Du contentieux constitutionnel en République Démocratique du Congo. Contribution à l'étude des fondements et des modalités d'exercice de la justice constitutionnelle

§2. En matière d'interprétation de la Constitution

En cette matière, il a été déjà dit que seules les autorités politiques qualifiées par le constituant pouvaient saisir la haute Cour pour obtenir son interprétation. Sont ainsi seuls qualifiés le Président de la République, le gouvernement, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale, un dixième des membres de chacune des Chambres parlementaires, des Gouverneurs de province et des Présidents des assemblées provinciales. L'on note donc une saisine limitée par rapport à celle qui est largement ouverte en matière de constitutionnalité des actes législatifs et réglementaires.

L'on peut raisonnablement ajouter à cette liste, les cours et tribunaux qui peuvent en prenant des décisions avant-dire droit de renvoi solliciter par là même l'interprétation de la Constitution comme oeuvre naturelle du juge appelé à appliquer une norme juridique qui doit échapper à l'ambigüité et à l'obscurité. Par cette voie incidente, une certitude s'évince : les juridictions peuvent saisir la Cour constitutionnelle en interprétation de la Constitution.

L'intérêt de l'interprétation réside dans le fait évident que les autorités politiques étant chargées d'appliquer la Constitution sont amenées à en solliciter l'interprétation en cas d'obscurité ou de divergence d'opinions. C'est le lieu d'observer que c'est à travers cette technique d'interprétation que les politiques ont vite fait de proposer leurs débats à la censure du juge constitutionnel le transformant du coup en une pièce maîtresse du jeu politique.

Cette situation est à la fois délicate et resplendissante pour le juge constitutionnel car en effet il prend des couleurs politiques avec le risque évident de discrédit mais en même temps sa parole, son obiter dictum revêt la force d'une parole d'évangile qu'aucun homme politique ne négligerait dans ses joutes oratoires considérées comme arme du combat politique. Pendant la transition, de telles divergences ont conduit une de ces autorités suprêmes à saisir la Cour suprême de justice faisant alors office de Cour constitutionnelle notamment en matière d'organisation du pouvoir politique.

A. L'organisation du pouvoir politique

La jurisprudence congolaise indique que de tels cas ont eu lieu.^993(*) Soulignons déjà avec Jean-Louis Esambo Kangashe, que « dans un Etat de droit, la suprématie constitutionnelle suppose l'élaboration d'un arsenal législatif de contrôle de la constitutionnalité des actes juridiques des gouvernants. Le principe de constitutionnelle est contraire à la pratique de duplication institutionnelle et à d'empiétement des pouvoirs. Elle s'appuie sur le contrôle de la constitutionnalité des lois et des actes ayant valeur de lois mais également sur la conformité à la Constitution des actes législatifs, administratifs ou juridictionnels^994(*). Le respect des règles établies par la Constitution y joue le rôle de premier plan.

Le principe de constitutionnalité implique qu'en vertu du principe de parallélisme de forme et de procédure, seule une loi constitutionnelle peut modifier la Constitution^995(*). L'existence d'une justice constitutionnelle dont les décisions obligent les gouvernants et les gouvernés a fait dire à Louis Favoreu, que « sans la justice constitutionnelle, la Constitution risque d'apparaître comme un recueil ou un simple programme politique, à la rigueur moralement obligatoire »^996(*) 

L'existence constitutionnelle d'une Cour constitutionnelle n'est pas à notre avis une condition nécessaire et suffisante pour que s'impose le principe de constitutionnalité. Ce qui importe, c'est que la garantie que la suprématie constitutionnelle ne se limite pas aux seules incantations, aux prières et louanges pour se situer dans le terrain du concret.

Conçu depuis la fin du XVIII^ème siècle, le principe de constitutionnalité ne s'est développé que tardivement. En Europe, son affirmation peut être située à partir de la seconde moitié du XXème siècle. En Afrique, il ne date pas d'avant les indépendances et particulièrement avant les années 1990. Ce retard pourrait se justifier par le caractère quasi permanent du débat entre défenseurs et adversaires de la légalité et de la constitutionnalité. En France, on relève que bien que proclamé dans la Constitution, la suprématie constitutionnelle a pris du retard pour être ancrée dans les moeurs politiques^997(*). Il y subsistait encore une attache au légicentrisme qui consacre le règne de la loi placée au centre de l'ordonnancement juridique.

Cette position a été largement véhiculée dans beaucoup de pays africains. La République Démocratique du Congo ne fait pas exception. Dans ce pays, on peut affirmer qu'avec la concentration des pouvoirs entre les mains du président de la République, la violation de la Constitution est devenue la règle et sa protection l'exception. Comme la probabilité de sanctionner toute violation de la Constitution a été fortement réduite, la suprématie constitutionnelle semble avoir emprunté la voie des hypothèses sinon des hypothèques.

Il s'en suit qu'après une longue période d'atermoiements, l'idée de renforcer la légalité constitutionnelle dans la gestion des affaires publiques est apparue avec les travaux de la conférence nationale souveraine. Celle-ci a levé l'option de confier à trois juridictions distinctes, les attributions jusque là exercées par la Cour suprême de justice.

L'option levée par le constituant congolais se justifie lors de la sortie du peuple d'un moment historique marqué par une confiscation des libertés individuelles. Le mouvement constitutionnaliste se caractérise notamment par la limitation du pouvoir que l'on décèle à l'énumération plus qu'exhaustive des libertés fondamentales.

La démarche n'a pas abouti immédiatement. La raison est que les prescriptions constitutionnelles n'ont pas toujours été respectées. Instituée par la Constitution, la Cour constitutionnelle doit être en mesure d'assurer et de rassurer la fonctionnalité d'un Etat soumis au droit. De même, par une interprétation correcte de la Constitution, la protection des droits de l'Homme et des libertés publiques ou la résolution de tout litige né de sa saisine, cette juridiction favorisera l'encadrement du pouvoir ».^998(*)

B. Les droits et libertés fondamentaux

L'interprétation dont il s'agit à ce point de l'étude est celle qui consiste en la saisine principale du juge constitutionnel. Il reste cependant que le juge constitutionnel, du fait que sa norme de référence essentielle se trouve être la Constitution ne peut statuer sur les matières de sa compétence sans procéder ne fut-ce qu'implicitement à l'interprétation voire à la réinterprétation de la norme constitutionnelle. Il faut préciser qu'interpréter la norme, c'est l'appliquer à un cas d'espèce, c'est subsumer le fait sous une catégorie juridique.

L'on devine en effet l'intérêt sans cesse croissant que l'interprétation de la norme fondamentale en matière des libertés publiques peut avoir sur le développement des libertés fondamentales.

L'on voit du reste de ce point de vue un tâtonnement jurisprudentiel qui fait dire à certains auteurs que la Cour suprême de justice fait une valse à plusieurs temps.^999(*)

Pou éviter cette valse de mauvais aloi entre une affirmation des droits du citoyen^1000(*) et leur négation sous les formes d'évitement^1001(*) les plus horribles, il importe que le juge recoure davantage à une interprétation qui prenne en charge les libertés publiques comme la partie essentielle du droit constitutionnel qu'il est chargé d'appliquer. Il s'en suit que la technique d'interprétation se trouve même au centre de la fonction du juge constitutionnel.

Aussi, pour déclarer qu'une loi est ou non-conforme à la Constitution, le juge doit-il déterminer avec exactitude le sens de la loi contestée et la signification correcte du principe constitutionnel qui aura été violé.

Dans le contentieux constitutionnel, « s'affrontent trois types d'interprétations de la loi : celle faite par le législateur, celle donnée par le requérant et l'interprétation du juge. Pour ce dernier, l'interprétation consiste en une opération intellectuelle inhérente à sa fonction et un instrument nécessaire à l'exercice de ses charges »^1002(*).

Il faut se garder de considérer que le juge dispose de toutes les recettes pour découvrir le mystère caché dans le texte. Ce mystère est, à vrai dire, loin d'être complètement levé ou vidé par le juge. Le texte reste à jamais inépuisable par l'interprétation du juge.

Pour tout dire, l'interprétation du juge constitutionnel ne peut être « qu'un moment de l'histoire du texte qui continue à vivre et donc à pouvoir être le support, plus tard, d'autres interprétations »^1003(*).

Le recours à des méthodes spécifiques, telle celle de l'interprétation neutralisante, voire la prosopopée, est révélatrice de la sollicitude, et pour tout dire de pleine réussite du juge constitutionnel.^1004(*)

L'interprétation peut ainsi se rapporter aux principes à valeur constitutionnelle.

C. La place des principes généraux à valeur constitutionnelle

La problématique s'est posée en droit français et a donné lieu à une forte littérature : la place des principes généraux à valeur constitutionnelle. Cette question est d'intérêt théorique car elle postule que le juge constitutionnel peut être amené à établir une hiérarchie entre principes constitutionnels.

En d'autres termes, existerait-il des principes généraux à valeur constitutionnelle qui s'imposeraient au juge même en cas d'autres principes constitutionnels écrits ? La question est loin d'être théorique parce que finalement elle a déjà donné lieu à la théorie de la supraconstitutionnalité.^1005(*) Elle se rattache idéologiquement à la doctrine du droit naturel.

Cette théorie postule en effet que le droit positif quelle que soit son autorité doit se soumettre au droit naturel saisi comme un ensemble des valeurs transcendantales et supérieures donc à la volonté constituante. Ainsi la vie serait supérieure à tout prescrit constitutionnel dans la mesure où le constituant ne fait que l'organiser sans jamais la créer.

Dès lors, en cas de conflit entre deux normes à valeur axiologique différente, il faut trancher en faveur de la norme qui ressortit de la valeur supérieure. Du point de vue du droit positif, telle formulation est de nature à poser problème car le juge ne saurait impunément s'ériger en censeur moral alors qu'aucun catalogue desdites valeurs transcendantales ne lui est guère présenté. Il pourrait le créer lui-même avec le risque que l'étendue et la qualité desdites valeurs dépendraient largement de la subjectivité du juge lui-même.

L'on ne peut manquer de constater avec amertume que le risque est immense de quitter l'arbitraire de la majorité politique pour celui d'une minorité judiciaire.

Aussi, est-il utile que le juge reste soumis aux seules valeurs consignées dans le texte fondamental avec l'interprétation que le constituant leur accorde dans les travaux préparatoires mais sous les lumières bienveillantes d'une « idée de droit » progressiste.

Disons tout de suite ou rappelons qu'il s'agit là du vrai rôle de la Haute juridiction. Il serait complètement aberrant qu'un juge constitutionnel donne l'impression d'inventer un droit au mépris de toute rationalité, en faisant fi de la Constitution et de son contenu.

Juge constitutionnel, il porte bien son nom ; il doit veiller à ce que le législateur tout en exprimant la volonté générale de la nation, ne le fasse que dans le respect de la Constitution. Pas plus, d'ailleurs, qu'il ne doit donner l'impression de régler des litiges à visage juridique sur fond politique, des litiges voisins de ceux qui opposent des particuliers où une solution du juste milieu peut les satisfaire pour éviter celle où apparaissent un vainqueur et un vaincu.

Dans le contentieux constitutionnel ou, si l'on préfère la justice constitutionnelle, ce ne sont jamais deux parties en litige, mais il y a toujours, d'un côté, le législateur et, de l'autre, la Constitution. Le rôle du juge constitutionnel, c'est de vérifier si le législateur n'a pas outrepassé les limites tracées par le constituant.

Quelle utilité aurait la constitution si ses principes n'étaient que des voeux pieux à l'adresse d'un législateur fort de sa légitimité souveraine ? Là est toute la philosophie dont se nourrit la loi organique de cette haute instance. Parce qu'elle intervient pour mettre en application un article de la Constitution, elle doit, avant sa promulgation, impérativement passer sous l'oeil vigilant du juge constitutionnel auquel il revient de dire si certaines de ses dispositions sont ou ne sont pas contraires aux règles, principes et préceptes contenus dans le texte le plus élevé dans la hiérarchie juridique, la Charte fondamentale.

En paraphrasant Kelsen, on dira que si la loi est une création du droit vis-à-vis du règlement, elle se présente comme une application du droit vis-à-vis de la Constitution ; de ce fait, la vérification de sa régularité doit se fonder sur le rapport d'un degré inférieur à un degré supérieur de l'ordre juridique.

A la suite du même grand juriste, père fondateur du contrôle de la constitutionnalité des lois en Europe, on ajoutera que cette correspondance constitue le fondement de l'existence des garanties de la Constitution qui sont considérées comme garanties de la régularité des règles immédiatement subordonnées à la Constitution, c'est-à-dire, essentiellement, des garanties de la constitutionnalité des lois.

Constitutionalité ! Voilà le terme magique auquel il faut restituer l'importance qui est la sienne et reconnaître l'étendue qui le caractérise ! Signifie-t-il uniquement le contenu purement formel de la Constitution ou doit-il intégrer tout ce qui s'y rattache comme principes et règles auxquels le texte constitutionnel fait référence ?

Notre Constitution, comme du reste la plupart des constitutions du monde pour ne pas dire toutes, contient un ensemble de référentiels qui complètent tout ce qu'elle proclame expressément. Naturellement, ces référentiels varient d'un pays à un autre.

Ici, cela peut être l'attachement aux droits de l'homme tels qu'ils sont universellement reconnus, ailleurs, cela peut être l'attachement aux droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789 etc. Ici, l'Etat peut être laïc, ailleurs, il peut être musulman ou chrétien. Ici, cela peut être la souscription aux principes, droits et obligations découlant des chartes des organismes internationaux dont l'Etat est membre, ailleurs, cela peut être la proclamation comme particulièrement nécessaires à notre temps de principes politiques, économiques et sociaux.

Bref, et pour ne pas déborder l'objet de la présente analyse, dans sa mission, le juge constitutionnel est un créateur de droits, de normes juridiques et, plus simplement, du droit à partir de la Constitution et surtout de son esprit et des principes ainsi que les valeurs dont elle est tissée ou qui coulent des textes auxquels elle fait référence. La constitutionalité d'un texte de loi organique ou autre, ne réside pas seulement dans sa conformité à ce qui est expressément énoncé dans les seuls articles de la Constitution, mais à ce qui transparaît au travers de ses dispositions et se manifeste dans la trame de ses lignes.

Elle s'apprécie au regard de ce qui constitue le bloc de constitutionnalité.

En droit congolais cependant, il importe de souligner qu'il n'existe pas de principes généraux à valeur constitutionnelle, catégorie juridique créée par le Conseil constitutionnel français pour régler la question du bloc de constitutionnalité qui se posait en France du fait de l'absence d'une proclamation des libertés publiques dans le texte même de la constitution.

Telle n'est pas la situation du droit congolais qui proclame invariablement le caractère constitutionnel des libertés fondamentales dans ses textes constitutionnels. La même constance est observée en matière des traités internationaux.

* ⁹⁹³ C.S.J., R. Const. 28/TSR, Requête en interprétation des articles 99, 102, 105 et 108 de la Constitution de la transition, 24 février 2006 (inédit), six feuillets. Pour le texte soumis au contrôle, lire la Loi n° 05/023 du 19 décembre 2005 portant amnistie pour faits de guerre, infractions politiques et d'opinion, in JORDC., n° spécial, 28 décembre 2005, pp. 1-3.

* ⁹⁹⁴ KAMUKUNY MUKINAY NGAL (A.), De l'effectivité du contrôle, ...op. cit, p. 9.

* ⁹⁹⁵ Tel n'a pas été le cas en République Démocratique du Congo où le Décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 relatif à l'organisation et à l'exercice pouvoir en République Démocratique du Congo a été modifié par un texte qui portait initialement l'intitulé de décret-loi avant d'être publié au Journal Officiel sous la dénomination du Décret-loi constitutionnel n°074 du 28 mai 1998.Lire dans ce sens, ESAMBO KANGASHE (J.-L.), Le texte de la Constitution de transition,...op.cit. p. 355.

* ⁹⁹⁶ FAVOREU (L.) et Alii, Droit constitutionnel, ...op.cit. p. 142.

* ⁹⁹⁷ FAVOREU (L.) et Alii, Droit constitutionnel, ...op.cit. p. 143.

* ⁹⁹⁸ ESAMBO KANGASHE (J.-L.), La constitution congolaise du 18 février 2006 à l'épreuve du constitutionnalisme. Contraintes pratiques et perspectives, Thèse de droit public, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, 17 juin 2009, pp.232-233.

* ⁹⁹⁹ CSJ, arrêt Kapuku, R.Const 051 du 31 juillet 2007 ; CSJ, arrêt Cibalonza, R.Const 062 du 27 décembre 2007, CSJ, arrêt Makila, mai 2009, inédits.

* ¹⁰⁰⁰ Les deux premiers arrêts marquent le droit congolais des libertés publiques en protégeant le droit de la défense tandis que le dernier arrêt rentre dans la catégorie de ceux que NGONDANKOY ea LOONGHYA appelle avec raison des arrêts sur commande tant leur qualité intellectuelle n'inspire guère le respect.

* ¹⁰⁰¹ La stratégie d'évitement est celle qui consiste entre autres à déclarer un recours irrecevable pour ne plus voir le problème juridique qu'il pose ou plutôt de déclarer tout recours non fondé sans trouver une base de raisonnement qui soit logique et juridiquement cohérent.

* ¹⁰⁰² ROUSSEAU (D.), Droit du contentieux constitutionnel, ...op.cit., p. 145.

* ¹⁰⁰³ Idem., p. 147.

* ¹⁰⁰⁴ GICQUEL (J.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit, p.720.

* ¹⁰⁰⁵ Ibidem.