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Le défiscalisation: du logement privé au logement social, l'émergence d'un nouveau régime de production. Le cas de l'àŪle de la Réunion.

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par Clara Sperduto
IUAR Aix Marseille III - Master 2 Urbanisme Durable et Projet Territorial 2011
  

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INTRODUCTION

La défiscalisation des investissements locatifs repose sur un principe simple qui est celui d'offrir la possibilité { des ménages ayant des revenus importants d'être exonérés d'impôt pendant un certain nombre d'années. Pour cela, il leur faut investir dans un logement neuf qu'ils auront pour obligation de louer pendant une période donnée.

Ce système d'incitation fiscale a été mis en place depuis la fin des années 1980 en France. Il constitue un mode de production de logement qui mobilise des capitaux privés pour constituer une nouvelle offre en logements locatifs. Ce type de dispositif va à l'encontre d'une politique interventionniste et régulatrice de l'Etat qui prévalait pourtant jusqu'{ la fin des années 70.1

La défiscalisation, parce qu'elle entraine une production massive de nouveaux logements, offre l'avantage de détendre le marché de la location privée. Or, ce marché est essentiel pour permettre la mobilité des ménages et il constitue une étape fondamentale dans la réalisation de leur parcours résidentiel. Cette politique se trouve également au coeur d'enjeux économiques, le secteur du bâtiment représentant un secteur majeur de l'économie nationale.

Ce système est toutefois souvent décrié car l'Etat n'a créé aucun dispositif permettant de le réguler. La défiscalisation apparait ainsi comme reposant sur la logique unilatérale de l'investisseur induisant de fait une relation uniquement d'ordre économique entre l'offre et la demande.

Des lois spécifiques aux départements et territoires d'outre-mer ont été instaurées depuis le début des dispositifs de défiscalisation. Elles permettent souvent un avantage fiscal bien plus intéressant qu'en métropole, s'inscrivant ainsi dans une longue tradition d'incitation fiscale comme facteur de développement de ces territoires. L'impact de la défiscalisation sur ces espaces se révèle alors très prégnant notamment parce que de

1 Vergriete, Les mécanismes de la production du logement à la Réunion, non publié,10 p.

nombreux investisseurs métropolitains y ont investi, soucieux de tirer un maximum davantage de ces dispositifs.

Nous allons ici nous intéresser au cas de l'ile de la Réunion. Cette ile de l'océan indien se révèle être l'un des meilleurs exemples d'un territoire marqué par la défiscalisation.

Avant toute chose, il est impératif de rappeler le contexte particulier de ce département d'outremer situé { plus de 10 000 km de la France métropolitaine. La Réunion est une Ile volcanique marquée par un relief très accidenté rendant son aménagement difficile et concentrant sa population sur la zone littorale de plus en plus saturée. Habitée dès le XIX ème siècle, son développement s'est fondé sur la culture du caféier puis sur la culture de la canne à sucre. Elle a connu tout au long de son histoire des difficultés économiques et sociales majeures.

FIGURE 1: CARTE DE L'ILE DE LA REUNION

Source : Hachette, 2008

C'est en 1946 qu'elle devient département ce qui permettra d'améliorer le niveau de vie des habitants et de voir se développer de nombreuses infrastructures. C'est également avec la départementalisation que se met petit à petit en place une politique en matière d'habitat. Il a fallu notamment rattraper le retard en matière de construction de logements sociaux. En effet, alors que l'histoire de l'habitat social, au sens d'une intervention de l'Etat a débuté avec la révolution industrielle en métropole, ce n'est qu'{ partir de la seconde moitié du XX ème siècle que cela commence à la Réunion. La départementalisation a ainsi été accompagnée d'une succession de politiques destinées { répondre { l'urgence de la situation.

Dans les années 80, il a été décidé de mettre en place une première loi de défiscalisation des investissements outre-mer. Ce dispositif s'inscrivait alors dans la continuité d'une politique d'incitation fiscale au développement économique des territoires et départements d'outre-mer. Ce dispositif avait pour objectif affiché de :

-relancer le bâtiment

-baisser les prix des loyers

-libérer des logements anciens en baissant les prix

-permettre aux catégories intermédiaires de se loger hors du parc de logements sociaux.2

D'autres lois suivront et auront un impact plus ou moins important sur la dynamique du marché et sur la réponse apportée aux besoins en logement des habitants. Ce sont toutefois les années 2000 qui sont le plus marquées par l'impact de la défiscalisation.

Aujourd'hui, l'ile compte 800 000 habitants et on estime qu'environ 25 000 personnes sont en attente d'un logement. La question du logement est primordiale à la Réunion, et certains comparent la situation actuelle à celle de « la France métropolitaine dans les années 60 »3. Mais construire en masse des logements comme ce fut le cas ces dernières années ne résout pas si facilement une question aussi complexe. A la Réunion, la population se caractérise notamment par une précarité de ses habitants relativement plus importante que sur le territoire métropolitain. On compte par exemple près de 20%

2 AGORAH : La défiscalisation des investissements outre mer, 1995

3 Entretien avec M Zimberger, SIDR

de chômeurs contre environ 10% en métropole. Ce département est également celui qui compte le plus d'allocataire du Revenu de Solidarité Active(RSA)

L'accroissement de la population, bien que s'étant ralenti, reste rapide. L'île devrait ainsi atteindre le million d'habitant en 2030 et elle voit le nombre de ses ménages croître à une vitesse deux fois plus rapide ce qui laisse présager des enjeux d'autant plus importants en matière de développement de l'offre en habitat.

Cette situation de crise du logement implique donc de trouver des solutions permettant d'offrir { tous les réunionnais un logement décent. Faire en sorte que les logements produits permettent de répondre aux besoins de la population se révèle un enjeu fondamental. On peut à ce titre considérer que les réponses à apporter aux besoins en logement se déclinent selon trois modalités :

- Une modalité quantitative : consistant { accroitre le volume de l'offre

- Une modalité économique : veillant { ce que l'offre soit financièrement accessible y compris pour ceux dont les moyens sont limités

- Une modalité qualitative : visant à ce que l'offre disponible et accessible réponde à un besoin de normes assurant à tous un logement « digne et décent » adapté a ses besoins.4

La défiscalisation repose ainsi sur un système d'incitation fiscale dont les modalités diffèrent entre la métropole et l'outre-mer parce que les contextes territoriaux semblent eux-mêmes appeler à des réponses distinctes.

La différence ne s'arrête toutefois pas uniquement { un avantage financier plus ou moins intéressant. Les lois destinées { l'outremer présentent également des modalités différentes. Certaines lois de défiscalisation ont ainsi incité, avec des avantages fiscaux d'autant plus intéressants, les investisseurs { acquérir des logements dont la location serait destinée à des ménages dits intermédiaires avec des loyers plafonnés fixés par la loi. Lesdits ménages intermédiaires seraient désignés en fonction de leurs revenus dont les plafonds seraient également fixés par la loi.

4 Driant JC, Les politiques du logement en France, Paris, La documentation française,2009, 185 p

La différence réside désormais également dans les modalités de financement du logement social. Un nouveau dispositif permet en effet d'utiliser la défiscalisation pour financer des opérations de logements sociaux dans les départements d'outre mer. Ce type de défiscalisation est inédit et marque un tournant dans les modes de production de logement social.

Nous considérons comme logement social tout logement qui est « accessible aux ménages à faibles ressources parce qu'il est offert à un prix fixé à un niveau inférieur à celui du marché ou parce que son accès est réservé aux ménages dont les revenus sont inférieur à un plafond » 5et qui est géré par un bailleur social. Nous l'opposons au logement privé qui lui peut faire l'objet, comme nous venons de le préciser, d'un loyer plafonné et d'une obligation de respect de conditions de ressources mais qui n'est pas géré par un bailleur social.

Ce nouveau mode de financement du logement social introduit des financements privés dans la réalisation d'opérations de logement sociaux et cela après 20 ans de défiscalisation destiné au secteur privé. Cependant, même si ces incitations fiscales existent depuis de nombreuses années comme nous l'avons précisé ce sont surtout les années 2000 qui ont été fortement marquées par la défiscalisation. En effet, en 2003 est apparu la loi Girardin sur la défiscalisation des investissements dans l'outre-mer. Ce dispositif très intéressant a eu des conséquences importante en terme de production de logements notamment à la Réunion, et ce jusqu'an 2008, date { laquelle il n'a plus eu de succès. La défiscalisation a alors été réorientée en faveur du logement social.

Nous souhaitons ainsi a travers ce mémoire interroger l'adéquation ou l'inadéquation entre les logements produits grâce à la défiscalisation depuis le début des années 2000 et les besoins réels des réunionnais les moins solvables. Nous nous concentrerons ainsi sur l'analyse de la concordance entre l'offre résultant de la défiscalisation et la demande des ménages les plus en difficultés au regard des modalités quantitatives, qualitatives et économiques.

5 Amzallag, Taffin, Le logement social, Paris, l'extenso éditions, 2ème édition, 2010, 127 p

L'hypothèse développée est que la défiscalisation du logement privé et du logement social { l'oeuvre depuis quelques années apporte des réponses aux besoins en logements des réunionnais mais que celles ci ne sont pas entièrement satisfaisantes.

La question de la défiscalisation du logement social sera au coeur de nos préoccupations. En effet, le caractère inédit de ce nouveau dispositif face { l'ampleur des besoins en logements locatifs sociaux nous pousse à regarder avec d'autant plus d'acuité la pertinence de ce dispositif.

Nous avons tenu compte principalement de la défiscalisation des investissements locatifs. Toutefois, les dispositifs de défiscalisation visent également les primo accédants. Notre analyse ne tiendra pas compte de ce type de défiscalisation, elle ne fera que l'évoquer.

Les ménages sur lesquels porte notre analyse sont tous ceux qui rentrent dans les critères de la loi Girardin pour les logements issus de la défiscalisation destinés à l'intermédiaire. C'est selon cette définition que nous utiliserons le terme de « catégorie > ou « ménage intermédiaire >.6

Ce travail de recherche se base sur de nombreuses ressources bibliographiques mais surtout sur des entretiens d'acteurs. L'actualité du nouveau dispositif de défiscalisation du logement social n'a pas encore entrainé une production d'étude ou de recherche sur ce sujet. La parole des acteurs rencontrés constitue donc une ressource d'information primordiale.

Notre travail sera présenté en trois grandes parties. La première reviendra sur la politique de l'habitat à la Réunion afin de contextualiser notre propos. La seconde reviendra principalement sur les réponses apportées par la défiscalisation du logement privé destinées à des catégories intermédiaires et ses conséquences tandis qu'en parallèle la production de logements sociaux chutait considérablement. Enfin, la troisième partie abordera le thème de la défiscalisation du logement social afin de savoir

6 Cette définition de ménage intermédiaire se base sur des critères financiers : 29 000 euros de revenus mensuel pour une personne seule,52 000 pour un couple, 55 000 pour un couple avec une personne à charge etc....

dans quelle mesure elle peut constituer ou pas un levier à la production de logements locatifs sociaux.

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