En France, deux institutions sont chargées de veiller sur
le bon fonctionnement des marchés financiers et bancaires,
l'Autorité des Marchés Financiers (AMF) et la Commission
bancaire.
280 : Directive 2006/48/CE du parlement européen et du
conseil du 14 juin 2006 concernant « L'accès à
l'activité des établissements de crédit et son exercice
», Journal officiel de l'Union européenne du 30 juin 2006, Section
1 « Surveillance », Chapitre 4 « Surveillance et information par
les autorités compétentes ».
281 : Andréane Fulconis-Tielens, Dossier «
Supervision bancaire européenne : 27 sensibilités, une
supervision à minima ? », Revue Banque, mai 2008, n°702, page
36.
La supervision bancaire en France est unifiée sous
l'égide de la Commission bancaire, qui assure le contrôle
prudentiel des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement et qui contrôle le respect de la réglementation
relative à la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du
terrorisme.
La régulation et le contrôle de la place
financière française sont du ressort de l'AMF, chargée de
la protection de l'épargne et de l'intégrité des
marchés financiers. L'AMF surveille également les
établissements de crédit et les entreprises d'investissement en
tant que sociétés cotées et dans le cadre de leurs
activités de services d'investissement.
La Commission bancaire et l'AMF sont chargées de
veiller sur le bon fonctionnement et la sécurité des
marchés financiers et bancaires en France. Aujourd'hui, dans un contexte
d'internationalisation des marchés et d'extrême sophistication des
techniques financières, la question est de savoir si ces deux
institutions disposent des moyens nécessaires afin de remplir au mieux
les missions qui leurs sont confiées282.
La première loi bancaire en France datée du 13 juin
1941 avait créé une Commission de contrôle des banques,
chargée de veiller à l'application de la réglementation de
la profession bancaire283.
La loi du 13 juin 1941 a été abrogée par
la loi n°8 4-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et
au contrôle des établissements de crédit, et qui a
notamment institué une Commission bancaire dont le champ de
compétence et les pouvoirs ont été respectivement
étendu en 1996 et renforcé en 1999.
Par ailleurs, la Commission bancaire participe activement
à la préparation des normes prudentielles et aux travaux relatifs
à la stabilité financière à l'échelle
nationale et internationale.
La Commission bancaire exerce sa mission en étroite
coordination avec les autres autorités bancaires notamment avec le
Comité des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement (CECEI) chargé d'agréer les
établissements de crédit et les entreprises d'investissement, et
avec l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM)
chargée du contrôle du secteur de l'assurance286.
Le Comité consultatif de la législation et de la
réglementation financière (CCLRF) quant à lui, est un
comité consultatif, disposant d'une mission d'assistance au ministre de
l'économie en matière de réglementation relative au
secteur bancaire, aux entreprises d'investissement et au secteur de
l'assurance287.
282 : Emmanuelle Bouretz et Jean-Louis Emery, «
Autorités des marchés financiers et Commission bancaire :
pouvoirs de sanction et recours », Revue Banque Edition, juin 2008, page
11.
283 : Banque de France, Direction de la communication, «
Commission bancaire », note d'information n°132, décembre
2003, page 1.
284 : Les missions de la Commission Bancaire ont
été définies par l'article L613-1 du Code monétaire
et financier français.
285 : Dans les conditions prévues par les articles L.
312-5 et L. 613-34 du Code monétaire et financier.
286 : Le renforcement de la coopération entre la
Commission bancaire et l'ACAM a fait l'objet de formalisation en octobre 2001,
à travers la mise en place d'une charte de coopération
approuvé par les collèges des deux autorités de
contrôle et signée par les présidents des deux
autorités.
287 : Ouvrage coordonné par Eric Lamarque, «
Management de la banque : risques, relation client, organisation »,
2ème édition, Peason Education France, juillet 2008,
pages 91 et 92.
La Commission bancaire est constitué d'un
collège composé de sept membres indépendants, et se
réunit en moyenne une à deux fois par mois. La commission et
l'ACAM se réunissent conjointement au moins deux fois par an pour
traiter des sujets d'intérêt commun.
La Commission dispose d'un Secrétariat
général auquel elle donne les instructions pour la
réalisation des contrôles et la mise ne oeuvre de ses
décisions.
Le Secrétariat général de la Commission
bancaire a sous sa responsabilité plusieurs directions, dont les
principales (Cf. organigramme ci-dessous) :
· la direction du contrôle,
· la direction de la surveillance générale du
système bancaire,
· et la direction des services et du secrétariat
juridiques.
Source : site Internet de la Banque de France,
www.banque-france.fr
La Banque de France joue un rôle essentiel dans le
fonctionnement de la Commission bancaire, qui met à sa disposition les
agents et les moyens nécessaires pour l'exercice des
contrôles288.
La Commission bancaire bénéficie des synergies
avec l'activité de la Banque centrale, notamment l'existence d'un
réseau de succursales sur l'ensemble du territoire et l'accès aux
bases de données de la Banque de France (fichier bancaire des
entreprises, service central des risques... )289.
4.3.1.2. Les attributions de la Commission
bancaire
Le contrôle de la Commission bancaire porte sur les
établissements de crédit ainsi que sur entreprises
d'investissement autres que les sociétés de gestion de
portefeuille soumis au contrôle de l'AMF.
La Commission bancaire peut élargir son champ
d'intervention aux filiales de l'établissement investigué, aux
personnes morales qui le contrôle directement ou indirectement ainsi
qu'à leurs filiales.
Les missions de la Commission bancaire
La première mission de la Commission
bancaire consiste à contrôler le respect des dispositions
législatives et réglementaires et de sanctionner les
manquements.
Le contrôle du respect des dispositions
législatives et réglementaires, exception faite de la
réglementation relative au capital et à la liquidité, en
particulier le du respect des normes prudentielles, se fait sur une base
consolidée290.
288 : Les conditions de mise à disposition des agents et
moyens par la Banque de France au profit du Secrétariat
général de la Commission bancaire sont fixées par
convention, conformément à l'article L613-7 du code
monétaire et financier.
289 : Banque de France, Direction de la communication, «
Commission bancaire », note d'information n°132, décembre
2003, page 4.
290 : Emmanuelle Bouretz et Jean-Louis Emery, «
Autorité des marchés financiers et Commission bancaire : pouvoirs
de sanction et recours », Revue Banque Edition, juin 2008, page 128.
Gestion, mesure et communication sur les risques au sein des
établissements de crédit au regard du contexte tunisien et des
standards internationaux
A ce titre, la Commission bancaire peut être amenée
à adresser des mises en garde, des recommandations, des injonctions ou
des sanctions.
La deuxième mission de la Commission
bancaire est d'examiner les conditions d'exploitation et la qualité de
la situation financière. Elle peut être amenée à
émettre des recommandations ou des injonctions tout en respectant le
principe de non immixtion dans la gestion.
La troisième mission de la Commission
bancaire est de veiller au respect des règles de bonne conduite de la
profession. Dans le cadre de cette mission, la Commission bancaire
contrôle les usages professionnels et les règles
déontologiques.
En cas de manquement, la Commission bancaire peut adressé
une mise en garde à l'établissement concerné.
Les contrôles de la Commission bancaire
Les contrôles réalisés par la Commission
bancaire, dans le cadre de l'exécution des missions qui lui ont
été confiés, ne doivent pas entraver l'activité des
établissements de crédit.
De ce fait, le dispositif de contrôle mis en place par la
Commission bancaire doit tenir compte de deux principes majeurs :
· la réalisation de contrôles à
posteriori,
· et la non immixtion dans la gestion
Le Secrétariat général de la Commission
bancaire, sur instruction de la commission bancaire, effectue des
contrôles sur pièces et des
contrôles sur place291.
Le Secrétariat général est autonome dans
l'exercice de ses contrôles et peut faire appel à toute personne
compétente dans le domaine traité.
Les contrôles sur pièces reposent essentiellement
sur :
· les contacts réguliers avec les dirigeants, les
responsables des métiers, les commissaires aux comptes et les autres
autorités de contrôle du secteur bancaire et financier,
· et l'analyse d'ensemble des documents comptables et
prudentiels mis à disposition de la Commission bancaire, permettant de
surveiller le respect de la réglementation, la détection des
risques et la conformité de la gestion au règles de bonne
conduite.
En complément des enquêtes ordinaires et
périodiques, la Commission bancaire exerce des enquêtes
ciblées ou des enquêtes horizontales sur
un domaine d'activité spécifique, tel que le dispositif de lutte
contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ou la mise
en oeuvre adéquate des accords de Bâle II.
En effet, la mise en application des accords de Bâle II
par les établissements de crédit nécessite une visite de
la part de la Commission bancaire, qui doit contrôler la bonne
application de la réglementation et par conséquent l'homologation
ou non de l'approche retenue en interne.
L'intervention de la Commission bancaire s'effectue selon un
calendrier prédéfini et doit donner lieu à la
préparation d'un dossier d'homologation fourni au préalable par
l'établissement de crédit pour justifier la conformité de
son dispositif avec les accords de Bâle II.
Au cours des dernières années, la Commission
bancaire a joué un rôle actif dans l'appréciation des
systèmes de notation interne du risque de crédit des
établissements de crédit français.
Au 1er janvier 2008, plus de 80% des actifs bancaires
concernés des banques françaises ont été couverts
par des approches internes de notation (approche avancée) du risque de
crédit292.
291 : En application de l'article L.613-6 du code
monétaire et financier.
Gestion, mesure et communication sur les risques au sein des
établissements de crédit au regard du contexte tunisien et des
standards internationaux
Dans le cadre de ce processus d'homologation de son
système de notation interne du risque de crédit pour la banque de
détail, le Groupe Caisse d'Epargne s'est vu refuser cette homologation
par la Commission bancaire en avril 2009. Le passage en approche avancée
aurait permis au Groupe Caisse d'Epargne d'économiser environ 2
milliards d'euros en exigences en fonds propres.
La mise en application des accords de Bâle II, qui
préconise le calcul des exigences en fonds propres minimales au titre du
Pilier 1 et des exigences en fonds propres complémentaires au titre du
Pilier 2, donne lieu à un dialogue structuré entre la Commission
bancaire et chaque établissement de crédit.
Ce dialogue aboutit annuellement à la définition
par le Commission bancaire d'un ratio de solvabilité spécifique
à chaque établissement.
Par ailleurs, la Commission bancaire réalise des
contrôles sur place pour s'assurer de l'exactitude des
documents et informations transmises par les établissements.
Les contrôles sur place complétant les
contrôles sur pièces et les enquêtes ciblées de la
Commission bancaire, permettent de procéder à un examen
l'organisation, de la qualité de la gestion de l'établissement et
de ses risques et de sa situation financière.
Les contrôles sur place sont assurés par une
équipe d'inspecteurs qui évaluent la qualité de la gestion
de la banque et ses perspectives, notamment à travers des rencontres
avec les dirigeants et les commissaires aux comptes.
Les contrôles sur place sont réalisés
à travers la mise en place de tests par sondage sur les dossiers de la
clientèle et les opérations.
A l'issue de la mission de contrôle sur place de la
Commission bancaire, un débat contradictoire est engagé avec les
l'établissement avant l'émission du rapport définitif. Un
projet de rapport est communiqué à l'établissement
contrôlé qui dispose d'un délai de quinze jours pour
formuler ses observations écrites. Le chef de mission de contrôle
répond à ces observations.
Le rapport définitif est adressé à
l'établissement, et les résultats du contrôle sont
communiqués soit au conseil d'administration, soit au directoire et au
conseil de surveillance, ainsi qu'aux commissaires aux comptes.
Dans le cas où le rapport de la Commission bancaire ne
comporte pas de manquements majeurs, la Commission rédige une lettre de
suite présentant la nature des contrôles réalisés et
les améliorations attendues.
Une note technique incluant les recommandations de la
Commission bancaire est annexée à la lettre de suite.
L'établissement bancaire tient informée la Commission bancaire de
la mise en application des recommandations émises.
Dans le cas ou le contrôle sur place de la Commission
bancaire révèle des manquements graves, la Commission bancaire
peut exercer ces pouvoirs en tant qu'autorité administrative, tels que
détaillés dans le paragraphe suivant.
Les pouvoirs de la Commission bancaire
En tant qu'autorité administrative, la Commission
bancaire peut adresser :
· une mise en garde aux dirigeants en cas de manquement aux
règles de bonne conduite,
· une recommandation aux établissements de
crédit pour renforcer la situation financière et les
méthodes de gestion. L'établissement est tenu de répondre
dans un délai de deux mois en détaillant le plan d'actions
à mettre en application.
292 : Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France et
Président de la Commission bancaire, « Présentation du
rapport annuel de la Commission bancaire pour 2007 », juin 2008, page
8.
Gestion, mesure et communication sur les risques au sein des
établissements de crédit au regard du contexte tunisien et des
standards internationaux
· une injonction à toute personne soumise
à son contrôle, de prendre toutes les mesures nécessaires
pour renforcer la situation financière et les méthodes de gestion
dans un délai déterminé.
La commission bancaire peut également engager une
procédure disciplinaire293 en cas de non respect d'une
disposition législative ou réglementaire, de non réponse
à une recommandation, de non prise en compte des mesures
énoncées par une injonction, et prononcer l'une des sanctions
suivantes en fonction de la gravité du manquement :
· l'avertissement,
· le blâme,
· l'interdiction ou la limitation d'effectuer certaines
opérations,
· la suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants
avec ou sans nomination d'un administrateur provisoire,
· la démission d'office d'un ou plusieurs dirigeants
avec ou sans nomination d'un administrateur provisoire,
· la radiation de l'établissement de la liste des
établissements agréés, avec ou sans nomination d'un
liquidateur,
· une sanction pécuniaire peut également
être prononcée à l'intention de l'établissement de
crédit dont le montant maximum s'élève actuellement
à 5 millions d'euros,
· la limitation ou l'interdiction de distribuer un
dividende,
· la publication des sanctions dans le bulletin officiel de
la Commission bancaire. Les modalités de collaboration de la
Commission bancaire
La Commission bancaire dispose de très larges
responsabilités, de part les missions qui lui sont confiées, dont
l'efficacité d'exécution nécessite une étroite
collaboration avec l'ensemble des autorités compétentes dans le
domaine bancaire et financier, tant françaises qu'internationales.
A l'échelle nationale, la Banque de
France, la Commission bancaire, l'ACAM, le Comité des entreprises
d'assurance, le CECEI, l'AMF, le Fonds de garantie des dépôts,
sont autorisés à se communiquer les informations
nécessaires à l'accomplissement de leurs missions respectives,
tout en respectant le secret professionnel.
La Commission bancaire a mis en place avec d'autres
autorités françaises de surveillance des dispositifs de
coopération sous forme294 :
· d'une charte de coopération en matière de
contrôle et d'échanges d'informations conclue avec l'ACAM,
signée en décembre 2004,
· et d'une charte de coopération en
matière de modification de l'actionnariat et de changement de dirigeants
des groupes financiers transectoriels conclue avec l'AMF, l'ACAM et le CECEI,
signée en octobre 2005.
Par ailleurs, la Commission bancaire peut demander aux
commissaires aux comptes la
communication des rapports, de tous document
comptable dont elle peut demander la certification
ainsi que tous
renseignements et informations utiles. Réciproquement, la Commission
bancaire peut
293 : En application de l'article L613-21 du code
monétaire et financier.
294 : Informations disponibles sous la rubriques « Accords
de coopération avec des autorités nationales du secteur financier
», sur le site Internet de la Banque de France,
www.banque-france.fr.
Gestion, mesure et communication sur les risques au sein des
établissements de crédit au regard du contexte tunisien et des
standards internationaux
transmettre aux commissaires aux comptes les informations
nécessaires à l'accomplissement de leur mission295.
A l'échelle européenne, et
depuis la mise en place du marché bancaire unique depuis le
1er janvier 1993, la Commission bancaire exerce le contrôle
sur place des succursales des établissements de crédits
français dans l'espace économique européen en sa
qualité de « home supervisor », ce qui limite les
responsabilités des autorités de contrôle des pays
d'accueil en leur qualité de « host supervisor ».
Un mémorandum de coopération entre les
autorités de supervision financière, les banques centrales et les
ministères des finances de l'Union Européenne en matière
de stabilité transfrontalière a été singé en
octobre 2008 par l'ensemble des pays européens. Ce mémorandum
complète les accords bilatéraux existants, conclus entre la
Commission bancaire et les banques centrales nationales.
A l'échelle internationale, la
Commission bancaire peut conclure avec les autorités de contrôle
des pays situés en dehors de l'espace économique européen,
des conventions de coopération, d'échange d'information et de
réalisation de contrôles réciproques des filiales ou
succursales implantées à l'étranger.
La Commission bancaire a signé un nombre important de
conventions bilatérales autorités d'Etats non membres de l'espace
économique européen296. A défaut de la
signature d'une convention bilatérale, la Commission bancaire a mis en
place un certain nombre d'accords de coopération297.
A noter l'absence d'une convention de coopération
formalisée entre la Commission bancaire française et la Banque
Centrale de Tunisie, et ce malgré la présence de trois groupes
bancaires français en tant qu'actionnaires majoritaires de banques
tunisiennes298.
Les publications de la Commission bancaire
Les principales publications de la Commission bancaire sont les
suivantes :
· le rapport annuel qui présente notamment les
conditions de mise en oeuvre de ses attributions et les principales
évolutions du cadre législatif et réglementaire,
· les analyses comparatives annuelles de l'activité
et des résultats des établissements de crédit,
· et le Bulletin de la Commission bancaire qui
présente semestriellement une analyse des évolutions
réglementaires comptables ou prudentielles dans le domaine bancaire.
4.3.2. L'Autorité des Marchés
Financiers (AMF)
L'Autorité des Marchés Financiers (AMF) a
été créée par la loi n° 2003-706 de
sécurité financière du 1er août 2003, suite à
la fusion de la Commission des opérations de bourse (COB), du Conseil
des marchés financiers (CMF) et du Conseil de discipline de la gestion
financière (CDGF).
L'AMF a pour mission de veiller à la protection de
l'épargne investie dans les instruments financiers, à
l'information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés
d'instruments financiers.
L'AMF réglemente et contrôle l'ensemble des
opérations financières portant sur les sociétés
cotées.
295 : En application des articles L613-8 et L613-9 du code
monétaire et financier.
296 : La liste des pays et autorités qui ont fait
l'objet de la signature d'une convention bilatérale de
coopération est la suivante : le Qatar, la Croatie, Dubaï, le
Monténégro, le Mexique, Taiwan, le Maroc, la Chine, les
Etats-Unis d'Amérique, la FED, le State of New York Banking Department,
la Guinée, la Corée, la Suisse, le Canada, l'Afrique de l'Ouest
et l'Afrique Centrale,
www.banque-france.fr.
297 : Signature d'un échange de lettres d'intention
avec la Banque du Liban, d'un échange de lettres avec la Honk-Kong
Monetary Authority et d'une convention relative à la coopération
en matière de contrôle et d'échange d'informations avec la
Bank of Mauritius,
www.banque-france.fr.
298 : A savoir ; l'UBCI filiale de BNP Paribas, l'UIB filiale
de la Société Générale, et la BTK filiale de la
Caisse d'Epargne (BPCE).
Gestion, mesure et communication sur les risques au sein des
établissements de crédit au regard du contexte tunisien et des
standards internationaux
Elle autorise la création de SICAV et de FCP et
agrée les sociétés de gestion lors de leur
création, et définit le cadre réglementaire de
fonctionnement des entreprises de marché (bourses, systèmes de
règlement/livraison) et des entreprises d'investissement et plus
généralement des professionnels des services d'investissement.
L'AMF peut procéder à des contrôles ou
à des enquêtes et éventuellement sanctionner les
contrevenants.
L'AMF intervient dans le processus de supervision bancaire en
tant que contrôleur des sociétés cotés et des
activités de services d'investissement.
