Dans ce sens, Mamadou SYLLA⁹ (2007) affirme que « la situation de monopole (...) en matière de délégation de contrats de travaux publics ne peut durer légitimement » car, renchérit-il « la situation dans laquelle une seule agence intervient n'est pas sans risques. L'agence peut être victime de son succès : à des demandes sans cesse plus nombreuses ou plus diversifiées, elle peut répondre, soit correctement mais au risque de monopoliser le marché, soit imparfaitement au risque d'éroder sa crédibilité ». Il conclura que la « mise en concurrence est indispensable car elle crée une émulation entre ces structures et accroît par conséquent leur obligation de résultats et la constante amélioration de leurs prestations ». A ce sujet, Christian DIOU, Michel HENRY et Babaly DEME¹⁰ (2007) estiment que « l'ouverture à la concurrence de l'attribution des missions de maîtrise d'ouvrage est en soi une condition de réussite de la fonction » puisque cela « permettrait de gagner en efficacité et en transparence et éviterait que la MOD ne soit la chasse gardée d'un seul opérateur. La situation de monopole n'est pas saine et l'ouverture à la concurrence est la porte de sortie, car il est certain que cette activité intéressera le secteur privé ».

Or, comme l'ont relevé ces auteurs, les effets de l'ouverture à la concurrence sont encore peu perceptibles, « notamment au Bénin qui parait le pays le plus avancé dans l'institutionnalisation de la MOD (...) d'autant que (...) le poids des habitudes conduit encore les bailleurs de fonds à spécifier dans les accords de crédit le nom de l'agence qu'ils souhaitent voir intervenir (...) et certains maîtres d'ouvrage ne sont pas encore suffisamment sensibilisés sur la loi et continuent à s'adresser directement à leur MOD traditionnel sans faire jouer la

⁹ SYLLA, Mamadou (2007) : « La délégation de la maîtrise d'ouvrage publique : l'approche AGETIP en Afrique, enjeux et bilans d'un nouveau partenariat », ENA Guinée (Voir bibliographie).

'° DIOU, Christian, HENRY, Michel et Babaly DEME (2007) : « La délégation de la maîtrise d'ouvrage en Afrique en 2007, Bilan, enjeux et perspectives » (Enquête menée au Bénin AGETIP, AGETUR - au Burkina Faso -- FASO BAARA - et au Sénégal -- AGETIP).

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 60

concurrence ». Cette situation peut s'expliquer, selon eux, par le fait que les administrations ne sont pas vraiment favorables à la MOD ainsi qu'à l'idée d'instaurer un cadre légal et réglementaire, et ne l'ont fait que sur l'insistance des bailleurs de fonds, notamment la Banque Mondiale.

Enfin, les documents consultés ébauchent quelques idées pouvant guider les réflexions, dans le sens de l'effectivité de la concurrence. Christian DIOU, Michel HENRY et Babaly DEME (2007) recommandent que la loi organise le marché de la MOD, afin d'éviter « que l'anarchie ne s'instaure, avec d'un côté des MOD bien structurés (...), et de l'autre des privés ne répondant pas aux mêmes critères d'exigence ». En un mot, « on ne peut mettre en concurrence que des structures comparables ». De même, ils suggèrent que l'ouverture à la concurrence se fasse, en envisageant la création de plusieurs catégories de MOD : « des MOD spécialisés par type d'investissement, par région, des MOD sociaux, etc. ». En outre, selon Mamadou SYLLA (2007), « pour que la compétition se fasse dans les meilleures conditions, la création de plusieurs agences suppose que le volume de travaux à exécuter soit suffisant et qu'elles disposent, toutes, des mêmes prérogatives, notamment s'il s'agit de procédures dérogatoires ».

Les procédures applicables aux contrats passés par les MOD

La question essentielle que l'on se pose ici, comme le souligne François LICHERE¹¹ (1998), est de savoir si, lorsqu'il contracte avec un tiers au mandat, le mandataire est tenu au respect des obligations propres aux personnes publiques mandantes ou au contraire ne se voit appliquer que ses propres contraintes, peu nombreuses. Autrement dit, dans le cadre du mandat de maîtrise d'ouvrage, le MOD doit-il appliquer le code des marchés publics aux contrats qu'il passe avec les tiers dans l'exécution de ses missions, ou peut-il n'appliquer que ses propres règles ? Sur cette question, on note une position

^il LICHERE, François (1998) : « Les contrats administratifs entre personnes privées, Représentation, transparence et exceptions jurisprudentielles au critère organique du contrat administratif ». (Voir bibliographie).

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assez tranchée de certains auteurs. Pour Christophe LAJOYE¹² (2006), puisque le mandat institue un mécanisme de représentation, à travers le mandataire, transparaît le mandant. Ainsi, c'est en réalité « le mandant, personne publique assujettie au code, qui est partie au contrat, il est donc logique que ce dernier soit soumis au code ». Cette position est soutenue par Philippe SCHMIDT et Laure THIERRY (2004) qui voient, en la circonstance que les contrats passés par le mandataire soient soumis au code des marchés publics, tant pour leur passation que pour leur exécution, un indice de ce que ces contrats sont effectivement passés au nom et pour le compte de la personne publique. Or, comme nous l'avons précisé plus haut, le mandat de maîtrise d'ouvrage publique semble aller au-delà de la notion civiliste du mandat, et les conditions de mise en jeu de la responsabilité contractuelle entre le mandant, le mandataire et les tiers dérogent quelque peu à la conception classique du mandat. Du reste, comme le signale Romain GRANJON (2004), le mandat de maîtrise d'ouvrage publique n'est-il pas, en partie, « le résultat d'une volonté d'échapper aux contraintes des règles de passation et d'exécution des marchés publics » ? La loi MOP française a toutefois résolu le problème, en posant le principe de l'application du code des marchés publics au MOD, tout en prévoyant « des adaptations », par voie réglementaire, pour tenir compte de l'intervention du mandataire.

Au Bénin, la loi MOP a insisté sur l'application du CMP au MOD, tout comme au maître d'ouvrage, « dans les mêmes conditions », sauf en cas de financement extérieur, où pourront être appliquées les procédures spécifiées par le bailleur. Pourtant, comme l'ont relevé Christian DIOU, Michel HENRY et Babaly DEME (2007), « les MOD continuent à utiliser leurs procédures particulières, même pour les investissements en délégation directe, financés sur ressources nationales, alors que selon la loi, c'est le Code des marchés Publics qui est applicable ». Selon ces auteurs, le développement de la maîtrise d'ouvrage déléguée ne peut être obtenu au moyen de régimes dérogatoires. Aussi

¹² LAJOYE, C. (2006) : « Droit des marchés publics », 3ème édition Gualino

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proposent-ils que le code des marchés publics prévoie clairement les procédures qui devront être appliquées par les MOD.

Si la plupart des approches que fournit la littérature relative à la MOD concernent le cadre juridique dans lequel elle s'exerce, d'autres développements ont trait aux facteurs de retard et de contreperformance des MOD.

2. Les facteurs de retards et de contreperformance des MOD

La performance des MOD semble s'amoindrir de plus en plus. Ce constat s'impose, eu égard aux retards considérables enregistrés dans l'exécution des travaux et la livraison des ouvrages. Imorou TIKANDE et Marouf S. MORAT LAFIA¹³ (2003) ont fait observer que les agences d'exécution, en l'occurrence l'AGETUR - SA et l'AGETIP-BENIN - SA, « n'ont pas pu combler les attentes en ce qui concerne leur efficacité ». Ils ont justifié une telle conclusion en indiquant qu'il n'était pas rare que l'une de ces agences soit indexée, en raison de travaux de construction « mal exécutés ou bloqués ». Selon eux, les causes de cette contreperformance des MOD résident dans leurs rapports avec les maîtres d'ouvrage publics (retard et lenteur dans la signature des conventions de MOD, réticence à la délégation), les cabinets d'étude (manque d'expérience) et les entreprises (insuffisante formation des cadres, mauvaise gestion, insuffisance de moyens matériels et humains, etc.).

Quelques-uns de ces facteurs ont été également soulignés par Christian DIOU, Michel HENRY et Babaly DEME (2007), qui y ont ajouté bien d'autres encore. Ainsi, pour ceux-ci, les retards d'exécution notables ayant « constitué un point de faiblesse des travaux gérés sous la maîtrise d'ouvrage déléguée » s'expliquent « dans tous les pays, par les faibles capacités techniques et financières de beaucoup de PME ». De même, ils indiquent qu'en se fiant à certains audits techniques, les retards d'exécution trouveraient aussi leur

¹³ TIKANDE, I. et Marouf S. MORAT LAFIA (2003) « Les marchés de travaux publics au Ministère des enseignements primaire et secondaire » (Voir bibliographie).

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cause dans : la mauvaise qualité de certaines études, la sous estimation des délais contractuels imposés dans les Dossiers d'Appel d'Offres (DAO), les longs délais de mise à disposition des ressources locales par l'Etat, ayant entraîné des difficultés de paiement des entreprises. Ce dernier point figure, en bonne place, dans le rapport d'activités de l'AGETIER Mali, du ler semestre de l'année 2006, où il est déploré « le non-respect du planning de mise à disposition des fonds » par les maîtres d'ouvrage, une situation qui « hypothèque les performances de l'agence » et « menace l'équilibre financier, voire l'existence même de l'agence et de certains prestataires ».

Tous les facteurs ci-dessus énumérés ont en commun de relever davantage des partenaires des MOD que de ceux-ci mêmes. Toutefois, selon Christian DIOU, Michel HENRY et Babaly DEME (2007), s'il est une cause interne aux MOD, qui explique leur contreperformance, c'est bien l'insuffisance du personnel, lequel est souvent amené à consacrer plus de temps aux opérations de passation des marchés qu'aux prestations de gestion technique des projets (supervision et validation des études, supervision des missions de contrôle des travaux).

Ce tour d'horizon effectué autour des problèmes fondamentaux que pose, en pratique, la maîtrise d'ouvrage déléguée, permet d'avoir une idée précise de l'existant, en termes de questions déjà résolues ou de solutions déjà apportées, pour mieux orienter nos enquêtes. Toutefois, il demeure encore une étape décisive, à savoir l'adoption d'une démarche méthodologique adaptée à notre étude.

PARAGRAPHE 2 : CHOIX METHODOLOGIQUES : PRESENTATION ET JUSTIFICATION

La qualité de notre contribution à l'amélioration des conditions de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique, dépend, en partie, de l'adéquation et de la rigueur de nos choix liés à la collecte et à l'exploitation des données nécessaires à l'établissement du diagnostic. Il ne s'agit pas, dans ce

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paragraphe, de démontrer l'infaillibilité des choix méthodologiques effectués, mais de montrer les raisons qui les sous-tendent et les rendent pertinents, eu égard, entre autres, aux contraintes matérielles et temporelles. Ainsi, après avoir résolu l'importante question de la détermination des personnes ciblées par nos enquêtes (A), nous choisirons les outils de collecte, de traitement, de présentation, et d'analyse des données (B).

A - LES PERSONNES CIBLÉES PAR NOS ENQUÊTES

Pour connaître les véritables causes des maux qui font obstacle à l'efficacité dans la gestion des conventions de MOD, il s'impose de se rapprocher d'un certain nombre d'acteurs intervenant dans la chaîne contractuelle mise en branle par le mécanisme de la délégation de la maîtrise d'ouvrage. Aussi convient-il de délimiter la population mère de l'étude (1), avant de retenir le type d'échantillon adapté (2).

1. La population mère de l'étude

Les problèmes abordés dans notre étude ont trait, faut-il le rappeler, au cadre juridique d'exercice de la MOD (mise en concurrence et dérogation au code des marchés publics), ainsi qu'à des retards observés dans le processus (opérationnalisation tardive et retards d'exécution des travaux). La nécessité d'opter pour une approche exhaustive, dans l'établissement du diagnostic, nous fonde à intégrer dans notre étude toutes les personnes morales impliquées dans le processus contractuel institué par la MOD. Pour cela, notre population-mère sera constituée de :

l'ensemble des maîtres d'ouvrage publics (ministères, collectivités locales, établissements publics, etc.) ;

toutes les agences de maîtrise d'ouvrage déléguée régulièrement installées au Bénin ;

tous les bureaux d'études et de contrôle agréés ;

toutes les entreprises du secteur des BTP régulièrement installées au Bénin.

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Comme on peut s'en douter, il nous est matériellement impossible d'intégrer toutes ces personnes dans nos enquêtes. Le choix d'un échantillon est nécessaire.

2. Un échantillon obtenu par combinaison du hasard et du choix raisonné

Le choix d'un échantillon représentatif de la population mère s'impose à deux niveaux. D'une part, nous ne pouvons intégrer toutes les personnes morales indiquées ci-dessus, dans les enquêtes, et d'autre part, nous ne saurions interroger tous les cadres et agents travaillant dans les entités qui auront été retenues.

Le choix des maîtres d'ouvrage publics sera opéré par hasard, ce qui ne devrait pas compromettre la qualité des données à recueillir. Toutefois, nous orienterons ce hasard, de façon à intégrer au moins une collectivité locale. Un total de sept (7) maîtres d'ouvrage publics sera retenu. Les cadres qui seront interrogés, dans les services du maître d'ouvrage public, seront principalement les membres des cellules de passation des marchés publics, mais également le personnel de la Direction des Infrastructures, des Equipements et de la Maintenance (DIEM), pour les ministères qui en ont, ainsi que les coordonnateurs de projets, en raison de l'implication directe de tous ceux-ci dans les activités de MOD.

En ce qui concerne les agences de MOD, nous retiendrons d'office l'AGETIP-BENIN (ayant abrité notre stage), l'AGETUR et la SEHRAU, en raison de leur expérience dans le domaine. Deux autres agences seront choisies au hasard, ce qui portera à cinq (5), le nombre d'agences de MOD à retenir. Les cadres qui seront interrogés, dans ces agences, seront notamment les Directeurs Techniques et Chefs Projets, véritables acteurs de la gestion technique des agences (préparation et suivi des soumissions de l'agence, passation et suivi de l'exécution des marchés). Il eût été inapproprié de nous

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adresser prioritairement au personnel administratif, probablement moins enclin à donner des avis pertinents.

Enfin, nous choisirons un nombre limité d'entreprises et de bureaux d'études et de contrôle, car ces structures ne sont intéressées par la problématique abordée que dans une moindre mesure. En effet, seul le problème des retards d'exécution des travaux pourrait impliquer ces acteurs. Nous retiendrons donc trois (3) entreprises de BTP et deux (2) bureaux d'études ou de contrôle, dont nous n'interrogerons que le personnel technique. Ce choix s'explique par la nécessité de nous investir davantage dans la résolution des problèmes liés aux relations entre maîtres d'ouvrage publics et MOD, ce qui nécessite que ces entités soient consultées dans une large mesure.

L'application de tous ces choix liés aux personnes à interroger permet de dresser le tableau suivant :

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Tableau n° 4 : Répartition, par structure considérée. des personnes

à interroger

rCatégorie

r

Structures et services ou cadres considérés

Nombre

5 5 5 5 5 5 5

2

2

2

2

___.₁.."

Ministère de la Santé (CPMP, DIEM, Coordonnateur de projet) Ministère de la Justice (CPMP, Coordonnateur de projet) Ministère de l'Urbanisme (CPMP)

MOI

(⁷)

Ministère des Finances (CPMP)

_I I

MEMP¹⁴ (CPMP, DIEM, Coordonnateur de projet) MESFTP¹⁵ (CPMP, DIEM, Coordonnateur de projet) Mairie de Cotonou (CPMP, Services Techniques)

AGETIP-BENIN SA (DT et Chefs Projets)

AGETUR SA (DT et Chefs Projets) 5

MOD

(5)

SEHRAU SA (DT et Chefs Projets) 5

PRIMMO SA (DT et Chefs Projets) 5

BENIN-IMMO (DT et Chefs Projets) 5

Entreprises BTP

(3)

4

Bureaux

(2)

Total

Anonymat (Personnel Technique)¹⁶ Anonymat (Personnel Technique) Anonymat (Personnel Technique)

Anonymat (Personnel Technique) Anonymat (Personnel Technique)

Le champ de nos enquêtes ainsi délimité, il convient d'adopter des outils de collecte, de traitement, de présentation, et d'analyse des données.

¹⁴ Ministère des Enseignements Maternel et Primaire.

15 Ministère de l'Enseignement Secondaire, de la Formation Technique et Professionnelle.

¹⁶ Les entreprises et bureaux d'études que nous avons projeté d'interroger ont préféré garder l'anonymat.

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B - LES OUTILS DE COLLECTE, DE TRAITEMENT, DE PRÉSENTATION ET D'ANALYSE

DES DONNÉES

En vue de recueillir les informations détenues par les personnes que nous avons ciblées (données primaires), nous nous servirons d'un questionnaire et d'un guide d'entretien. En outre, nous exploiterons les données secondaires issues de la revue documentaire (1). Par ailleurs, d'autres outils devront intervenir, afin de traiter, de présenter et d'analyser les données (2).

1. Les outils de collecte des données : questionnaire, guide d'entretien et revue documentaire

> La collecte des données primaires avec le questionnaire et le guide d'entretien

L'objectif de la collecte des données étant de recueillir, auprès des personnes à interroger, les informations nécessaires pour confirmer ou infirmer les hypothèses de recherche et obtenir des éléments de diagnostic, le questionnaire a été construit autour des problèmes spécifiques et des causes possibles identifiées et analysées. Ainsi, chaque question posée est en rapport avec un problème spécifique, dont elle vise à déterminer la cause. Aussi les questions sont-elles suivies de propositions de réponses (qui ne sont rien d'autre que les causes possibles identifiées, analysées et écartées ou retenues par nous) destinées à être validées ou non par les personnes interrogées. Toutefois, la rubrique « Autre » a été ajoutée à chaque question liée à un problème spécifique : l'objectif de cette option est d'élargir le champ de l'analyse, en évitant de trop fermer le questionnaire et donc de le limiter aux seules causes possibles identifiées. Enfin, une dernière question a été posée, pour obtenir les suggestions en vue de la résolution de la problématique.

Il faut cependant signaler que seules les questions relatives à la cause des retards d'exécution des travaux et aux suggestions ont été posées aux

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entreprises et bureaux d'études et de contrôle. En effet, ces acteurs ne sont pas objectivement en mesure de fournir des informations fiables sur les relations entre mandants et mandataires. L'élaboration du questionnaire a répondu au souci de réussir à poser à chaque personne interrogée, les questions qui sont relatives à son activité et auxquelles elle peut objectivement apporter des réponses.

Quant au guide d'entretien, il a été conçu à l'intention des coordonnateurs, Directeurs Techniques, et autres Directeurs, en raison de la nécessité d'enrichir les échanges, en ouvrant les discussions, pour bénéficier de leur expérience. Il a été également construit autour des problèmes spécifiques et hypothèses de recherche.

> L'exploitation des données secondaires avec la revue documentaire

La revue documentaire nous permettra également de recueillir des données importantes sur les problèmes étudiés. En effet, les documents consultés, dans le cadre de notre travail, fournissent d'importantes informations pouvant servir à l'analyse des problèmes et à l'identification de leurs causes réelles.

Une fois les données recueillies, leur traitement, leur présentation et leur analyse nécessiteront des méthodes particulières, qu'il convient de présenter.

2. Les outils de traitement, de présentation et d'analyse des données > Le traitement et la présentation des données

Les informations collectées feront l'objet d'un dépouillement manuel et les données quantitatives seront traitées au moyen du tableur « Excel ». Pour assurer la clarté des résultats et faire voir les grandes tendances, nous opterons pour une présentation sous forme de graphiques. Seules les questions relatives aux causes expliquant les problèmes spécifiques feront l'objet de la présentation. Elles concernent plus précisément :

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- les raisons qui expliquent le faible impact du cadre juridique de la MOD sur les conditions de mise en concurrence ;

- les causes de la pratique de dérogation de fait au code des marchés publics ;

- les causes du retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD ;

- les raisons des retards d'exécution des marchés de travaux en MOD.

> Les seuils de décision comme outil d'analyse des données

Ne disposant d'aucun outil théorique d'analyse des données, nous ferons recours aux seuils de décision, dans l'analyse des données primaires recueillies. Ainsi, nous retiendrons toutes les causes qui seront reconnues par au moins 25% des personnes interrogées, comme expliquant le problème en cause. Ce choix s'explique par le souci de ne pas sous estimer des causes pertinentes, en élevant trop la proportion devant être atteinte. Compte tenu de ce que toutes les questions n'ont pas été posées à toutes les personnes interrogées, le pourcentage ne sera obtenu qu'en rapportant le nombre de personnes ayant validé la cause au nombre de personnes interrogées sur chaque question.

La concrétisation de tous les choix méthodologiques ainsi présentés nous a permis de poser le diagnostic de l'étude. Il convient donc d'aborder les véritables causes des problèmes étudiés, afin de suggérer des approches de solutions.

SECTION 2 : DES PROBLEMES AUX CAUSES MULTIPLES A

ERADIQUER

Les obstacles qui compromettent l'efficacité dans la conclusion et la mise en oeuvre des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée au Bénin ont fait l'objet d'une enquête ayant abouti à la détermination de leurs causes réelles. Une restitution du déroulement et des résultats de cette enquête s'impose et conduira à la précision des causes véritables identifiées (Paragraphe 1). Aussi

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des approches de solutions devront-elles être suggérées, ainsi que les conditions nécessaires à leur mise en oeuvre (Paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1: LES VERITABLES CAUSES DES PROBLEMES

ETUDIES

Le diagnostic résultant de notre enquête sera déterminé, à la suite de la présentation et de l'analyse des données recueillies (B). Cependant, cette étape sera précédée de la restitution de l'organisation des enquêtes, des difficultés rencontrées et des limites des données (A).

A - L'ORGANISATION DES ENQUÊTES ET LA LIMITE DES DONNÉES

Les investigations ont été réalisées conformément à la méthodologie retenue (1), mais nous avons rencontré des difficultés qui limitent quelque peu la portée des données recueillies (2).

1. La réalisation de l'enquête

Dans le respect de la démarche méthodologique adoptée, nous nous sommes rapproché, munis de notre guide d'entretien et des exemplaires de notre questionnaire, des cadres et agents que nous avons ciblés. Cette enquête, démarrée le 15 décembre, a été suspendue le 24 décembre 2010, en raison des fêtes de fin d'année, et reprise le 3 janvier pour s'achever le 7 janvier 2011. Dans la plupart des cas, les questionnaires ont été déposés puis repris quelques jours après, pour donner aux interlocuteurs, un moment de réflexion. Beaucoup de personnes ont exprimé le souhait de discuter avec nous, afin de justifier leurs réponses et de nous expliquer davantage certains aspects des problèmes. En général, les échanges ainsi tenus ont été très fructueux.

2. Les difficultés rencontrées et les limites des données

Le problème de disponibilité des cadres a été la principale difficulté à laquelle nous avons été confronté. Ainsi, bien qu'ayant reçu le questionnaire, certaines personnes n'ont pu les remplir. D'autres, ayant oublié de remplir le

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questionnaire avant notre arrivée au jour fixé par eux, ont dû le faire en toute hâte. En outre, nous n'avons pu rencontrer, comme nous le souhaitions, les coordonnateurs de projet. Enfin, dans quelques structures observées, les cadres interrogés ont préféré remplir en concertation un seul questionnaire : dans le traitement des données, nous avons multiplié les résultats par le nombre total qu'ils faisaient, pour ne pas limiter injustement la portée de leur avis sur l'ensemble des résultats.

En raison de ces difficultés, la précision des données pourrait être quelque peu limitée, mais pas au point de faire douter de leur pertinence. Du reste, le taux de participation à l'enquête reste globalement satisfaisant, comme le montre le tableau ci-après :

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Tableau n° 5 : Niveau de participation des personnes interrogées

Personnes ayant répondu	Taux de participation
4	80%
5	100%
4	80%
2	40%
2	40%
3	60%
4	80%
5	100%
5	100%
5	100%
5	100%
4	80%
2	100%
2	100%
2	100%
2	100%
2	100%

82,86%

58 r

Catégorie

Structures Personnes

all interrogées

MEMP

Ministère de la Santé 5

Ministère de la Justice 5

Ministère de l'Urbanisme 5

Ministère des Finances 5

5

MESFTP 5

Mairie de Cotonou 5

AGETIP-BENIN SA 5

AGETUR SA 5

SEHRAU SA PRIMMO SA BENIN-IMMO

MO

(⁷)

Entrepris' Anonymat

(³) _iid

Anonymat

Bureaux Anonymat

(2) Anonymat

Total

BTP Anonymat

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Les données ainsi recueillies seront présentées et analysées, afin que soit déterminé le niveau de vérification des hypothèses.

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B - LES ELEMENTS DE DIAGNOSTIC

Nous présenterons, comme indiqué dans la méthodologie, les réponses aux questions visant à connaître les causes des problèmes spécifiques. Nous donnerons donc une illustration des résultats issus des enquêtes, analyserons les données et établirons le diagnostic relatif aux problèmes liés au cadre juridique de la MOD (1) et aux retards observés dans le processus de gestion des projets publics en MOD (2).

1. Les données et le diagnostic liés aux problèmes touchant le cadre juridique de la MOD

> Données et diagnostic relatifs au problème spécifique n°1

Graphique n°3: Causes du faible impact du cadre juridique sur
les conditions de mise en concurrence des MOD

60,00%
	54,17%
50.00%
	39,58%
40,00%
30,00%
			22,92%
							20,83%
20,00%
					8,33%
10,00%
0,00%
Al A2 3 A4 A5

LEGENDE

A 1 : Lacunes et imprécisions des textes

A 2 : Insuffisante vulgarisation des textes auprès des acteurs de la commande publique

A 3 : Inadaptation des textes aux réalités vécues dans l'exercice des missions de MOD

A 4: Insuffisance des mesures de mise en oeuvre nécessaires au succès de la réforme

A 5: Réticence des MO et PTF à faire confiance aux nouvelles agences

Source : nos enquêtes

Le graphique n°3 donne une illustration de l'avis des personnes interrogées, au sujet des facteurs qui expliquent le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD. Selon ces personnes, l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre de la réforme

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(54,17%), ainsi que les lacunes et insuffisances des textes (39,58%) expliquent davantage ce problème que les autres causes. Le facteur le moins évident, à leur avis est l'inadaptation des textes aux réalités vécues. Ces résultats correspondent à ce que nous avions envisagé en formulant l'hypothèse spécifique n°1, car les deux causes ayant obtenu plus de 25% sont celles que nous avions retenues. L'hypothèse spécifique n° 1 est alors entièrement vérifiée et tient lieu d'élément de diagnostic. Ainsi, les lacunes et imprécisions des textes adoptés en matière de MOD et l'insuffisance des mesures de mise en oeuvre de la réforme engendrent le faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD (Elément de diagnostic n°1).

> Données et diagnostic relatifs au problème spécifique n°2

Graphique n°4: Causes de la pratique de dérogation de
fait au code des marchés publics

LEGENDE

70,00% -~

62,50%

60,00% -" 56,25%

50,00%

40,00%

30,00% 20,83%

20,00% 16,67 %

12,50%

10,00%

0,00%

B1 B2 B3 B4 B5

B 1: Le laxisme des maîtres d'ouvrage

B2: L'ignorance de la portée de l'article9 de la loi portant MOP

B 3: Le laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics

B 4: Le souci des MOD d'accélérer les procédures en évitant les lourds contrôles a priori exigés par le code

B 5: L'irréalisme de cette

exigence par rapportà la pratique de la délégation de la maîtrise d'ouvrage

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Source : nos enquêtes

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A l'analyse, le graphique n°4 révèle que, pour les personnes interrogées, la dérogation de fait au code des marchés publics par les MOD s'explique par le souci de ces derniers d'accélérer les procédures, en évitant les lourds contrôles a priori exigés par le code des marchés publics (62,50%) et, comme nous l'avions envisagé, par le laxisme des structures en charge du contrôle et de la régulation des marchés publics (56,25%). Les autres facteurs ont globalement été jugés moins pertinents, en l'occurrence, l'ignorance de la portée de l'article 9 de la loi MOP, que nous avions retenue en formulant notre hypothèse. Il se trouve, ainsi, que l'hypothèse spécifique n°2 n'est que partiellement vérifiée. L'élément de diagnostic qui en découle est le suivant : la pratique de dérogation de fait au code des marchés publics est due au souci des MOD d'accélérer les procédures, en évitant les lourds contrôles a priori exigés par le code, et au laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics (Elément de diagnostic n°2).

2. Les données et le diagnostic liés aux problèmes de retards > Données et diagnostic relatifs au problème spécifique n°3

Graphique n°5: Raison du retard dans l'opérationnalisation des projets en MOD

100%

100% 90% 80% 70% 60% 40% 30% 20% 10% 0%

10%

LEGENDE

C 1 ; Lourdeur dans les procédures

administratives

C 2 Absence de

planification rigoureuse

des activités de
délégation de la MOP

C1

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Source : nos enquêtes

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Le graphique n°5 illustre l'avis des personnes interrogées sur les facteurs qui expliquent le retard dans l'opérationnalisation des projets en MOD. La lourdeur dans les procédures administratives a été unanimement validée (100%), au détriment de l'absence de planification rigoureuse des activités de délégation, que nous avions pourtant retenue, en formulant l'hypothèse. L'hypothèse spécifique n°3 n'est donc pas vérifiée et l'élément de diagnostic est le suivant : la lourdeur dans les procédures administratives explique le retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD (Elément de diagnostic n°3).

> Données et diagnostic relatifs au problème spécifique n°4

LEGENDE

D 1: Les difficultés de mobilisation du financement par les maitres d'ouvrage publics

D 2: Le manque de promptitude des martres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations (avis de non objection, traitement des appels de fonds, etc.)

D 3: La mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle

D 4: La saturation des principaux MOD, qui réduit leur efficacité

Graphique n°G: Causes des retards d'exécution des
marchés de travaux en MOD

80,00%	'74,14%
70,00%
60,00%
50,00%
			41,38%
40,00%			36,21%			i
30,00%
							20,64%
20,00%
10,00%
0,00%

D 1 D 2 D3 D4

1

Source : nos enquêtes

La lecture de ce graphique montre que plusieurs facteurs ont été jugés suffisamment pertinents pour expliquer les retards d'exécution des marchés de travaux en MOD. Ainsi, les difficultés de mobilisation du financement par les MO (74,14%), le manque de promptitude de ces derniers dans le respect de

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leurs obligations contractuelles (36,21%), et la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité des bureaux d'études et entreprises (41,38%) ont dépassé le seuil de 25% retenu. Deux seulement de ces causes avaient été prises en compte dans notre hypothèse, qui ne se trouve que partiellement vérifiée. L'élément de diagnostic correspondant est le suivant : les retards d'exécution des marchés de travaux en MOD s'expliquent par les difficultés de mobilisation du financement par les MO, la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle et le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations (Elément de diagnostic n°4).

Les causes réelles ainsi identifiées, des approches de solutions seront proposées afin de les éradiquer.

PARAGRAPHE 2: LES APPROCHES DE SOLUTIONS ET LES CONDITIONS DE LEUR MISE EN OEUVRE

Les approches de solutions consisteront en des axes d'actions, qui devront être entreprises, afin d'enrayer les facteurs identifiés grâce à nos enquêtes (A). Quant aux conditions de mise en oeuvre des solutions, elles se résumeront en des recommandations, à l'endroit des acteurs devant intervenir pour l'amélioration des conditions de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique (B).

A - LES AXES D'ACTIONS A ENTREPRENDRE

Comme nous l'avons précisé en présentant l'intérêt du sujet, notre étude est essentiellement destinée, non pas à identifier les conditions de rentabilisation des activités de l'AGETIP-BENIN, mais à déterminer les mesures nécessaires pour que soit optimisée la gestion de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique, afin d'obtenir de meilleures prestations des agences de MOD, y compris l'AGETIP-BENIN, sans faire obstacle à la rentabilisation des activités de ces dernières. Par conséquent, les actions que nous proposons devront être mises en oeuvre, les unes par l'Etat et toutes les entités publiques

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concernées, les autres par l'AGETIP-BENIN et autres agences de MOD. Ces actions visent, d'une part à améliorer le cadre juridique d'exercice la MOD (1) et d'autre part à instaurer des conditions favorables à la célérité dans la passation et l'exécution des conventions de MOD (2).

1. Les actions visant à améliorer le cadre juridique de la MOD

Elles consistent d'abord en un renforcement du dispositif légal et réglementaire actuel de la MOD et en la prise de mesures nécessaires à l'effectivité de la concurrence. Ensuite, elles concernent l'aménagement des procédures applicables aux MOD.

> Le renforcement du dispositif légal et réglementaire actuel et la prise de mesures nécessaires à l'effectivité de la concurrence

Revoir et compléter les textes législatifs et réglementaires de la MOD

Les textes relatifs aux conditions de passation et d'exécution des conventions de MOD devront être revus et complétés. En ce qui concerne la revue des textes, il ne s'agit pas de remettre en cause les acquis positifs de la réforme, mais de partir d'un réexamen des dispositions prises, pour corriger certaines lacunes, et ce, en associant, dans la mesure du possible, les acteurs de la commande publique concernés. A titre d'illustration, la loi portant MOP prévoit l'application du code des marchés publics, pour la sélection des MOD alors que son décret d'application fixe des dispositions non conformes au code. De même, le code des marchés publics doit tenir compte de la spécificité de la MOD, en envisageant des conditions particulières de la passation des conventions de MOD, qui pourront être fixées par voie réglementaire.

Cette revue devra s'accompagner de la prise d'autres textes nécessaires à une meilleure organisation de la délégation. Il s'agit par exemple des textes réglementaires relatifs au modèle-type de convention de maîtrise d'ouvrage déléguée, aux obligations minimales, en matière de rapports et de comptes rendus à fournir au maître d'ouvrage, aux différentes garanties à souscrire par

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le maître d'ouvrage délégué, au régime des pénalités applicables au maître d'ouvrage délégué, etc.

Prendre des mesures nécessaires à l'effectivité de la concurrence

Certaines mesures sont nécessaires à l'amélioration de l'impact du cadre juridique de la MOD sur l'effectivité de la concurrence. Il s'agit, entre autres :

de la promotion de la MOD auprès des maîtres d'ouvrage publics : la mise en concurrence sera meilleure, lorsque le marché de la MOD sera suffisamment pourvu pour intéresser les agences. S'il y a peu de marchés et de faible montant, il est inévitable que les grandes agences postulent systématiquement pour tous les marchés, limitant de facto les chances d'accès des agences de faible taille. Or, on ne peut envisager de contraindre les MO à déléguer les prérogatives qu'ils détiennent et sont libres d'exercer ou de faire exercer en leur nom. L'Etat devra organiser, en association avec plusieurs agences de MOD (non pas une seule ou deux), des activités de sensibilisation.

de la catégorisation des agences : on ne peut comparer que des structures comparables. La différence qui existe entre les agences de MOD au Bénin est trop grande, en termes de capacités techniques notamment, pour que l'on puisse les comparer objectivement. Même en tenant compte de la qualité des ressources humaines pour les agences sans expérience, on ne comblera pas le gap. Il s'impose d'effectuer une catégorisation des agences, en fonction de critères objectifs (ancienneté, expériences, capacités techniques et financières, par exemple) et dans des conditions transparentes. Ainsi, les agences d'un même calibre pourront être mises en concurrence, selon des seuils déterminés. Le tableau suivant est proposé, à titre d'illustration seulement.

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Tableau n° 6 : Catégorisation des agences de MOD (Illustration)

Catégories et Critères

II

1èie : Grandes agences (longue
expérience et efficacité
prouvée)

2ème : Moyennes agences (ayant
fait leurs premiers pas avec
succès)

Sème : Petites agences (viennent

Ili

de démarrer)

Chiffre d'affaire Personnel Personnel

			Seuils de projet
(F CFA) technique de gestion accessibles (F CFA)
I
1
20 milliards et plus	5 Séniors	3 séniors	3 milliards et plus
Entre 5 et 20 milliards	3 Séniors	2 séniors	Entre 1 et 3 milliards
Moins d'un	1 ou 2		Moins d'un
		1 sénior
milliard	Séniors '		milliard

L'une des conditions de succès de cette catégorisation est que la commande soit suffisante dans chaque catégorie.

de l'incitation à la spécialisation des agences : au cours d'un atelier tenu le 28 avril 2008 au PLM Alédjo, en vue de la vulgarisation des termes de référence pour la mise en place d'agences de MOD, les agences présentes à la rencontre se sont montrées hostiles à l'idée de la spécialisation des MOD. Leur crainte nous semble fondée car, dans un contexte où le niveau de délégation est encore jugé faible, se confiner dans un domaine précis serait suicidaire puisque la « part de marché » de l'agence s'en trouverait certainement réduite. Or, la spécialisation des MOD nous paraît indispensable au développement de la maîtrise d'ouvrage déléguée. En effet, les domaines d'investissements publics sont de plus en plus variés et l'évolution rapide des différents secteurs engendre des complexités et la nécessité d'une spécialisation plus accrue. Les maîtres d'ouvrage délégués gagneraient à se spécialiser dans des domaines précis où ils se positionneront comme une référence incontestable. Nous suggérons que la spécialisation soit progressive. Ainsi, les agences peuvent continuer à

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exercer diverses activités mais tout en s'investissant davantage dans un domaine précis qui fera leur particularité.

du renforcement des capacités des cadres chargés de la passation des marchés publics sur les spécificités liées à la MOD : une convention de maîtrise d'ouvrage déléguée n'est pas un marché public ordinaire. En témoignent les résistances qui ont été suscitées, sous d'autres cieux, par leur intégration dans le champ d'application du code des marchés publics (voir supra). Cela signifie que les cadres chargés de la passation et de l'exécution des marchés de MOD doivent être suffisamment aguerris pour assurer la gestion de tels contrats, dans des conditions adéquates. Un accent sera mis sur l'exécution de ces conventions, car certains membres de cellules de passation des marchés publics ont déploré le fait de ne plus avoir aucun lien avec les MOD, dès lors que ceux-ci ont été sélectionnés.

> L'aménagement des procédures applicables aux MOD

La continuité des régimes dérogatoires s'explique, comme nous l'avons vu, par le souci de la célérité et le laxisme des structures nationales chargées de contrôler et de réguler les marchés publics. Pour la plupart des personnes interrogées, l'efficacité des MOD serait véritablement compromise, si ceux-ci devaient appliquer de façon rigide, comme l'exige la loi, le code béninois des marchés publics. Cela signifie, qu'en pratique, « des adaptations » sont nécessaires et doivent être envisagées par la loi portant MOP et le code des marchés publics, puis précisées par voie réglementaire. Aussi faut-il impérativement que soient associées les structures de contrôle et de régulation des marchés publics, afin de retenir de commun accord les modalités suivant lesquelles elles interviendront pour assurer leur mission auprès des MOD, dans des conditions qui ne mettent pas en péril la célérité recherchée. Dès lors, les manuels de procédures techniques des agences devront être revus, pour tenir compte des exigences qui auront été prévues dans les procédures aménagées.

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En tout état de cause, les aménagements n'auront pas pour objet de dispenser totalement les agences, de l'application du code et de ses textes d'application. Ainsi, seules les dispositions susceptibles de compromettre la célérité feraient l'objet d'aménagements, toutes les autres devant s'appliquer rigoureusement.

Les questions relatives au cadre juridique de la MOD ainsi réglées, il sied d'aborder celles qui sont liées aux retards enregistrés.

2. Les actions destinées à enrayer les retards observés

Elles se résument en des mesures visant à assurer, d'une part la célérité dans la conclusion des conventions de MOD et d'autre part l'exécution diligente des marchés de travaux, en MOD.

> Les mesures visant à assurer la célérité dans la conclusion des conventions de MOD et le démarrage à bonne date des projets

La lourdeur dans les procédures administratives s'est révélée l'unique cause du retard dans l'opérationnalisation des projets en MOD. Pour limiter les effets de cette lourdeur, nous suggérons les actions suivantes.

Adopter des documents-types

L'adoption de documents-types, par secteur, peut constituer une solution intéressante, afin de réduire les délais que nécessitent l'étude et la validation des documents, par les différents intervenants. Ainsi, plus le document-type adopté est bien préparé et adapté aux exigences du domaine considéré, plus rapide sera le contrôle de sa validité, un tel contrôle ne se limitant alors qu'à de menus détails. Les documents-types dont il est question ici sont notamment le dossier d'appel d'offres-type, la convention-type de MOD, etc.

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Alléger les procédures et responsabiliser les acteurs

Eu égard à l'importance du choix d'un maître d'ouvrage délégué, il est normal que l'on s'entoure de toutes les précautions, pour qu'il ne soit pas effectué à la hâte. Toutefois, la lourdeur des procédures, dont le but est de sécuriser l'emploi des deniers publics, vient à compromettre l'efficacité de la dépense publique, en raison des conséquences fâcheuses d'un démarrage tardif des projets. Les procédures doivent nécessairement être revues, dans le sens de leur allègement. Pour ce faire, une responsabilisation des cadres s'impose : en un mot, faire confiance mais contrôler. Ainsi, l'Etat doit veiller à assigner à ses cadres, des objectifs clairs, assortis de délais, dans le mépris desquels des sanctions précises seront effectivement appliquées : l'efficacité des dépenses publiques en dépend.

Instaurer l'usage de fiches ou bordereaux de suivi des marchés

Des fiches ou bordereaux de suivi des marchés peuvent être conçues dans les services du maître d'ouvrage, pour suivre l'évolution des dossiers transmis à différents intervenants pour validation. Ainsi, à chaque projet de marché ou de convention à faire valider et approuver, on adjoindra une fiche marquant les différents destinataires. Dès lors qu'il a reçu un dossier, chaque intervenant marquera la date à laquelle il l'a reçu. Après l'avoir traité, il indiquera la date à laquelle il l'a transmis au prochain intervenant et ainsi de suite. Une telle mesure permettra de situer les responsabilités.

D'autres mesures permettront d'éviter les retards d'exécution des marchés de travaux.

> Les mesures visant à permettre l'exécution diligente des marchés de travaux

Conformément au diagnostic établi, les difficultés de mobilisation du financement, le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations, la mauvaise organisation et/ou l'inefficacité des bureaux

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d'études et entreprises expliquent les retards d'exécution des marchés de travaux, en MOD. Aussi faudra-t-il agir à plusieurs niveaux.

S'assurer de la disponibilité du financement avant de sélectionner un MOD

Le MOD n'est ni une banque, ni un bailleur de fonds. Les maîtres d'ouvrage publics ne doivent pas perdre de vue que lorsqu'ils décident de recourir à la délégation de la maîtrise d'ouvrage, cela suppose qu'ils ont les ressources nécessaires au financement de l'opération. C'est ce qui distingue fondamentalement la MOD de la concession (contrat de délégation de service public dans lequel le concessionnaire finance les frais de premier établissement et se rémunère en exploitant l'ouvrage ou le service public). Ainsi, une gestion plus rigoureuse du programme d'investissement public (PIP) s'impose dans les services de programmation et les services financiers des maîtres d'ouvrage. Par ailleurs, il arrive parfois que la lenteur procédurale fasse perdre les ressources extérieures nécessaires à la mise en oeuvre de l'opération, mettant ainsi le MOD dans une situation préjudiciable à sa crédibilité. Des efforts doivent être fournis, afin d'assurer au MOD le financement nécessaire à ses activités.

Améliorer les conditions de mise à disposition du financement aux MOD, en dérogeant aux procédures classiques de décaissement

Une fois la mobilisation des ressources assurée, les modalités de mise à disposition desdites ressources méritent d'être revues. En effet, les conditions dans lesquelles les MOD reçoivent les fonds nécessaires à l'avancement des travaux ont été unanimement jugées insatisfaisantes. Du reste, ce problème n'est pas une particularité du Bénin, car, comme nous l'avons vu, les autres agences de la sous-région sont confrontées à une telle difficulté. Après le versement de la première tranche du financement à titre d'avance, les appels de fonds émis, avec la justification des dépenses antérieures, ne sont pas traités de façon à faciliter l'exécution des travaux.

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L'amélioration des modalités de versement des fonds est indispensable, car l'utilité même du recours à la MOD en dépend. En effet, lorsqu'un appel de fonds dure deux ans avant d'être traité et que le MOD, confronté à des difficultés, n'arrive plus à superviser les chantiers, d'ailleurs désertés par l'entrepreneur, il n'y a plus grande différence avec la maîtrise directe, et pourtant, il y a un surcoût, à savoir les honoraires du maître d'ouvrage délégué.

Nous suggérons que les procédures de décaissement classiques ne soient pas appliquées, dans toute leur rigueur, aux fonds à verser aux MOD, de façon à renforcer les audits et contrôles de gestion effectués auprès de ceux-ci. Introduire davantage de célérité dans le décaissement des fonds permettrait de rationnaliser l'usage des deniers publics.

Transmettre à temps les avis de non objection

Les avis de non objection devront être transmis à temps aux MOD, pour ne pas ralentir leurs activités. Dans ce sens, les maîtres d'ouvrage gagneraient à se faire représenter à toutes les phases de passation des contrats, afin d'exercer leur contrôle à ce stade.

Développer des actions de formation au profit des bureaux et entreprises, et faire preuve de rigueur à leur égard

Le monde des entreprises locales en Afrique souffre, à notre avis, davantage de sa mauvaise organisation que de l'incompétence de son personnel. On y trouve rarement des politiques de développement à long terme, le profit immédiat et personnel étant préféré à la mise en place progressive et certaine, d'une structure de grande taille et performante. Aussi ne devrait-on pas se lasser d'organiser des activités de sensibilisation, de formation des cadres des entreprises et bureaux, en insistant sur l'importance de la rigueur et du professionnalisme, qualités indispensables à la performance d'une entreprise. Toutefois, ces actions, dont les effets ne seront perceptibles qu'à long terme, doivent faire l'objet d'une politique globale, faisant oeuvrer en synergie, l'ensemble des compétences nationales.

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A court terme, il convient de faire preuve de rigueur dans la gestion des relations contractuelles avec les cabinets et les entreprises. D'une part, la passation des contrats et marchés doit permettre de choisir les soumissionnaires les plus à même d'exécuter les prestations. Le critère de la moins-disance généralement appliqué par les MOD, nécessite que la note technique minimale soit élevée le plus possible. Ainsi, attribuer un contrat à un soumissionnaire techniquement passable au détriment d'un autre dont l'offre technique est excellente, en raison d'une légère différence de prix, serait fortement discutable.

De même, des critères de post-qualification devraient être prévus, dans les dossiers de consultation, pour s'assurer de la réalité des informations inscrites dans les soumissions. Par ailleurs, l'application correcte et systématique des pénalités de retard constituerait un élément favorable à la diligence des partenaires.

Enfin, l'ensemble des suggestions faites ci-haut pourrait contribuer à améliorer les prestations des bureaux et entreprises, dans la mesure où des conditions favorables seraient réunies.

La mise en oeuvre des approches de solutions que nous avons développées nécessite que des recommandations soient formulées à l'endroit des différents acteurs de la commande publique.

B - CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DES SOLUTIONS

Elles consisteront en des recommandations en direction des principaux acteurs devant intervenir pour que soient améliorées les conditions de passation et d'exécution des conventions de MOD, à savoir d'une part l'Etat et les collectivités locales (1), et d'autre part les agences de MOD (2).

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1. Recommandations en direction de l'Etat et des collectivités locales > Recommandations à l'Etat

L'Etat doit oeuvrer à faire réunir certaines conditions indispensables au succès de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique. Nous évoquerons notamment les points qui suivent.

Renforcer les capacités des maîtres d'ouvrage publics

La décision de réaliser un ouvrage ou d'exécuter un projet appartient au maître d'ouvrage public seul, qui devra, avant de choisir tout prestataire, définir le programme de l'opération et son enveloppe financière prévisionnelle. Les capacités institutionnelles et techniques des maîtres d'ouvrage doivent, en conséquence, être améliorées, afin que ceux-ci puissent réaliser convenablement la planification et la programmation des investissements.

Veiller à la pertinence du recours à la MOD, en ce qui concerne l'objet de la délégation

Le recours à la MOD doit répondre au souci d'assurer l'efficacité et l'économie dans l'exécution de la dépense publique. Ainsi, autant la maîtrise d'ouvrage déléguée doit être promue auprès des personnes morales de droit public, autant on doit veiller à ne pas encourager une utilisation abusive de cet outil contractuel, pour éviter d'en faire un « fourre-tout ». Principalement utilisée en matière de travaux, où elle se justifie bien souvent, la MOD ne devrait être choisie, en matière de fournitures, que de manière exceptionnelle, notamment lorsqu'il s'agit de fournitures complexes.

Renforcer le contrôle exercé sur les MOD

Le contrôle des activités des MOD est d'une importance indéniable. Il conditionne en effet la qualité de la gestion des mandataires de la maîtrise d'ouvrage publique, car il constitue un moyen certain pour éviter les dérives de gestion susceptibles de compromettre les intérêts des personnes publiques. Or, il semble évident que l'Etat et les maîtres d'ouvrage publics n'exercent pas

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vraiment, sur les MOD, le droit de contrôle dont ils disposent : ce qui ne met pas à l'abri de la mauvaise gestion, notamment au plan financier. Deux observations majeures peuvent être évoquées, sur cette question.

D'une part, même si la loi MOP du Bénin reconnaît aux maîtres d'ouvrage, en ses articles 7 et 11, un droit de contrôle technique, financier et comptable sur leurs mandataires, elle renvoie aux conventions de MOD, en ce qui concerne les modalités d'un tel contrôle. Il en résulte un contrôle peu systématisé, et une certaine méfiance entre partenaires. Il conviendra que, par voie réglementaire, les modalités du contrôle à effectuer par les maîtres d'ouvrage soient clairement précisées.

D'autre part, le ministère des finances, les corps administratifs de contrôle et la chambre des comptes de la cour suprême ne s'intéressent pas suffisamment aux conditions dans lesquelles les MOD gèrent les deniers publics. L'Etat doit veiller à ce que les rapports d'activités, d'audits techniques et financiers soient transmis à ces organes, qui intégreront les MOD dans leur champ de contrôle.

CEuvrer à une meilleure maîtrise du régime de responsabilité contractuelle découlant de la délégation de la maîtrise d'ouvrage

La délégation de la maîtrise d'ouvrage donnant lieu à un mandat, une correcte répartition et une bonne maîtrise des responsabilités contractuelles entre le mandant, les mandataires et les constructeurs sont nécessaires. Les maîtres d'ouvrage publics doivent être suffisamment informés sur les mécanismes de mise en jeu des responsabilités contractuelles, lesquels dépendent de l'étendue des missions confiées au MOD. Les considérations générales qui suivent méritent d'être évoquées :

le MOD n'est tenu, à l'égard du maître d'ouvrage, que de l'exécution correcte des obligations dont il a été personnellement chargé par celui-ci ; aussi les fautes commises par les constructeurs ne peuvent-elles, en règle générale, être opposées par le maître d'ouvrage au mandataire que si ces fautes sont

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elles-mêmes imputables à des fautes personnelles du mandataire ; de même, le MOD ne peut invoquer d'éventuelles fautes commises par les constructeurs pour s'exonérer de sa propre responsabilité à l'égard du mandant ;

le MOD, selon l'étendue de ses attributions, peut être tenu de s'assurer au titre de la garantie décennale et souscrire des polices d'assurance lui permettant de se couvrir des sinistres intervenant pendant toute la durée des travaux ;

la responsabilité contractuelle du MOD se trouve limitée dans le temps par la délivrance du quitus par le maître de l'ouvrage, celui-ci renonçant à compter de cette date à opposer au mandataire les fautes qu'il a commises dans l'exercice de son mandat, sauf si des réserves sont émises dans le quitus.

> Recommandations aux collectivités locales

Considérées comme maîtres d'ouvrage publics pour les investissements relevant de leur domaine de compétence, les collectivités locales devraient se positionner comme de véritables « clients » des MOD. De même, dans la mesure où elles désireront conserver l'exercice de leur maîtrise d'ouvrage, elles pourront recourir aux services d'assistance à la maîtrise d'ouvrage (AMO) ou à la conduite d'opération, fournis par certains MOD.

2. Recommandations à l'endroit des agences de MOD

Deux agences de MOD au Bénin (AGETIP-BENIN et AGETUR) sont membres d'un réseau africain dénommé : Association des agences africaines d'exécution des travaux d'intérêt public (AFRICATIP). Cette association, qui contribue véritablement au développement de la MOD en Afrique, permet aux deux agences sus-mentionnées, de participer à des échanges d'expériences et de contribuer, aux côtés des autres agences membres, à relever des défis communs.

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Ne remplissant pas encore les critères requis pour adhérer à l'AFRICATIP, les autres agences de MOD du Bénin gagneraient à collaborer avec AGETIP-BENIN et AGETUR, afin que puissent être menées en synergie les activités de promotion de la MOD à l'échelle nationale.

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Tableau n° 7 : Tableau de synthèse de l'étude (TSE)

Problématique

(Problème Général)

Gestion peu efficace de la délégation de la maîtrise d'ouvrage publique

Objectifs de l'étude

(Objectif Général)

Identifier les conditions d'amélioration de la passation et de l'exécution des conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée au Bénin

NIVEAU
D'ANALYSE

NIVEAU
GENERAL

Eléments du diagnostic (causes réelles)

Approches de solutions

(Cause Générale)

Faible impact du cadre juridique sur les conditions de mise en concurrence des MOD.

Pratique de dérogation de fait au code des marchés publics.

3

4 Retards d'exécution des marchés de

travaux.

Proposer les conditions dans lesquelles pourra être établi un cadre réglementaire et légal propice à la saine et transparente

concurrence sur le marché de la MOD.

Suggérer les conditions d'application du code des marchés publics aux maîtres d'ouvrage délégués.

Déterminer les mesures nécessaires à la célérité de la sélection du MOD et de la signature de la convention de MOD.

Identifier le contexte favorable à l'exécution diligente des marchés de travaux en maîtrise d'ouvrage déléguée.

- lacunes et imprécisions des textes adoptés en matière de MOD ;

- insuffisance des mesures de mise en oeuvre

de la réforme.

souci des MOD d'accélérer les procédures en évitant les lourds contrôles a priori exigés par le code ;

- laxisme des structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés

· ublics

Lourdeur dans les procédures administratives

- difficultés de mobilisation du financement par les MO ;

mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle ;

manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations.

- revoir et compléter les textes législatifs et réglementaires de la MOD ;

- prendre des mesures nécessaires à l'effectivité de la concurrence (promotion, catégorisation, etc.).

Aménager les procédures applicables aux MOD, en concertation avec les structures nationales chargées du contrôle et de la régulation des marchés publics, afin de définir les modalités de leur intervention auprès des MOD, sans faire obstacle à la célérité.

- adopter des documents-types ;

- alléger les procédures et responsabiliser les acteurs ;

- instaurer l'usage de fiches ou bordereaux de suivi des marchés.

- s'assurer de la disponibilité du financement ; améliorer les conditions de mise à disposition du financement (dérogation aux procédures classiques de décaissement) ;

- transmettre à temps les avis de non objection aux MOD ;

- développer des actions au profit des bureaux et entreprises et faire preuve de rigueur à leur égard.

1

Retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD.

N

V E A U

X

S P

E

F

U E S

Source : Nos observations

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA

CONCLUSION

GENERALE

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L'examen des conditions de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique nous a permis d'identifier les facteurs qui font obstacle à l'efficacité de cet outil contractuel dont disposent les maîtres d'ouvrage publics. L'intérêt de notre problématique, comme nous l'avons précisé, réside dans la nécessité d'améliorer les prestations des maîtres d'ouvrage délégués, afin d'assurer aux maîtres d'ouvrage, la garantie du bon usage des deniers publics. Il ne saurait en être autrement, car la rémunération du maître d'ouvrage délégué constituerait un surcoût inutile pour la personne publique, si elle ne peut justifier de la qualité des ouvrages réalisés.

Au terme de notre analyse, nous pouvons retenir que des défis importants sont à relever.

Il s'agira, tout d'abord, de créer les conditions d'une concurrence réelle et saine, indispensable au développement de l'activité de la MOD. Ce défi est d'autant plus important que les maîtres d'ouvrage auront des besoins de plus en plus spécialisés, qui nécessiteront qu'une variété suffisante de MOD soit à leur disposition.

Ensuite, il s'imposera de clarifier les procédures applicables par les MOD, afin que les obligations du code des marchés publics puissent être observées, dans la mesure du possible, et que la réglementation des marchés publics puisse s'inspirer des procédures simplifiées et contrôlables proposées par les MOD.

En outre, le souci de la célérité devra être au coeur des relations contractuelles entre les maîtres d'ouvrage délégués et les maîtres d'ouvrage publics, afin d'éviter que les retards enregistrés ne soient préjudiciables aux intérêts des deux parties.

Enfin, maîtres d'ouvrage publics et MOD devront oeuvrer au développement des bureaux et entreprises, tout en faisant preuve de rigueur dans la gestion des relations contractuelles avec ces partenaires.

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Quelques recommandations ont été adressées à différents acteurs et permettront, à notre avis, de sécuriser et de développer l'activité de la MOD au Bénin. Nous exprimons le souhait que d'autres études se penchent sur les questions :

- du contrôle des maîtres d'ouvrage, des corps administratifs de contrôle et de la chambre des comptes de la cour suprême, sur les activités des MOD ;

- de l'avenir de la MOD sur le chantier de la décentralisation.

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Bibliographie

> OUVRAGES

AUBY, Jean-Marie et al. (2008) « Droit administratif des biens, domaine public et privé, travaux et ouvrages publics, expropriation » 5ème édition Dalloz, Paris, 697 pages.

BEAUGE, Thierry (2006) : « Dictionnaire de la commande publique », AFNOR, 183 pages.

COSSALTER, Patrice (2010) : « Le mandat de maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'ouvrage partagée », Edition Territorial, Bresson, 60 pages.

GAUDEMET, Yves (2005) : « Droit administratif », 18ème édition LGDJ, Paris, 456

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LAJOYE, Christophe (2008) : « Droit des marchés publics », ^3ème Edition Gualino lextenso, Paris, 286 pages.

> THESE ET MEMOIRES

LICHERE, François (1998) : « Les contrats administratifs entre personnes privées, Représentation, transparence et exceptions jurisprudentielles au

critère

organique du contrat administratif »,

http://www.contratspublicsetpartenariats.com/DOC/THF1.pdf ;

SYLLA, Mamadou (2007) : « La délégation de la maîtrise d'ouvrage publique : l'approche AGETIP en Afrique, enjeux et bilans d'un nouveau partenariat », ENA Guinée, http://www.ena.fr/index.php?/fr/recherche/memoires-masters/map/CIL-2007/sylla ;

TIKANDE, Imorou et Marouf S. MORAT LAFIA (2003) : « Les marchés de travaux publics au Ministère des Enseignements primaire et secondaire », Université d'Abomey-Calavi, Faculté de droit et des sciences politiques.

Réalisé et soutenu par Gatien M. DOSSA

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> ARTICLES

CASTON, Albert (2010) : «Un cas de responsabilité décennale du maître d'ouvrage délégué », http://avocats.fr/space/albert.caston/content/un-cas-de-responsabilite-decennale-d-un-maitre-d-ouvrage-delegue--caa ;

GRANJON, Romain et al (2004) : « Les conventions de mandat »,

www.vedesi.fr/fr/content/download/322.

LICHERE, François (2002) : « Maîtrise d'ouvrage, mandat et droit communautaire », CP-ACCP, n° 9, p. 50 ;

RICHER, Laurent (1999) : « Le contrat de mandat au risque du droit administratif », CJEG, avril 1999, p. 127 ;

RICHER, Laurent (2003) : « Mandat de maîtrise d'ouvrage : un état de la question », CP-ACCP, n° 25, p. 64 ;

SOMBRET, Laurent (2002) : « Droit de la construction », http://sos-net.eu.org/copropriete/construc/index.htm.

> TEXTES

- Loi n°2001-07 du 09 mai 2001 portant maîtrise d'ouvrage publique en République du Bénin ;

Loi n°2009-02 du 07 août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service public en République du Bénin ;

Décret n°2003-096 du 20 mars 2003 portant conditions d'exercice des missions de maîtrise d'ouvrage et de conduite d'opération.

> RAPPORTS D'ETUDE

DIOU, Christian, HENRY, Michel et Babaly DEME (2007) : « La délégation de la maîtrise d'ouvrage en Afrique en 2007, Bilan, enjeux et perspectives »,

http://www.africatip.net/fr/publications/downloads/2008-11-11%2006:28:29/Rapport AGETIP MOD vfinale.pdf;

- Direction Technique/Projet Inforoute des Collectivités locales (2006) : « Etat des lieux sommaire de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage communale »,

http://www.inforoute-communale.gov.bf/english/monographie nouveau/inforoute/02 Ett lieuxMOC.htm.

Annexes

N°

Titres Pages

d'ordre

Jhb

il

FI

Organigramme de 1'AGETIP-BENIN

Questionnaire d'enquête

Guide d'entretien

99

100

103

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Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA

Conditions d'une meilleure gestion de la délégation ou mandat de maîtrise d'ouvrage publique : cas de l'AGETIP-BENIN SA 99

ANNEXE 1 : ORGANIGRAMME DE L'AGETIP-BENIN

DIRECTEUR GENERAL
(Raymond
ADEKAMBI)

CONTROLEUR DE GESTION

(Michèle ADJAHO SOSSOUHOUNTO)

SECR. PARTICULIER DG

(Barbara GOUGNIZOUN)

I

1

CHEF

COMPTABLE

DIRECTEUR ADMINISTRATIF
(Ambroise HOUNDEGLA)

DIR. FINANCIER & COMPTABLE
(François ADJALIAN)

SECRETAIRE Comptable

ASSISTANT
ADMINISTRATIF

· STANDARDISTE (Agathe KEDOTE)

· LOGISTICIENS (Dénis MONTCHO)

· CHAUFFEURS (Darius CHODATON, Moïse SEGBEDJI, Fataï ODJO & Nicolas CHABI)

· ARCHIVISTE (Virgile BALOGOUN)

· PLANTON (Bertin YABI) 2 GARDIENS

ASSISTANT
FINANCIER

I

COMPTABLES

SECRETAIRE DE DIR.

DT

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DIRECTEUR TECHNIQUE
(Ousmane Hugues N'DIAYE)

CHEF PROJET 1 (Ezéchiel LAOUROU)	CHEF PROJET 2 (Paul CRECEL)	CHEF PROJET 3 (Claude POGNON)	CHEF PROJET 4 (Séraphin DAGA)		CHEF PROJET 5 (Hervé AHOUANDJINOU)

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ANNEXE 2 : QUESTIONNAIRE ADRESSE AUX MO, MOD, BUREAUX D'ETUDES
ET DE CONTROLE, ET ENTREPRISES (Seule les questions n° 3 et 5.3
concernent les bureaux et entreprises)

Bonjour Madame/Monsieur. Nous sommes étudiant en fin de formation au second cycle de l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature, option « Administration des Finances », filière « Gestion des Marchés Publics ». Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation qui portera sur l'amélioration des conditions de délégation de la maîtrise d'ouvrage publique au Bénin, nous vous prions de bien vouloir nous donner votre avis sur les principaux problèmes retenus dans notre étude. Pour ce faire, vous cocherez les cases correspondant aux réponses qui vous paraissent justes. Plusieurs cases peuvent être cochées pour la même question. Dans la rubrique « Autre », vous pourrez ajouter les éventuelles réponses non envisagées par nous. Nous vous remercions d'avance pour votre contribution qui sera, sans nul doute, très déterminante dans la réussite de notre travail.

1. La réforme engagée dans le secteur de la maîtrise d'ouvrage déléguée en 2001, n'aura pas permis d'instaurer des conditions saines, équitables et transparentes de mise en concurrence. A quoi est dû, selon vous, ce faible impact du cadre juridique sur la mise en concurrence des MOD ?

L'insuffisante vulgarisation des textes auprès des acteurs de la commande publique

L'insuffisance des mesures de mise en oeuvre nécessaires au succès de la réforme

Les lacunes et imprécisions des textes adoptés en la matière

L'inadaptation des textes aux réalités vécues dans l'exercice des missions de MOD

Autres :

La réticence des maîtres d'ouvrage et bailleurs à « faire confiance » aux nouvelles agences

2. On remarque qu'avec le mécanisme de la maîtrise d'ouvrage déléguée, les projets et programmes publics tardent à démarrer. Cette situation se traduit, entre autres, par la lenteur observée dans le circuit de signature des conventions de MOD. Qu'est-ce qui explique, selon vous, ce retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD ?

La lourdeur dans les procédures administratives

L'absence de planification rigoureuse des activités de délégation de la maîtrise d'ouvrage

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Autres :

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3. Le souci de la célérité constitue, parmi bien d'autres raisons, un élément déterminant du

recours à la maîtrise d'ouvrage déléguée. Pourtant, les maîtres d'ouvrage délégués ne sont pas pour autant à l'abri des retards d'exécution. Pour la plupart des travaux exécutés en MOD, les délais prévus sont largement dépassés. Quelles sont, à votre avis, les causes des retards d'exécution que connaissent les maîtres d'ouvrage délégués ?

Les difficultés de mobilisation du financement par les maîtres d'ouvrage publics

Le manque de promptitude des maîtres d'ouvrage dans le respect de leurs obligations (avis de non objection, traitement des appels de fonds, etc.)

	La mauvaise organisation et/ou l'inefficacité de certaines entreprises et bureaux d'études ou de contrôle
				La saturation des principaux MOD, qui réduit leur efficacité

Autres .

4. La dérogation au code des marchés publics, qui a longtemps contribué au succès des agences d'exécution, continue de prévaloir, en violation de l'article 9 de la loi portant MOP qui dispose que le code des marchés publics est applicable aux MOD, tout comme au MO, dans les mêmes conditions, sauf si l'accord de financement exige l'application des procédures du bailleur. D'ailleurs, le code des marchés publics met dans son champ d'application les marchés passés par les MOD. A votre avis, qu'est-ce qui explique cette continuité de l'utilisation de procédures

	dérogatoires ? Le laxisme des maîtres d'ouvrage, qui ne					L'ignorance de la portée de l'article 9
veillent pas à l'application correcte procédures exigées	des			de la loi portant MOP
Le laxisme des structures nationales			Le souci légitime des MOD d'accélérer les
chargées du contrôle et de la régulation			procédures en évitant les lourds contrôles
des marchés publics	a priori exigés par le code
L'inadaptation ou l'irréalisme de cette

exigence par rapport à la pratique de la délégation de la maîtrise d'ouvrage

5. Quelles suggestions pourrez-vous taire en vue de la résolution de ces problèmes ? Réalisé et soutenu par Gatien M. DOSSA

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Suggestions concernant le problème n°1 :

Suggestions concernant le problème n°2 :

Suggestions concernant le problème n°3 :

Suggestions concernant le problème n°4 :

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Merci pour votre très utile collaboration

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ANNEXE 3 : GUIDE D'ENTRETIEN

1. La réforme engagée dans le secteur de la maîtrise d'ouvrage déléguée en 2001, n'aura pas permis d'instaurer des conditions saines, équitables et transparentes de mise en concurrence. A quoi est dû, selon vous, ce faible impact du cadre juridique sur la mise en concurrence des MOD ?

2. On remarque qu'avec le mécanisme de la maîtrise d'ouvrage déléguée, les projets et programmes publics tardent à démarrer. Cette situation se traduit, entre autres, par la lenteur observée dans le circuit de signature des conventions de MOD. Qu'est-ce qui explique, selon vous, ce retard dans l'opérationnalisation des projets et programmes en MOD ?

3. Le souci de la célérité constitue, parmi bien d'autres raisons, un élément déterminant du recours à la maîtrise d'ouvrage déléguée. Pourtant, les maîtres d'ouvrage délégués ne sont pas pour autant à l'abri des retards d'exécution. Pour la plupart des travaux exécutés en MOD, les délais prévus sont largement dépassés. Quelles sont, à votre avis, les causes des retards d'exécution que connaissent les maîtres d'ouvrage délégués ?

4. La dérogation au code des marchés publics, qui a longtemps contribué au succès des agences d'exécution, continue de prévaloir, en violation de l'article 9 de la loi portant MOP qui dispose que le code des marchés publics est applicable aux MOD, tout comme au MO, dans les mêmes conditions, sauf si l'accord de financement exige l'application des procédures du bailleur. D'ailleurs, le code des marchés publics met dans son champ d'application les marchés passés par les MOD. A votre avis, qu'est-ce qui explique cette continuité de l'utilisation de procédures dérogatoires ?

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Table des matières

Identification du jury i

Déclaration d'engagement de l'auteur ii

Dédicace iii

Remerciements iv

Liste des sigles y

Liste des tableaux vi

Liste des graphiques vii

Glossaire viii

Résumé ix

Sommaire xi

Introduction Générale 1

CHAPITRE PREMIER : L'EXERCICE DE LA MAÎTRISE D'OUVRAGE DÉLÉGUÉE AU BÉNIN :

UN ENVIRONNEMENT ENCORE PERFECTIBLE 4

SECTION 1 : L'AGETIP-BENIN ET SES ACTIVITES DANS LE CADRE DE LA MAITRISE

D'OUVRAGE DELEGUEE 5

PARAGRAPHE 1: La présentation de l'AGETIP-BENIN 6

A - Création, évolution et missions de l'AGETIP-Bénin 6

B - Un fonctionnement basé sur la recherche de l'efficacité 9

PARAGRAPHE 2: Les avantages et points à améliorer dans l'exécution des projets

publics en MOD 14

A - Les activités préalables à l'exécution des conventions de MOD 14

B - Les activités menées dans le cadre de la convention de MOD 24

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SECTION 2 : L'AMELIORATION DES CONDITIONS DE DELEGATION DE LA MAITRISE D'OUVRAGE, UNE PREOCCUPATION NECESSAIRE A L'EFFICACITE DANS LA COMMANDE

PUBLIQUE 33

PARAGRAPHE 1: Une problématique retenue en raison de sa prépondérance 34

A - Les éléments de l'observation 34

B - Le choix et la spécification de la problématique 36

PARAGRAPHE 2 : Une problématique opportune à résoudre 40

A - L'intérêt de la problématique 41

B - La vision globale de résolution de la problématique 44

CHAPITRE 2 : L'ÉRADICATION DES OBSTACLES À UNE GESTION APPROPRIÉE DE LA

MOD : DIAGNOSTIC ET APPROCHES DE SOLUTIONS 46

SECTION 1: LA DEMARCHE NECESSAIRE A L'ETABLISSEMENT D'UN DIAGNOSTIC 47

PARAGRAPHE 1: Les objectifs, hypothèses et le point des connaissances sur la

problématique 47

A - Les objectifs et hypothèses de l'étude 48

B - Le point des connaissances sur la problématique 55

PARAGRAPHE 2 : Choix méthodologiques : présentation et justification 63

A - Les personnes ciblées par nos enquêtes 64

B - Les outils de collecte, de traitement, de présentation et d'analyse des données 68

SECTION 2 : DES PROBLEMES AUX CAUSES MULTIPLES A ERADIQUER 70

PARAGRAPHE 1: Les véritables causes des problèmes étudiés 71

A - L'organisation des enquêtes et la limite des données 71

B - Les éléments de diagnostic 74

PARAGRAPHE 2 : Les approches de solutions et les conditions de leur mise en oeuvre 78

A - Les axes d'actions à entreprendre 78

B - Conditions de mise en oeuvre des solutions 87

CONCLUSION GENERALE 93

BIBLIOGRAPHIE 96

ANNEXES 98

TABLE DES MATIERES 104

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