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Le controle juridictionnel de l'action administrative dans la protection des administrés contre les decisions illégales de l'administration en droit congolais

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par Jacques MBALUKU ISSA
Université ouverte campus de Goma - Licence 2007
  

Disponible en mode multipage

REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

ENSEIGNEMENT SUPERIEUR, UNIVERSITAIRE ET RECHERCHES SCIENTIFIQUES

ESURS

UNIVERSITE OUVERTE

CAMPUS DE GOMA

BP : 641 Goma

FACULTE DE DROIT

LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE L'ACTION ADMINISTRATIVE DANS LA PROTECTION DES ADMINISTRES CONTRE LES DECISIONS ILLEGALES DE L'ADMINISTRATION EN DROIT CONGOLAIS

PAR : Jacques MBALUKU ISSA

Mémoire présenté et défendu en vue de l'obtention du titre de licencié en Droit.

Option : Droit Privé et Judiciaire

Directeur : MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA

Professeur Ordinaire

Codirecteur : ALI KADOGO

Assistant

ANNEE ACADEMIQUE 2007 - 2008

EPIGRAPHE

«La mort n'est rien, mais vivre vaincu et sans gloire, c'est mourir tous les jours »

Napoléon Bonaparte

« Un gouvernant sage éduque son peuple ; s'il est intelligent, il aura de l'autorité » : Tel est le chef de l'Etat, tel aussi ses ministres, tel le gouverneur de la ville, tel les administrés. Un roi sans formation, c'est la ruine du peuple, des chefs intelligents font prospérer la ville »

BIBLE, Siracide 10 : 10

« ... La vertu politique est un renoncement à soi même, qui est toujours une chose pénible. On peut définir cette vertu par l'amour des lois et de la Patrie. Cet amour demandant préférence continuelle de l'intérêt public au sien propre, donne toutes les vertus particulières ; elles ne sont que cette préférence »

MONTESQUIEU, lettres persanes, C III

DEDICACE

A :

Tous ceux qui aiment le droit et concourent pour la bonne administration de la justice en RDC.

Toute ma famille.

Tous les miens.

Jacques MBALUKU Issa

REMERCIEMENTS

La réalisation d'un travail scientifique au terme de la formation universitaire suscite, de la part d'un chercheur, un contentement à tout le moins justifié. Mais, il ne le mérite qu'après un long procès, bourré de nombreux obstacles à surmonter. Vaincre ces embûches suppose non seulement l'effort dévoué qu'il a fourni, mais aussi et surtout, l'aide qu'il a reçue et ce, dans tous les domaines.

Notre gratitude est ainsi acquise à toutes les personnes qui nous ont aidées, qui ont concouru, de l'une ou de l'autre manière, à notre élévation, dont les fruits se dessinent à travers ce mémoire.

Nous voyons à la tête du cortège, notre directeur, le professeur ordinaire, MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA pour les conseils combien édifiants qu'il nous a fourni, pour la conception et la réalisation de ce travail.

Nous rendons grâce également, et à ce même titre, à notre encadreur, l'assistant ALI KADOGO qui a, malgré ses multiples occupations, accepté d'apporter son concours à la finition de cette oeuvre, à telle enseigne que sans lui, ce travail serait presque incomplet. Nous profitons de l'occasion pour remercier tout le corps académique de notre chère université ouverte campus de Goma durant le beau moment que nous avons passé ensemble.

Que toute la famille ISSA se sente remerciée et ce, sans oublier de dire grandement merci à notre cher Papa ISSA BULIMWENGU pour son soutien tant moral que matériel apporté à notre formation.

A notre chère épouse, ANGE KAYITESI MBALUKU, à nos deux filles, SARAH KISINDA MBALUKU et SANDRINE MAKENE MBALUKU ainsi qu'à nos deux jumeaux, BERTIN MUUNGA MBALUKU et BERNARD ASUKULU MBALUKU, nous disons merci pour leur sympathie et volonté de nous voir terminer les études.

Nous adressons nos remerciements particuliers à l'organisation humanitaire non gouvernementale « MEDECINS SANS FRONTIERES France » pour la valeur, l'intérêt et la confiance qu'elle a porté à notre égard en nous dotant des expériences, formations et moyens sans lesquels ce travail ne serait peut être pas à son issue.

Nous ne pouvons terminer sans remercier tous ceux qui, avec bonne volonté, compétence et dévouement ont rendu ce travail possible par leur intérêt objectif de nous voir devenir licencié en droit, à l'occurrence, Placide KALINDULA BWAMUNTU, BENJAMIN MAYELE, ROSINE KAKISINGI, MATHIEU BISIMWA et les autres.

SIGLES ET ABREVIATIONS

ACT : Acte Constitutionnel de la Transition

AJDA : Actualité Juridique - Droit Administratif

Al : Alinéa

Art : Article

Ass : Cour d'assises

BA : Bulletin des arrêts

BO : Bulletin Officiel

Brux : Bruxelles

C.E : Conseil d'Etat

Cass. : Cour de cassation

Chap. ou ch : Chapitre

Concl. : Conclusion

Const. : Constitution

COCJ : Code de l'Organisation et de la Compétence Judiciaires

CP. CSJ : Code de Procédure devant la Cour Suprême de Justice

CTA.CAA : Code des Tribunaux Administratifs et de Cours Administratives d'Appel

DC : Dalloz Critique

D./DL : Décret/Décret-loi

Ed : Édition

FPC : Forces Politiques du Conclave

GLE : Grand Larousse Encyclopédique

Gr.Ar : Grands Arrêts

HCR/PT : Haut Conseil de la République/Parlement de Transition

INSS : Institut National de sécurité Sociale

Ière Inst. : Première Instance (tribunal)

J.O : Journal Officiel

CAKin : Cour d'appel de Kinshasa

L : Livre

LGDJ : Librairie Générale de droit et de Jurisprudence

N°,n°s : Numéro, numéros

OCJ : Organisation et Compétence Judiciaires

Op. cit : « Opere citato » (déjà cite)

OL : Ordonnance - loi

P. pp : Page, pages

PUF : Presses Universitaires de France

RA/RAA : Rôle Administratif, Rôle Administratif en Appel

RDP : Revue de Droit Public et de la science politique

Rec : Recueil

RDC : République Démocratique du Congo

Stan : Stanleyvile (Kisangani)

TGI : Tribunal de Grande Instance

T : Tome

UNOUVGO : Université Ouverte campus de Goma

USOR : Union Sacrée de l'Opposition radicale

V. ou Vol : Volume

O. INTRODUCTION GENERALE

I. Présentation du sujet

Le contrôle juridictionnel de l'action administrative ou mieux la procédure en annulation des décisions illégales de l'administration dont nous nous proposons d'étudier les applications, est une manifestation de la protection des administrés face aux bévues occasionnées par l'action administrative. L'acte administratif d'une autorité abusant de ses pouvoirs publics peut être générateur de plusieurs préjudices à l'égard de particuliers auxquels l'acte s'adresse.

Face à cette situation, on peut se demander ce qu'il convient de faire, qui puisse rétablir ou maintenir les administrés dans leurs droits face aux abus des autorités administratives.

Il existe certes plusieurs moyens légaux mis à la disposition des particuliers pour prévenir, limiter ou faire réparer les abus. Nous pouvons citer entre autres moyens, la requête aux autorités administratives, la désobéissance et les recours administratifs adressés à ces autorités.

Cependant, il est avéré que le meilleur moyen légal d'assurer la protection des administrés, et ce, d'une manière non violente était le contrôle juridictionnel. Cette protection est rendue effective par le mécanisme de contrôle de l'action administrative par les juridictions compétentes quant à ce. Il s'agit des juridictions administratives. Dans le contrôle juridictionnel, les individus reçoivent le pouvoir de poursuivre l'administration devant les tribunaux pour la contraindre au respect du droit ou de leurs droits subjectifs. Ce contrôle suppose l'existence préalable de normes dont le respect s'impose à l'administration et auxquelles le juge pourra confronter les actes administratifs. Il exige également, l'existence des voies de droit organisées, d'accès faciles, permettant aux particuliers de saisir le juge car celui-ci n'intervient que lorsqu'il est saisi d'un recours.1(*)

II. PROBLEMATIQUE

L'administration détient des pouvoirs unilatéraux d'action sur les administrés. Elle commande, et donc, on doit lui obéir. Cependant, si droits et libertés de l'homme, garantis par des textes, sont les marques indispensables d'une société politiquement organisée, la richesse de sa civilisation réside dans la manière de les organiser et dans la façon de les reconnaître aux personnes auxquelles ils auront été injustement contestés c'est-à-dire dans l'organisation de son système judiciaire et dans son droit de procédure.2(*)

Le perpétuel souci de sauvegarder l'intérêt général et l'ordre public s'accompagne de la préoccupation aussi vigilante de garantir les libertés humaines et les droits fondamentaux, d'éviter que la bureaucratie ne succombe aux tentations totalitaires. L'intérêt général l'exige d'ailleurs, car si le sort de chaque individu est lié au fonctionnement normal des services publics, réciproquement l'épanouissement de chaque personnalité concourt à l'intérêt général.

Certes, l'administration poursuit, en principe, la satisfaction des besoins d'intérêt général, mais, est ce que tout détenteur d'un pouvoir requiert naturellement la latitude d'en abuser ?

Nous sommes sans ignorer que dans la réalité quotidienne, il advient que l'autorité publique use maladroitement ou irrégulièrement de ses prérogatives, qu'elle commette des détournements de pouvoir, parfois qu'elle oublie même de se servir des armes dont elle dispose. Par rapport à cette préoccupation :

§ Quelle va être la situation de l'administré en présence d'un mauvais fonctionnement des services publics ?

§ Comment pourra - t - il faire cesser les dommages que lui causent les actes administratifs ou en obtenir réparation ?

§ Le contrôle juridictionnel de l'action administrative est il réellement assuré en RDC ?

§ Si oui, quels sont les moyens mis à la disposition de particuliers pour attaquer les décisions administratives illégales dont ils ont été victimes ?

Tel est le questionnement de départ ou encore l'objet du présent travail axé sur le contrôle juridictionnel des actes administratifs pour la protection des administrés auxquels ils sont adressés.

III. HYPOTHESES DU TRAVAIL

Après avoir posé le problème de notre travail, il est plus qu'important de lui trouver des réponses en termes d'hypothèses. Mais avant, qu'il nous soit autorisé d'avoir un même entendement de ce concept hypothèse en le définissant.

En effet de manière simpliste, le dictionnaire Larousse définit le mot hypothèse comme une supposition que l'on fait d'une chose possible ou non et dont on tire une conséquence. Epistémologiquement, c'est une proposition résultant d'une observation ou d'une induction et devant être vérifiée.3(*)

En ce qui nous concerne et au regard de ce qui précède, nous pouvons dire que l'hypothèse est une étape d'une démarche scientifique qui consiste à répondre, de manière provisoire à la question ou aux différentes interrogations et préoccupations soulevées à la problématique en attendant leur confirmation ou leur rejet.

Il découle de cette problématique que l'administré peut d'une manière ou d'une autre, être tenté à exercer un recours objectif tendant à faire constater l'existence d'un droit individuel et à obtenir en conséquence la réparation du dommage subi. C'est ainsi que, face au comportement fautif de l'administration, les particuliers ont deux manières de procéder : ils peuvent, dès l'abord, s'adresser directement à l'autorité administrative pour lui demander de modifier ou rapporter la décision qu'ils désirent voir disparaître, c'est le recours gracieux porté devant l'auteur même de la décision, ou le recours hiérarchique porté devant l'autorité administrative supérieure à la précédente. Ils peuvent ensuite employer un recours contentieux devant les juridictions administratives, qui n'est autre qu'une réclamation tendant uniquement à l'annulation de l'acte administratif susvisé et qui peut prendre soit la forme du recours pour excès de pouvoir, soit celle du recours en cassation.

Le contrôle juridictionnel de l'action administrative en France est assuré par les juridictions administratives dont la définition, l'organisation, la compétence et la procédure diffèrent des juridictions de l'ordre judiciaire : Les juges ne relèvent pas du pouvoir judiciaire, mais plutôt de l'exécutif, elles ne connaissent que du contentieux administratif.

En République Démocratique du Congo, comme en France l'option fondamentale du droit est la séparation des pouvoirs. Le principe appliqué en cette matière est celui de l'universalité des juridictions qui accorde aux juridictions judiciaires congolaises le monopole du règlement de tous les conflits.4(*)

Ce principe est la conséquence d'une interprétation toute aussi particulière du principe de la séparation des pouvoirs, et qui implique seulement une séparation matérielle ou fonctionnelle, et non une séparation organique.

Ainsi en droit congolais, les cours et tribunaux ordinaires connaissent, outre des actions patrimoniales entre particuliers, des actions opposant les particuliers à l'administration. A cette fin, la constitution désigne expressément certaines juridictions pour connaître de l'action en annulation pour violation de la loi contre les actes, règlements et décisions des autorités administratives. Il s'agit de la cour suprême de justice et des cours d'appel, dans leurs sections administratives, avant la mise en pratique de l'architecture judiciaire telle que définit par la constitution du 18/2/2006

IV. INTERET DU TRAVAIL ET CHOIX DU SUJET

La doctrine manquerait à sa mission, écrivait le professeur jean Rivero, si elle se bornait à entériner les initiatives jurisprudentielles sans s'efforcer, avec toute la discrétion qui convient, d'apporter à l'oeuvre commune l'élaboration d'un droit meilleur la part qui lui revient.

Le domaine du contentieux administratif est le moins fréquenté par les doctrinaires congolais du droit. Pourtant, il présente encore aujourd'hui plusieurs lacunes relevant de notre système et de ses contradictions qui méritent d'être, les unes comblées, les autres résolues par les juristes d'aujourd'hui et de demain.

C'est ainsi que nous avons senti, dans le choix de ce sujet, la nécessité d'aborder à l'occasion de notre dernière année d'études universitaires un domaine fort en friche pour la doctrine, espérant que les constants établis, les réflexions exposées, et les propositions formulées en vue d'une bonne administration de la justice seront pris en compte par tous ceux, et d'abord les grands responsables de l'Etat qui se veulent les artisans d'un Congo Démocratique, nouveau et prospère.

Cette étude pourra nous permettre de mieux comprendre le contentieux administratif congolais d'une part et d'autre part, elle nous outillera pour faire comprendre à nos lecteurs et interlocuteurs, les éléments qui constituent la procédure administrative contentieuse de notre pays. Elle répond aux préoccupations spécialement de plusieurs catégories de personnes. Parmi celles-ci, ceux que l'on peut appeler les néophytes, jeunes étudiants en droit, tous les particuliers victimes à la longue d'une décision administrative illégale ainsi que tous les praticiens du droit grâce à son exposé sans détour sur la procédure administrative contentieuse et à l'avertissement aux juridictions administratives en RDC. Le travail se situe donc bien à la croisée des intérêts de tous.

V. METHODOLOGIE D'APPROCHE

Le mot méthode, d'origine grecque, signifie chemin : celui tracé à l'avance, qui conduit a un résultat. Elle se rapporte aussi à la meilleure façon de conduire un raisonnement ou bien est un programme de recherche. Pour Raymond BOURDON et Renaud FILLIEULE, cette signification est trop étroite. Au-delà de ces techniques descriptives les méthodes sont aussi et surtout des ensembles de principes qui guident les scientifiques pour élaborer de nouvelles théories et pour procéder à l'analyse critique des théories existantes.5(*)

Dans ce travail, nous aurons recours essentiellement à la méthode exégétique dite juridique, qui consistera en une analyse des dispositions constitutionnelles et légales touchant à la procédure administrative contentieuse tant en droit congolais qu'en droit français.

Subsidiairement, nous pourrons tirer profit de la méthode inductive lorsqu'il s'agira d'analyser les diverses idées doctrinaires.

Enfin, nous avons eu recours à la technique documentaire qui nous a permis à consulter quelques ouvrages ou documents, des notes de cours, etc.

VI. DIFFICULTES RECONTREES

Les difficultés que nous avons éprouvé dans le cadre de ce travail sont principalement de deux ordre, à savoir, la documentation et le problème de transport.

En effet, la bibliothèque de l'université ouverte campus de Goma ne contenant aucun ouvrage de contentieux administratif, nous avons été obligé de recourir à des moyens beaucoup plus coûteux en notre qualité d'étudiant, allant même jusqu'à quitter le lieu, en vue de rassembler les éléments doctrinaux et la bibliographie indispensables pour cette rédaction.

VII. PLAN SOMMAIRE

L'articulation de notre travail est d'un ordonnancement clair et logique. Il est divisé en deux grandes parties : la première partie porte sur l'action administrative et la mise en oeuvre du contrôle de la légalité des actes administratifs. Cette partie comprend trois chapitres, exposant la théorie de l'acte administratif et celle du recours contentieux avant de penser à la juridiction administrative.

La deuxième partie, qui vise à éclairer les particuliers sur la procédure devant les juridictions administratives, traite dans ses chapitres, des principes généraux sur la procédure administrative contentieuse, du procès devant les juridictions administratives, du jugement, des voies de recours et du système congolais de protection des administrés contre les décisions illégales de l'administration.

Première Partie : L'ACTION ADMINISTRATIVE ET LA MISE EN OEUVRE DU CONTROLE DE LA LEGALITE DES ACTES ADMINISTRATIFS.

Le contentieux de l'annulation est ainsi que nous le verrons plus tard, un procès fait à l'acte et non aux parties.6(*)

Cette solution, qui s'impose avec la force d'une espèce d'axiome, mais qui n'a pas toujours été évidente, qui est une voie par où passer si l'on veut, en objectivisant ce domaine, lui ouvrir les horizons merveilleux auxquels exhorte déjà la jurisprudence française, méritait d'être posée ici. Dans la présente partie, il est question de savoir « quel est l'acte susceptible de recours en annulation », d'où l'importance d'une étude succincte de la théorie de l'acte administratif (chapitre premier) suivront des indications sur la théorie du « recours contentieux » (chapitre deuxième) et sur la juridiction administrative (chapitre troisième)

CHAPITRE. I. THEORIE DE L'ACTE ADMINISTRATIF

Administrer désigne dans le langage administratif, non seulement le fait d'accomplir une masse d'opération tant matérielles qu'intellectuelles qu'exige la satisfaction de l'intérêt général, mais aussi le fait de poser des actes juridiques qui fixent les droits et les obligations respectifs des personnes publiques et des particuliers.7(*)

Cependant, il convient de signaler « ab ovo », que la théorie de l'acte administratif dont il est question ici, résulte d'une délimitation de la théorie générale de l'acte de l'administration. Cela veut dire que cette analyse ne portera que sur les actes juridiques de l'administration, et non sur les actes matériels.

En effet, les actes administratifs matériels sont purement juridiques. Ce sont des simples faits dont on ne peut nier l'existence. Il faut en déduire qu'un recours en annulation serait inconcevable. Les actes administratifs juridiques par contre, ont des effets juridiques ; ils créent des droits et des obligations. Ce sont des moyens juridiques par lesquels s'exerce l'action administrative.8(*)

Section I. NOTION D'ACTE ADMINISTRATIF

§1. Définition et caractères

Les actes de l'administration sont juridiques lorsqu'ils sont destinés à produire les effets juridiques (ou effets de droit) ; ils ont pour objet de créer ou de modifier une situation juridique.

La doctrine nous propose plusieurs définitions, qui sont presque identiques, entre autres , nous avons opté quant à nous, pour une définition claire et précise, puisée de la doctrine administrative française, et qui résume toutes les définitions en ces termes :

« L'acte juridique administratif est un acte juridique unilatéral, pris par une autorité administrative (française) dans l'exercice d'un pouvoir administratif et créant des droits ou des obligations pour les particuliers.9(*)

Nous avons choisi cette humble et courte définition puisqu'elle circonscrit l'acte susceptible de recours en annulation en excluant les contrats administratifs et les mesures d'ordre intérieur. L'application de cette définition exclut donc les actes suivants :

1) Les actes émanant des personnes privées : Simples, particuliers, organes des personnes morales de droit privé qui ne constituent pas des autorités publiques :

2) Les actes émanant d'autres autorités publiques ne constituant pas des autorités administratives : les actes législatifs, les actes parlementaires, les actes de l'autorité judiciaire et les actes des autorités publiques étrangères, c'est-à-dire extérieures à l'administration nationale

3) Enfin, échappent aussi à cette définition, les actes administratifs de droit privé (contrats) et les mesures d'ordre intérieur (c'est-à-dire les mesures intéressant la discipline, le fonctionnement du service, etc.)

Les actes administratifs ainsi définis, ont pour effet de créer non seulement des droits mais également des obligations. Cependant, ces actes ne sont efficaces que s'ils sont réguliers.

En effet, les pouvoirs publics accomplissent un nombre considérable d'actes juridiques variés. Ils font des nominations, des révocations, des promotions, des rétrogradations, ils passent même des contrats. Mais ils ne peuvent le faire que dans les limites de leur compétence. Ainsi se pose tout naturellement la question de la validité des actes administratifs, d'où surgissent aussi le fameux , problème du recours en annulation contre les actes juridiques irréguliers .

§2. Classification des actes administratifs

On peut, pour classer les actes administratifs, ne pas aller plus loin étant donné que les classifications de l'acte administratif sont nombreuses et laissent malgré leur importance, une certaine marge d'indétermination. Pourtant, ces classifications ne sont que des tendances, et peuvent varier d'un auteur à l'autre. Néanmoins, l'action administrative reste dominée par la distinction classique entre la décision unilatérale et le contrat administratif.10(*)

L'acte unilatéral occupe en droit administratif, une place beaucoup plus considérable qu'en droit privé ; sous la forme de la « décision exécutoire », il constitue le mode d'action principale de l'administration.

Section II. L'ACTE UNILATERAL (Décision exécutoire) ET LE CONTRAT ADMINISTRATIF.

§1. La décision exécutoire

En droit administratif, contrairement au droit civil, l'administration peut modifier les situations juridiques par sa seule volonté, sans le consentement des intéressés. Elle utilisera dans ce cas, le procédé de la décision exécutoire.

La décision exécutoire est l'acte par lequel l'administration met en oeuvre le pouvoir de modification unilatérale des situations juridiques.

C'est le procédé type de l'action administrative, le plus courant en pratique, le plus révélateur, au point de vue théorique, des prérogatives de la puissance publique. Cette définition veut tout simplement dire que, par la décision exécutoire, l'autorité compétente peut, par sa seule volonté, produire au profit, et surtout au détriment des administrés, un effet juridique en modifiant leur situation, sans que leur consentement ne soit requis. La décision prise est présumée légale, ce qui autorise l'administration de procéder à son exécution, même en utilisant des moyens coercitifs comme la contrainte. C'est le cas notamment des actes réglementaires d'une part, c'est-à-dire toutes les mesures à portée générale émanant d'une autorité incluse dans le pouvoir exécutif et, d'autre part, des actes individuels, qui visent nommément une personne déterminée (acte de nomination, de révocation, de promotion...)

Les règles relatives à la formation, à la validité ainsi qu'aux effets et à l'exécution de ces actes sont fixées par le droit administratif.

§2. Les contrats administratifs

Dans le contrat administratif, l'inégalité fondamentale entre l'administration et le particulier que manifeste l'acte unilatéral, s'atténue. En effet, le contrat administratif, comme tout autre contrat, suppose l'accord de deux parties, et le cocontractant de l'administration n'est lié à elle que parce qu'il l'a voulu. Il y a des cas où l'administration peut passer les contrats civils ou commerciaux, régis par le droit privé et relevant de la compétence du juge judiciaire. C'est la règle générale en ce qui concerne les services industriels et commerciaux.

Cependant, dans la plupart des cas, l'on constate que le contrat conclu par l'administration met, malheureusement, en échec l'égalité essentielle qui est à la base des contrats de droit privé. Il est donc reconnu à la personne publique, des prérogatives à tous les stades de l'opération contractuelle par le régime des contrats administratifs, car l'administration détermine seule les clauses du contrat que le particulier ne peut qu'accéder ou refuser en bloc. Elle peut contrôler, voire diriger les opérations d'exécution et sanctionner la défaillance du cocontractant sans que le juge les ait aux préalables constatés. Elle peut même, dans certains cas, modifier par sa seule décision, l'étendue des obligations initialement acceptées, et mettre fin au contrat, le cas échéant.

Signalons néanmoins que ces pouvoirs exorbitants appellent des contre parties au profit du cocontractant, qui ne dérogent pas moins au droit commun.

Enfin, notons en passant, qu'il existe plusieurs sortes de contrats administratifs dont nous ne pouvons citer que les plus fréquents :

Ø Les marchés des travaux publics ;

Ø Les marchés de fournitures ;

Ø Les marchés de transport ;

Ø La concession des services publics ;

Ø L'emprunt public ;

Ø L'offre de concours, etc.

CHAPITRE .II. LA THEORIE DU RECOURS CONTENTIEUX (OU LA MISE EN OEUVRE DU CONTROLE JURIDICTIONNEL PAR L'ADMINISTRE)

Dans le contentieux administratif, l'intervention des juridictions administratives est provoquée, comme d'ailleurs celle de tout organe juridictionnel, par des recours contentieux, l'étude de ces recours constitue, dans la théorie générale du fonctionnement de la juridiction administrative, la partie la plus importante. Cette étude des recours contentieux nous aidera donc à analyser dans un premier point, les moyens mis à la disposition des administrés, pour mettre en oeuvre le contrôle, par la juridiction administrative, la légalité des actes administratifs. C'est une sorte d'aperçu générale sur tous les recours contentieux dont l'administré peut saisir un juge administratif. Cet exposé sera assez bref, pour laisser la place à l'étude du recours pour excès de pouvoir dans une deuxième section.

En effet, par l'étude détaillée du recours pour excès de pouvoir, nous allons essayer de mettre en exergue le mécanisme par lequel l'administré saisit la juridiction administrative pour obtenir l'annulation d'un acte qui lui a causé préjudice et dont l'exécution violerait la loi.

Section I. GENERALITES SUR LES RECOURS CONTENTIEUX

§1. Définition des concepts et caractères généraux des recours contentieux

Pour bien aborder une étude, il est de bonne méthode de »visiter » la terminologie courante en ce domaine. Après avoir circonscrit le sens des termes essentiels, nous analyserons les caractères généraux des recours contentieux.

A. Définition des concepts

Les concepts ou expressions à définir ici, sont ceux dont nous avons estimé nécessaire d'épingler le sens, étant donné qu'ils feront souvent l'objet, de plusieurs développements. Il s'agit des termes recours, recours administratifs et recours contentieux.

En droit administratif, on entend par recours, l'action de déférer à une autorité ou à une juridiction administrative un acte ou une décision administrative en vue d'obtenir de celle-ci le retrait, l'annulation, l'abrogation, la reformation ou l'interprétation. Cette définition du Grand Larousse Encyclopédique présente l'inconvénient d'être limitée, ce qui entraîne la conséquence qu'elle ne concerne que le contentieux de l'annulation. C'est pour cette raison que nous avons opté pour une définition bien plus large que nous proposent Jean RIVERO et jean WALINE dans leur ouvrage commun.

Ils donnent en effet, la définition suivante : « On entend par recours, tout moyen mis par le droit à la disposition d'une personne pour faire redresser une situation par une autorité publique, tout mode de réclamation juridiquement organisé ».

Cette définition nous amène à répartir les recours en deux grandes catégories, à savoir, les recours administratifs et les recours contentieux. Alors que ceux là sont portés devant une autorité administrative ceux-ci par contre sont adressés au juge (autorité judiciaire), d'où leur nom de « recours juridictionnels »

1° Les recours administratifs :

Ce sont les recours qui sont portés devant les autorités administratives par leurs administrés. Ils sont au nombre de deux à savoir les recours gracieux et les recours hiérarchiques :

§ Recours gracieux : c'est un recours administratif que l'administré adresse à l'auteur de l'acte lui - même et lui demande de revenir sur sa décision ;

§ Recours hiérarchique : c'est un recours administratif par lequel l'administré demande au supérieur hiérarchique d'annuler l'acte du subordonné.

2° Les recours contentieux :

Les auteurs français J. RIVERO et J. WALINE nous proposent encore une définition satisfaisante du recours contentieux. Ainsi d'après eux, « les recours contentieux sont ceux par lesquels une personne soumet à un juge, dans les formes réglées, une prétention juridique en vue d'obtenir satisfaction par une décision juridictionnelle » Les recours contentieux sont au nombre de quatre, mais deux seulement sont plus importants :

§ Recours pour excès de pouvoir ou recours en annulation : recours par lesquels il est demandé au juge de procéder à l'annulation totale ou partielle de l'acte administratif.

§ Recours de pleine juridiction ou de plein contentieux : recours visant à obtenir une condamnation pécuniaire de l'administration

§ Recours en interprétation : recours destiné à faire préciser par le juge administratif le sens d'un acte ou d'un jugement administratif.

§ Recours en appréciation de la légalité

B. Caractères généraux des recours contentieux

Les recours contentieux présentent les caractéristiques suivantes :

§ Ils sont portés devant une juridiction (administrative) et non devant une autorité administrative.

§ Ils se fondent uniquement sur la violation de la loi, et non sur n'importe quel autre motif.

§ Ils sont prévus par des textes et obéissent aux conditions de formes et délais.

§ Ils implorent au juge l'obligation de statuer sur le recours.

§ Les recours contentieux aboutissent à une décision juridictionnelle possédant l'autorité de la chose jugée.

§2. Classification des recours contentieux

Les recours contentieux se classent suivants de points de vue tout à fait différents. Tantôt, ils sont classés en fonction de l'étendue du pouvoir du juge ; tantôt, ils le sont en fonction de la question posée au juge.

1. Classification fondée sur l'étendue du pouvoir du juge

On distingue ici quatre types de contentieux :

a) Le contentieux de l'annulation, qui comprend deux sortes de recours à savoir :

§ Le recours pour excès du pouvoir

§ Le recours en cassation

b) Le contentieux de pleine juridiction : Ici, une partie demande au juge d'utiliser, au service du rétablissement du droit, l'ensemble de ses pouvoirs juridictionnels en prononçant des condamnations pécuniaires.

c) Le contentieux de l'interprétation et de l'appréciation de la légalité.

d) Le contentieux de la répression

2. Classification fondée sur la nature de la question posée au juge

Cette classification est très peu usitée, et propose à son tour les concepts ci-après :

a) Le contentieux objectif : Recours pour excès de pouvoir, contentieux électoral, contentieux fiscal, etc.

b) Le contentieux subjectif : Recours de pleine juridiction.

c) Le contentieux partagé : Recours en interprétation.

Section II. LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

Lorsqu'une autorité administrative agit, c'est-à-dire, prend un acte administratif, sans être compétente ou sans respecter les conditions de fond ou de forme prévues par la loi, elle se rend coupable d'un excès de pouvoir. Or, nous savons pertinemment bien que l'action administrative est soumise, à peine de nullité, au principe de légalité.11(*)

Quel est alors, dans ce cas le moyen juridique que peut mettre en mouvement l'administré pour faire face à un acte administratif qui lui porte préjudice ?

Le droit du contentieux administratif prévoit l'annulation comme sanction du principe de légalité, c'est-à-dire de la violation des formes soit substantielles soit prescrites à peine de nullité en cas d'excès ou de détournement du pouvoir.12(*)

Le recours en annulation ou « recours pour excès de pouvoir » tend exclusivement à l'annulation d'une décision administrative, sans que le juge puisse déduire de l'annulation qu'il prononce, les conséquences qu'elle comporte à l'égard du requérant.13(*)

§1. Définition et caractères du recours pour excès de pouvoir

1. Définition du recours pour excès de pouvoir

Plusieurs auteurs donnent chacun à sa manière la définition du recours pour excès de pouvoir. Mais le point commun que nous avons retenu de toutes les définitions que nous propose la doctrine est que le recours pour excès de pouvoir est « un recours contentieux tendant à l'annulation d'un acte administratif illégal »

Cependant, nous avons néanmoins retenu deux définitions émanant de deux auteurs français étant donné qu'elle se complètent et à partir d'elles, se dégagent les caractères du recours pour excès du pouvoir.

La première définition est donnée par André de LAUBADERE, et pose que « le recours pour excès de pouvoir est un recours contentieux visant à faire annuler par le juge administratif un acte administratif illégal.14(*)

La dernière est cependant la meilleure en ce qu'étant brève, elle renferme pourtant presque tous les caractères contenus dans d'autres. Elle est ainsi libellée : « le recours pour excès de pouvoir c'est l'action par laquelle tout intéressé demande au juge administratif l'annulation d'un acte administratif unilatéral pour illégalité ».15(*)

2. Caractères du recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir étant ainsi définit, il convient maintenant de le distinguer d'autres actions similaires pouvant facilement ou même accidentellement se confondre à lui.

Les caractères du recours pour excès de pouvoir sont les suivants :

1) Le recours pour excès de pouvoir est un recours contentieux : ceci permet de le distinguer des recours administratifs (hiérarchiques ou gracieux), portés devant l'administration d'une part, et des recours en matière de juridiction gracieuse d'autre part.

2) Il est porté devant le juge administratif : en France, la juridiction administrative constitue un ordre de juridiction distinct de la juridiction judiciaire tandis qu'en RDC, cette mission est dévolue aux cours et tribunaux de l'ordre judiciaire agissant matériellement comme juridiction administrative.

3) Il est exclusivement fondé sur l'illégalité de la décision, ce moyen étant entendu au sein de la violation du droit, ce qui le distingue de recours de pleine juridiction, visant la reconnaissance d'un droit subjectif, mais ne comportant en principe ni contrôle de la légalité ni celui de l'opportunité.

4) Il tend à obtenir l'annulation totale ou partielle de l'acte, à l'exclusion de toute condamnation pécuniaire de l'administration. En effet, le recours tend, avons-nous dit, exclusivement à l'annulation d'une décision illégale. C'est-à-dire à la faire disparaître de façon absolue et définitive. Mais il ne tend qu'à cela, à la différence du recours de pleine juridiction qui lui tend à la condamnation de la personne publique.

5) Enfin, il est d'ordre public et constitue un droit fondamental, car il existe sans texte, et même si un texte exclut tout recours : ce caractère lui vient du fait que ce recours constitue la garantie principale de la légalité. C'est pourquoi, il est ouvert contre les actes administratifs unilatéraux, « même si, d'après la jurisprudence, un texte ne l'a pas prévu, et même si un texte a exclu tout recours »16(*)

Au demeurant, ce caractère d'ordre public est considéré comme un principe général du droit, et consacré par l'un des arrêts les plus classiques en la matière, en vertu duquel toutes les décision administratives sont susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.17(*)

§2. Les cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir

On appelle « cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir ou moyen d'annulation » les diverses irrégularités qui peuvent affecter l'acte administratif et entraîner son annulation.18(*)

C'est ainsi que nous avons été amenés à regrouper ces cas d'ouverture en deux volets à savoir, d'une part, l'excès de pouvoir et d'autre part, le détournement de pouvoir.

1° L'excès de pouvoir

Il y a excès de pouvoir dans l'action administrative, lorsqu'une autorité administrative agit sans être compétente ou sans respecter les conditions de fond et de forme prévues par la loi.

a) L'incompétence

Tout acte juridique administratif qui émane d'une personne dont les attributions ne lui donnent pas le pouvoir de prendre la décision contenue dans cet acte, est entaché  du vice d'incompétence.19(*)

b. La violation des conditions de fond et de forme

L'autorité administrative décentralisée qui prend une décision sans solliciter préalablement l'autorisation que la loi lui impose de demander à l'autorité de tutelle commet un excès de pouvoir, il en va de même de l'autorité qui refuse de donner à l'administré une permission que la loi lui impose de donner. En pareil cas, il est essentiel de bien distinguer entre la compétence discrétionnaire et la compétence liée.20(*)

Quant à la violation des conditions de forme ou vice de forme, elle résulte de la méconnaissance des règles qui fixent pour chaque acte, tant la procédure que les formes.21(*)

Le droit administratif n'étant pas très formaliste, il est clair que seules certaines violations des formes prévues par le législateur sont susceptibles de servir de base à un recours en annulation pour excès de pouvoir.

2. Le détournement du pouvoir

Le détournement de pouvoir est le vice qui entache un acte par lequel l'administration, en méconnaissance de ces règles, a poursuivi un but différent de celui que le droit lui assignait, détournant ainsi de sa fin légale le pouvoir qui lui est confié.

Le détournement de pouvoir c'est donc une violation de l'esprit de la loi.

Ces cas d'ouverture ainsi groupés constituent l'élément clé de l'existence de recours en annulation.

§3. Les conditions d'exercice du recours pour excès de pouvoir

La possibilité d'introduire un recours en annulation pour excès de pouvoir est subordonnée à une série de conditions pour sa réussite.

On appelle conditions d'exercice du recours pour excès de pouvoir, les conditions qui doivent être réunies pour que le juge puisse être saisi du recours et l'examiner au fond. Si l'une de ces conditions fait défaut, le juge rejettera la requête comme irrecevable sans même examiner si elle est fondée. C'est-à-dire si l'acte critiqué était effectivement illégal.

Ces conditions sont au nombre de quatre, certaines étant écrites, d'autres, tirées de la jurisprudence des juridictions administratives étrangères qui ont servi de modèle au constituant ou au législateur congolais. Elles sont liées à la nature de l'acte, à la qualité du requérant, au délai du recours ainsi qu'à l'absence d'un recours parallèle.

1° Quant à la nature de l'acte attaqué

L'acte attaqué sur recours pour excès de pouvoir doit être un acte juridique administratif, et non un acte matériel.

En effet, pour être recevable, il faut que le recours pour excès de pouvoir s'attaque à un acte administratif d'abord. C'est-à-dire l'acte doit être pris par une autorité administrative dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique ou par une personne non publique mais en charge d'un service public et agissant dans le cadre de cette mission, cela exclut donc les actes des autorités étrangères, ceux des autorités non administratives, les actes de gouvernement ainsi que les actes de gestion privée.

En suite, eu égard à sa forme juridique, l'acte attaqué doit en outre constituer une « décision faisant grief » équivalente, à quelques nuances près, à celle de décisions exécutoires.

En effet, tous les actes juridiques administratifs ne sont pas annulables, l'annulation ne peut se faire qu'à l'encontre d'un acte décisoire affecté d'un vice de droit. C'est pourquoi, les contrats administratifs, les actes de procédures, d'informations et d'enquête préalable, les circulaires ministérielles interprétatives des dispositions légales ne sont pas annulables parce que ne produisant pas d'effets juridiques.

En droit congolais, les conditions liées à l'auteur de l'acte attaqué posent parfois des problèmes lorsque l'autorité dont émane l'acte est à la fois autorité administrative et politique.

2. Quant au requérant (demandeur en annulation)

Pour que son recours puisse être recevable, le requérant doit avoir une certaine qualité pour agir. Cela signifie que, outre la capacité juridique pour ester en justice, le requérant doit justifier d'un réel intérêt à l'annulation de cet acte. Cet intérêt, d'après la jurisprudence, doit présenter les caractéristiques suivantes :

1) Il doit être actuel : c'est-à-dire un intérêt déjà né et non pas futur ; ceci exclut donc les intérêts incertains, seuls les actes décisoires pourront faire naître un intérêt actuel.

2) Il doit être individuel (personnel) pour signifier que cet intérêt ne doit pas être confondu à l'intérêt général. Le recours pour excès de pouvoir n'est pas une action populaire destinée à censurer la conduite de l'administration

3) Enfin, l'intérêt doit être direct : il faut en effet, que l'acte attaqué cause directement un préjudice à l'encontre du requérant, de telle sorte que celui-ci profite directement de son annulation, le cas échéant.

Les personnes morales sont ainsi irrecevables en vertu de cette règle, si elles ne sont pas légalement constituées.

3. Des procédures, formes et délais

Le recours pour excès de pouvoirs doit être porté devant une juridiction administrative. En RDC, ce sont les sections administratives de la CSJ et des cours d'appel qui exercent cette compétence d'attribution, la section administrative de la CSJ étant ainsi en premier et dernier ressort.22(*)

Les formes y sont très simplifiées : le texte du recours est seulement accompagné du timbre au payement duquel il est assujetti ; il est dispensé du ministère de l'avocat ; 23(*)

Il doit indiquer les moyens d'annulation invoqués et s'accompagner d'une copie de la décision attaquée (art76 du CP CSJ). Quant au délai, la jurisprudence le situe à deux mois, à compter de la notification ou de la publication de l'acte attaqué, avec les clauses de la prorogation possible. Au Congo, notre pays, le délai du recours pour excès de pouvoir est de un mois, conformément à l'article 88 du code de procédure devant la CSJ, que nous aurons l'occasion d'examiner en détail plus tard.

4. De l'absence de recours parallèle

La doctrine soutient que le recours pour excès de pouvoir ne peut être formé lorsque le requérant a à sa disposition un autre recours aussi efficace.24(*)

En effet, on se trouve dans l'hypothèse dite de « recours parallèle ; lorsqu'un particulier lésé par un acte administratif qu'il prétend illégal dispose, en dehors du recours pour excès de pouvoir d'un autre recours qui lui donne satisfaction, lui permet d'échapper aux conséquences de l'acte. Ce recours parallèle ou recours pour excès de pouvoir peut être soit un recours devant un tribunal judiciaire ou devant un autre tribunal administratif, soit le recours de pleine juridiction devant le juge de l'excès de pouvoir lui-même ».25(*)

CHAPITRE .III. LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

Section I. NOTION SUR LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

§1. Définition des concepts

A. La notion de juridiction

1. Définition étymologique

Le grand Larousse encyclopédique donne trois définitions du concept « juridiction » : la juridiction, du Latin « juridictio » (de jus, juris et dicere, dire) peut être définie comme suit :

1) C'est tout d'abord le pouvoir de juger, de dire le droit, de rendre la justice, l'étendue du pouvoir du juge ;

2) c'est en suite un organisme institué pour trancher les litiges qui lui sont soumis ;

3) enfin, c'est l'ensemble de tribunaux de même ordre, de même nature ou de même ordre hiérarchique.26(*)

2. Distinction entre Administration et juridiction

En matière administrative, l'on a souvent tendance à confondre la fonction juridictionnelle avec la fonction administrative, au point que certains affirment qu'elles se confondent en niant toute indépendance à la fonction juridictionnelle. C'est le cas notamment d'un arrêt déjà ancien de la cour de cassation belge qui disposait que : « le pouvoir d'administration comprend le droit de statuer au contentieux sur les oppositions que rencontre l'action administrative »27(*)

L'interprétation de cette formule conduit à la conclusion que toute décision de l'administration,  prise à la suite d'une réclamation ou d'une contestation quelconque serait un jugement.

Pourtant, les deux concepts sont nettement distincts. D'ailleurs la tendance actuelle semble rejeter cette conclusion, en ce sens que la juridiction a une définition propre et une compétence autonome.

Matériellement, la juridiction doit être séparée de l'administration `elle n'est en principe qu'un des services publics compris dans l'idée large de l'administration ».

De cette manière l'acte juridictionnel consiste donc à `rechercher et à déterminer le droit résultat des lois, à l'effet de l'appliquer à chacune des espèces dont sont saisis les tribunaux »

En conclusion la juridiction se distingue essentiellement de l'administration par ses formes destinées à garantir aux justiciables la haute valeur de la sentence du juge.28(*)

B. La juridiction administrative

La notion de juridiction administrative est conçue différemment, selon le système juridique envisagé. Ainsi, le contrôle juridictionnel de l'administration peut être confié, soit aux tribunaux de droit commun, l'administration sera alors jugée dans les mêmes conditions que les particuliers, telle est la situation retenue généralement en droit anglo - saxon, mais aussi en droit congolais. On peut soit soumettre le contentieux administratif à un ordre de juridiction spéciale dans le jugement des litiges administratifs. C'est le système juridique du type français, où il existe deux ordres distincts des juridictions.

La juridiction administrative est donc plus développée en France que dans le reste du monde. Quelles sont en fait les raisons d'être d'une juridiction administrative dans un système juridique ?

§2. Les raisons d'être de la juridiction administrative

1. Le principe de la séparation du pouvoir

La juridiction administrative, au sens organique du terme n'est pas une nécessité ; la raison majeure ou la justification de l'existence de la juridiction administrative s'explique par le principe de la séparation des pouvoirs dont les interprétations varient d'un système juridique à l'autre.

2. La disparition de la théorie du ministre juge

Initialement en France, le plaideur en matière administrative avant de saisir le conseil d'Etat, devait d'abord saisir le ministre compétent, qui tranche en premier ressort, de telle sorte que le souverain statuant en conseil d'Etat était un juge d'appel. Le ministre fut donc à cette époque, le juge de droit commun et de premier ressort en matière administrative.

§3. La naissance des juridictions administratives

Dans le but de doter l'administration d'un juge spécial à elle, il fallait s'orienter, pour créer une juridiction administrative, vers une séparation plus poussée d'avec l'administration active, et un parallélisme avec la structure de la juridiction judiciaire. L'évolution en ce sens a été marquée par les importantes reformes réalisées en 1953, puis par la loi du 31 décembre 1987. Toutefois, cette évolution laisse intactes les particularités de connaître les réalités de l'action administrative sans y être directement impliqué.29(*)

La naissance de la juridiction administrative a pour conséquence, l'institution d'une dualité de juridiction. « L'existence d'une organisation juridictionnelle spécialisée dans le jugement des litiges administratifs et séparée des juridictions judiciaires est l'un des traits essentiels du système français :

1) Organisation juridictionnelle, dans la mesure où il s'agit bien de véritables tribunaux, qui remplissent la fonction normale de tout juge, dire le droit à l'occasion des litiges qui lui sont soumis ;

2) juridictions administratives, dans la mesure où du point de vue de leurs structures, elles possèdent une hiérarchie propre, sans aucun lien avec la hiérarchie judiciaire ; du point de vue de leur compétence, elles ne connaissent que du contentieux administratif »30(*)

§4. Valeur pratique du système français

Notons de prime à bord que le système français de dualité de juridiction s'oppose à celui de l'unité où un seul ordre de juridiction est qualifié pour juger aussi bien le contentieux administratif que les procès entre particuliers. Tel est aussi le cas du système congolais à quelques différences près.31(*)

La conception française de la justice administrative repose sur l'institution d'une juridiction administrative séparée de la juridiction judiciaire. Cette dualité rend la justice administrative plus expéditive par l'effet de la « spécialisation » de chaque juge dans son domaine précis, ce qui implique en conséquence, que le système français présente plus de « dynamisme » dans le règlement juridictionnel des litiges aux quels l'administration est partie.

Section II. ORGANISATION ET COMPETENCE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

§1. Organisation de la juridiction administrative

L'organisation d'une juridiction dans un Etat est du domaine de la loi (art.59 ACT). Ainsi, elle peut varier d'un système juridique à l'autre. La juridiction administrative n'est pas organisée de la même manière au Congo qu'en France. Notre système ignore toujours la dualité juridictionnelle et consacre le principe de juridiction des cours et tribunaux. Ainsi donc, parler de l'organisation de la juridiction administrative au Congo revient à répartir tout simplement la compétence administrative entre les cours d'appel et la CSJ, tâche qui incombe au législateur (cfr code de l'OCJ et code de procédure devant la CSJ).

La constitution ne fait que léguer cette compétence aux cours sans en prévoir l'organisation. Nous ne parlerons pas ici de l'organisation cette fonction dans la présente section. Néanmoins, il est nécessaire de parcourir brièvement les traits essentiels de l'organisation de la juridiction administrative en France.

§2. Compétence de la juridiction

A. Compétence de la juridiction administrative en droit Français

1° Les litiges nés de l'action administrative

La compétence du juge administratif ne se limite qu'aux litiges nés de l'action administrative. Ainsi, en application de cette condition, certains litiges sont exclus de la compétence administrative tels que :

- Les litiges entre particuliers

- Les litiges qui se rattachent à des autorités publiques étrangères ;

Les litiges nés de l'action non administrative d'organes publics. Si on s'attache sur cette dernière catégorie, on dégagera trois conséquences qui en découlent :

1) Quant aux actes du pouvoir législatif, ils échappent au contrôle du juge administratif ;

2) Quant aux actes de l'autorité judiciaire ; le principe de la séparation des pouvoirs exclut entièrement l'exécutif de l'exercice de la justice civile répressive

3) S'agissant des actes de gouvernement : ceux-ci étant soustraits à tout contrôle juridictionnel, le juge administratif est incompétent pour en connaître.

2. La réparation des litiges nés de l'action administrative entre la compétence administrative et la compétence judiciaire

Cette réparation est pour l'essentiel, l'oeuvre de la jurisprudence. A ce sujet, il existe un critère principal et unique, dont l'évolution jurisprudentielle commence au 19e siècle avec la règle dite de l'Etat débiteur, et se concrétisa jusqu'à nos jours, par l'arrêt Blanco. Il s'agit du « critère du service public » qui fut ainsi formulé, par le commissaire de gouvernement ROMIEU : « tout ce qui concerne l'organisation et le fonctionnement des services publics proprement dit, généraux ou locaux, soit que l'administration agisse par voie de contrat , soit qu'elle procède par voie d'autorité, constitue une opération administrative qui est par sa nature de la compétence administrative »32(*)

Ce critère souffre cependant d'une exception : le principe de la gestion privée des services publics, selon lequel, la compétence judiciaire découle naturellement de l'application du droit privé. Ainsi, il y a gestion privée :

- Soit raison de la nature du service qui est en cause (gestion du domaine privé)

- Soit en raison de l'acte qu'il s'agit d'apprécier, pour lequel l'administration a choisi le procédé de droit privé.

B. De la compétence des chambres administratives des cours en droit procédural congolais

Outre les dispositions constitutionnelles qui attribuent la compétence aux sections administratives des cours d'appel et de la CSJ, le code d'OCJ organise cette compétence aux articles 146 à149.

Les cours d'appel et la CSJ possèdent, dans leurs sections administratives à la fois une compétence d'annulation et une compétence d'indemnisation. La CSJ possède, en outre, une compétence d'appel des décisions rendues par les cours d'appel (art 148 du code OCJ)

Deuxième Partie : LA PROCEDURE DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

0. Liminaire

La procédure devant les juridictions administratives est un élément essentiel dans le contentieux administratif en général, celui de l'annulation en particulier.

En effet, le contentieux administratif regroupe l'ensemble des règles applicables à la solution juridictionnelle des litiges soulevés par l'activité administrative lorsque celle-ci est portée devant le juge administratif.33(*)

Cela veut dire que la procédure administrative contentieuse diffère largement, nous fondant à cette définition du contentieux administratif, de la procédure civile et de la procédure administrative non contentieuse

Dans la présente, il est question de traiter de la procédure généralement suivie par les juridictions administratives en France, sans préjudice des quelques éléments de la procédure prévue en droit congolais devant la cour suprême de justice.

CHAPITRE.I. LES PRINCIPES FONDAMENTAUX

La procédure administrative contentieuse regroupe l'ensemble des règles relatives à l'introduction, à l'instruction et au jugement des recours et aux différents types de recours susceptibles d'être introduits devant les juridictions administratives.34(*)

Mais, en quoi pouvons nous prétendre que la procédure administrative contentieuse diffère par exemple de la procédure civile, de la procédure pénale ou même de la procédure administrative non contentieuse ?

Les principes fondamentaux de cette procédure s'attachent à l'analyse des caractères généraux (sections I) ainsi que des sources (section II) de la procédure administrative contentieuse.

Section I. CARACTERES GENERAUX DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

§1. Caractère inquisitorial

Une procédure inquisitoriale est une procédure conduite par le juge. Ici, le contrôle du juge est prépondérant : il fixe la durée de l'instruction, détermine les délais pour la production des mémoires, participe à la recherche de la preuve, bref, il a l'initiative de la procédure.

Ce caractère qui trouve son origine dans l'histoire de la procédure administrative distingue la procédure administrative contentieuse de la procédure civile qui est du type accusatoire. En effet, le caractère inquisitorial permet au juge de rétablir dans le procès administratif une égalité faussée par la présence d'un justiciable public. Le juge, par ses prérogatives, doit permettre d'éviter que l'administration n'utilise sa position privilégiée pour différer le jugement, en retenir les éléments de preuve. Grâce à ce pouvoir, le juge peut également lutter contre l'inertie des parties et accélérer la solution de l'instance.35(*)

Cependant, malgré ce caractère inquisitoire, le juge ne peut pas se saisir à sa propre initiative, cette faculté revenant aux parties. C'est là une ressemblance avec la procédure civile du type accusatoire.

En droit congolais, la procédure administrative contentieuse devant la CSJ et les cours d'appel est « semi - inquisitoire » étant donné que la phase pré - instructionnelle ainsi que l'exécution des arrêts sont confiées à la diligence du greffier, qui fait partie du siège (art 77 et art 88 code de procédure devant la CSJ).

§2. Une procédure essentiellement écrite

La procédure administrative contentieuse consiste en un échange de mémoires entre les parties : la plaidoirie , toujours facultative, et pratiquement rare devant le conseil de l'Etat, plus fréquente devant les tribunaux administratifs, ne peut que reprendre les conclusions et les moyens des mémoires sans éléments nouveaux.36(*)

Ce caractère marque une différence avec la procédure civile dans laquelle la plaidoirie est essentiellement orale. Ceci s'explique du fait que l'origine de la justice administrative étant l'administration, il s'avère que l'écrit est le mode d'expression normal de l'administration

Devant la cour suprême de justice en droit congolais, la procédure est la même (art 79, 80, 81) avec cependant, la possibilité d'entendre oralement, à l'audience, les parties et les témoins, dans le cadre de l'instruction. Devant la cour d'appel, les parties, ou leurs avocats peuvent plaider oralement à l'audience, à condition de ne pas y ajouter d'éléments nouveaux.

Section II. SOURCES DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

§1. La loi (les règles écrites)

En France, la procédure devant le conseil d'Etat fut instituée pour la première fois par le décret du 22 juillet 1806. ce décret fut progressivement complété au cours des siècles et aujourd'hui l'ensemble de la procédure devant cette institution est refondue par l'ordonnance du 31 juillet 1945, modifiée en 1953 et par de nombreux textes postérieurs.

Malgré l'existence de nombreux autres textes de la loi prévus pour régir la procédure devant les autres juridictions administratives subordonnées au conseil d'Etat français, celles-ci se référent le plus souvent à la jurisprudence du conseil d'Etat.

En droit congolais, ce problème ne se pose pas dans la mesure évidente où la loi n'organise pas des juridictions administratives spécialisées dans le jugement du contentieux administratif au Congo. Un seul texte prévoit de manière particulière la procédure à suivre devant la section administrative de la cour suprême de justice. Il s'agit donc de l'ordonnance n°69-002 du 08 janvier 1969 organisant la procédure devant la CSJ telle que modifiée et complétée à ce jour par l'ordonnance loi n°82-017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la CSJ.

Dans cette loi, la procédure administrative contentieuse est prévue au titre III, contenant les articles 76 à 97, soit un total de 22 articles. On comprend donc combien la procédure administrative contentieuse en droit congolais est encore embryonnaire et mérite d'être complétée, pour une meilleure administration de la justice, d'une part, par la jurisprudence du conseil d'Etat français d'autre part, et par les règles de procédure (en l'occurrence de procédure civile)

§2. Les règles générales de procédure

Les règles générales de procédure sont des principes concernant le déroulement et la solution des procès dégagés par le juge sans texte devant toutes les juridictions administratives.37(*)

Les règles générales de procédure appliquées par le jugement administratif possèdent différentes origines. D'une part, il peut s'agir de règles reposant sur une interprétation des fondements du droit, comme la règle des droits de la défense ; d'autre part, il peut s'agir des textes précis dont le juge étend l'application à toutes les juridictions administratives, telle que la règle du double degré de juridiction.

Enfin, les règles générales de procédure peuvent également être une technique par laquelle le juge administratif rend applicable devant lui certains principes de la procédure civile.38(*)

Cependant, certaines règles d'organisation judiciaire, bien que faisant partie des règles générales de procédure, ne peuvent pas facilement être écartées par une disposition légale ou règlementaire expresse. C'est le cas notamment de la règle concernant la composition régulière de la juridiction : tout jugement rendu par une juridiction irrégulièrement composée est annulé ; le juge doit également statuer sur toute les demandes qui lui sont soumises.

CHAPITRE. II. LES PROCES DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Section I L'INTRODUCTION DE L'INSTANCE

L'instance est constituée par un enchaînement de formes et délais en vue de parvenir à la solution d'un litige ; elle doit normalement aboutir au prononcé d'un jugement.39(*)

Si donc l'instance doit aboutir au prononcé d'un jugement, c'est que ce dernier va intervenir pour trancher une contestation entre parties.

L'exploit introductif d'instance se trouve entre la requête, celle-ci ayant pour rôle de porter la contestation entre les parties devant le juge.

§1. La requête introductive d'instance

L'instance est introduite, en matière administrative, par un écrit appelé « requête » ou « mémoire introductif d'instance » adressé au juge et dans lequel le demandeur expose sa demande. Cette requête est néanmoins soumise, pour sa recevabilité par le juge administratif, à une série de conditions : la forme et le délai.

A. La forme de la requête

La procédure administrative contentieuse n'étant pas très formaliste, les conditions de forme de la requête sont très réduites devant le juge administratif.

La requête, comme nous venons de le voir est obligatoirement écrite. Elle est donc irrecevable si elle est verbale ou téléphonique. Néanmoins les requêtes téléphoniques sont recevables à la double condition d'être confirmées par voies de requête signée et comportant des mentions exigées de toute requête.

Quant aux mentions obligatoires devant figurer sur la requête, il convient de noter que toute requête doit contenir les mentions suivantes :

1) Les noms et demeure des parties : les mentions du nom ne sont pas prescrites à peine de nullité. Si donc une erreur se glisse dans l'indication du défendeur éventuel, elle peut être couverte en cours d'instance. Cette mention est néanmoins très importante, dans la mesure où le requérant doit désigner dans sa requête le ou les défendeurs que le juge mettra en cause.

2) Exposé des faits et moyens : l'article 76 du code de procédure devant la CSJ impose cette condition. Il dispose en effet, que « outre les mentions prévues à l'article 2, la requête contiendra un exposé des faits et moyens »

3) Les conclusions : la requête doit contenir une demande. Cette demande doit avoir un objet précis, et cet objet doit être juridiquement fondé. Les conclusions indiquent donc ce que la partie requérante désire que la juridiction fasse pour elle, en vue de la rétablir dans ses droits.

4) La signature : cette mention est prescrite à peine de nullité. En effet, dans les affaires ou le ministère de l'avocat est exigé, et dans tous les autres cas où il n'est pas exigé, la requête doit être signée par l'avocat ou par le requérant. La signature manuscrite exigée à peine de nullité.

Pour terminer, signalons que pour ce qui concerne les formes requises pour la requête, elle doit en principe être rédigée sur papier timbré et doit aussi être accompagnée de la décision attaquée ou de la preuve de la décision implicite de rejet.

B. Le délai d'introduction de la requête

La requête introductive d'instance doit être introduite devant la juridiction administrative dans un délai de trois mois. En effet, l'article 89 du code de procédure devant la CSJ dispose : « la requête en annulation doit être introduite dans les trois mois à compter du jour où le rejet total ou partiel de la réclamation a été notifié ».

Le délai court à partir de la publication, si l'acte attaqué est un acte réglementaire, et, à partir de la notification de l'intensité, si l'acte attaqué est une décision individuelle. En ce qui concerne les décisions implicites de rejet, le délai court après le dernier mois de silence administratif.

Les intéressés disposent pour se pouvoir après ces décisions, d'un délai de deux mois à compléter du jour de l'expiration de la période de trois mois.

Enfin, lorsque la décision explicite de rejet n'intervient qu'à l'issue de trois mois prévus, un nouveau délai commence à courir à ce moment là.

Le délai peut toute fois se trouver prolongé, si le demandeur, pendant ce temps, a formé contre la décision contestée, un recours administratif gracieux ou hiérarchique. De même, le délai peut être prolongé si le demandeur a saisi, par erreur, mais dans le délai, une juridiction incompétente. Une autre cause de prorogation de délai c'est lorsque le requérant habite loin du territoire congolais.

Enfin, il faut noter que l'expiration du délai a pour effet de rendre irrecevable le recours formé ultérieurement. Il en est de même des moyens nouveaux et des demandes nouvelles, produits après l'expiration du délai. Cependant, ne sont recevables après l'expiration du délai que les moyens qui ne constituent pas une demande nouvelle et qui reposent sur la même cause juridique.

§2. Les parties et leur représentation

Les parties constituent, dans la procédure administrative contentieuse, les éléments subjectifs de l'instance. Elles sont, dans la plupart des cas, déterminées par le demandeur.

A. La détermination des parties par le demandeur

Le demandeur possède l'initiative de l'instance, il détermine, par son recours, les parties adverses qu'on désigne sous le nom de « défendeurs ». Les défendeurs sont les personnes que le demandeur introduit dans l'instance au moyen de sa requête

B. Introduction d'autres personnes dans l'instance : l'intervention

L'intervention présente dans l'instance un caractère exceptionnel puisqu'elle consiste dans l'implication d'autres personnes dans le débat, alors que le cadre normal du litige est fixé par le requérant.

L'article 83 al1 du code de procédure devant la CSJ dispose en effet que : « toute personne justifiant d'un intérêt peut intervenir. Les parties peuvent appeler en intervention toute personne dont elles estiment la présence nécessaire. Le procureur général de la République peut appeler d'office en intervention pour le même motif : il peut communiquer les requêtes à toute personne dont les intérêts sont mis en cause ».

C. Les mandataires des parties

Les parties peuvent se faire représenter devant le juge administratif, comme en procédure civile. Cependant, l'importance du rôle imparti au juge dans l'instance explique que la place réservée aux mandataires de parties soit plus réduite que dans la procédure civile. Leur intervention est moins fréquemment exigée. Elle se produit de façon discrète en raison du caractère écrit de la procédure.

Section II. DEROULEMENT DE L'INSTANCE

§1. La règle de la décision préalable

La règle de la décision préalable est l'obligation faite au plaideur, préalablement à tout recours contre l'administration de solliciter d'elle une décision sur la prétention qu'il se propose de soumettre au juge. Elle est sanctionnée par l'irrecevabilité du recours auquel ne serait pas jointe la décision de l'administration.

Cela veut dire que le demandeur, avant de saisir la juridiction administrative d'un recours contentieux, doit s'adresser d'abord à l'administration. Ce n'est qu'en cas de refus ou de rejet de sa requête par l'administration qu'il pourra saisir le juge.

L'exigence de la décision préalable dans la procédure administrative contentieuse n'est pas cependant très rigoureuse dans tous les contentieux dont le juge administratif est soumis, dans certains cas évidemment, la règle de la décision préalable reçoit satisfaction de façon automatique.

En effet, dans le recours pour excès de pouvoir, l'exigence de la décision préalable est satisfaite par le fait même que le requérant attaque un acte administratif.

§.2. L'instruction de l'affaire

L'instruction de la requête par la juridiction administrative commence après l'enregistrement et la mise au rôle de la requête au greffe du tribunal administratif. Mais avant l'instruction proprement dite, une série de mesures, dites préalables, doit être observée par la juridiction administrative.

A. Règles générales de l'introduction (déroulement de l'instruction)

1) La requête, adressée au greffe du tribunal ou de la cour ou au secrétariat du conseil d'Etat, est enregistrée ;

2) La désignation du rapporteur et d'un commissaire du gouvernement (celui-ci est un magistrat administratif qui est choisi pour donner les points de droit)

3) La communication de la requête à l'autre partie, qui, à son tour, y répond par un mémoire

4) L'échange des mémoires, à l'issue du délai imparti pour leur production ;

5) Devant la CSJ, transmission du dossier au procureur général, après instruction préparatoire éventuelle, et rédaction d'un rapport sur l'affaire (art.80 al1 CPCSJ)

6) Enfin, remise du rapport à la cour par le conseiller rapporteur ou le procureur général (art 80 al4)

7) Lorsque le juge s'estime suffisamment informée, il prononce la clôture de l'instruction et fixe la date à laquelle l'affaire sera appelée ; donc la date de l'audience

B. L'audience

L'audience commence lorsque l'affaire est en état d'être jugée. Elle est publique, sauf rares exceptions (art 14 CP CSJ). Elle commence, avant son déroulement normal, par l'appel au rôle et la convocation à l'audience.

Le président du tribunal administratif, de la cour administrative d'appel, le président de la formation de jugement au conseil d'Etat ou le président de la cour suprême de justice ont un pouvoir général de police des audiences, dans les conditions fixées par le code de procédure civile.

Ainsi donc, l'audience se déroule de la manière suivante :

§ Audition du rapporteur : le rapporteur donne, après l'appel de l'affaire, lecture de son rapport. Ce rapport consiste en un résumé objectif des conclusions et arguments des parties.

§ Auditions diverses (plaidoiries) :les avocats plaident en général plus longuement, mais ils sont tenus de respecter le caractère écrit de la procédure et ne peuvent écarter dans leurs plaidoiries des observations écrites, sauf fait nouveau ou moyen d'ordre public.

§ Après les plaidoiries, l'instruction est close ; le commissaire du gouvernement prononce à son tour ses conclusions. C'est le moment crucial de l'audience, car c'est lui qui, dans chaque affaire, propose en toute indépendance, une solution en se plaçant du point de vue de droit. Après lecture des conclusions, l'affaire est prise en délibéré.

§ A la fin de l'audience, l'affaire est prise en délibéré, et la lecture du jugement intervient à une audience ultérieure.

§3. Les modes de preuve et l'administration de la preuve

Le régime des preuves (moyens de preuve et administration de la preuve) est proche des règles en vigueur devant les tribunaux judiciaires et est déterminé par le code. Cependant, le régime des preuves en matière administrative est fortement imprégné du caractère inquisitoire de la procédure, tant dans la détermination de la charge de la preuve que dans les modes de preuve.

En procédure civile, un adage assez répandu régit la charge de la preuve entre parties. Il s'agit de la règle ; actori incumbit probatio ; cette règle signifie que le fardeau de la preuve incombe au seul demandeur, qui a initié la procédure.

La procédure administrative contentieuse ne connaît pas le système de la preuve légale. Elle se rattache plutôt à celui de l'intime conviction, des faits qui lui sont présentés ou qu'il découvre de quelque manière que ce soit. Elle laisse donc au juge des larges pouvoirs. En procédure administrative, on retrouve presque tous les modes de preuves rencontrés en procédure civile à l'exception du serment.

En effet, la loi française du 22 juillet 1889 écarte ce mode de preuve, et ce, pour la raison suivante : « Pour apprécier la sagesse de cette décision, il suffit de remarquer que le débat s'engage fréquemment devant la juridiction administrative entre les particuliers et les agents de l'administration qui ne peuvent ni prêter , ni défendre le serment sans inconvénient ».

Section III. LES INCIDENTS DE PROCEDURE

Les incidents de procédure sont des événements qui viennent interrompre le cours normal de procès.

Certains modes de preuves, constituent des incidents de procédure. C'est le cas notamment de l'inscription de faux. C'est ce que la cour suprême de justice désigne aux articles 23 à 25 comme mesures probatoires. La procédure administrative contentieuse énumère huit cas, qui constituent des incidents de procédure. Ces cas trouvent leur explication naturelle dans la procédure civile qui est la procédure classique. Il s'agit donc des cas suivants :

1) La question préjudicielle, qui occasionne un sursis à statuer.

2) La litispendance : cette situation se présente très exceptionnellement, suite au caractère d'ordre public des règles de compétence à l'intérieur de la juridiction administrative

3) La suppression des mémoires et propos injurieux, outrageant ou diffamatoires : les faits diffamatoires contenus dans les mémoires des parties peuvent ouvrir une action en diffamation devant une autre juridiction.

4) Le non lieu à statuer : il peut résulter soit de la disparition de l'objet de la demande, du retrait de l'acte attaqué, de l'exécution de l'acte attaqué, de l'amnistie ou de la mort (non - lieu en l'état).

5) L'acquiescement : c'est un acte unilatéral provenant généralement du défendeur et par lequel celui-ci se soumet soit aux prétentions de la partie adverse, soit aux dispositions d'un jugement.

6) Le désistement : c'est l'acte par lequel le requérant renonce partiellement ou totalement à ses prétentions ou à la procédure qu'il a engagé.

7) La reprise d'instance : l'article 19 du CP CSJ relatif à cet incident dispose que « en cas de décès d'une partie en cours d'instance , toutes communication et notification de la cause sont faites valablement aux ayant droit, collectivement et sans autre désignation de qualité ou domicile élu ou au dernier domicile du défunt »

8) La péremption d'instance

Le code de procédure devant la CSJ ajoute parmi ces incidents, outre les mesures probatoires (art22), l'incident relatif à la connexité.40(*)

D'ailleurs, ce code ne prévoit que trois incidents, à savoir, la connexité, la reprise d'instance et les mesures probatoires, les autres étant régulièrement puisés dans le code de procédure civile.

CHAPITRE.III. LE JUGEMENT ET LES VOIES DE RECOURS

Section I. LE JUGEMET

Le jugement est le moment capital du procès. Après la clôture de l'instruction et l'audition des parties, l'affaire est normalement prise en délibéré pour le jugement à y intervenir. Celui-ci doit indiquer le nombre des membres qui y ont participé, avec bien entendu, possibilité de récusation d'un membre. La décision ainsi formulée, porte distinctement le nom d'arrêt, de jugement ou de décision, selon que l'on se situe devant le conseil d'Etat, la cour administrative d'appel ou le tribunal administratif.

§1. Le contenu des jugements administratifs

Tout jugement doit contenir dans sa structure les éléments suivants : les mentions, les visas, les motifs, le dispositif et la formule exécutoire.

Voici donc, en bref la structure des jugements en matière administrative :

1) Les mentions : elles indiquent à peine de nullité, les éléments suivants :

§ La publicité ou non de l'audience

§ Les noms des parties ;

§ L'audition du rapporteur et les observations des parties

§ Les conclusions du commissaire du gouvernement

§ L'indication de la composition de la juridiction

2) Les visas : c'est le préambule à tout jugement tant en matière judiciaire qu'en matière administrative. C'est une partie du jugement qui fait référence aux textes qui donnent au juge compétence de statuer sur cette matière

3) La motivation : les motifs constituent la partie la plus longue de la décision et permettra d'en comprendre l'épilogue. Elle est composée de plusieurs « considérant » ou « Attendu » et contient l'exposé des arguments qui justifient la solution du juge.

4) Le dispositif : c'est la décision juridictionnelle proprement dite. C'est la seule partie de la décision jouissant de l'autorité de la chose jugée

5) La formule exécutoire : Apposée sous le texte de la décision de justice avant expédition de celle-ci. Elle désigne les autorités publiques chargées de pourvoir à l'exécution de celle-ci et fonde le titre légal de la force publique à contraindre les particuliers récalcitrants à s'y soumettre.

§2. Les effets des jugements administratifs

Le jugement ne peut comporter qu'une annulation ou une condamnation à payer une certaine somme d'argent. Il ne peut donc substituer à la décision irrégulière qu'il annule une décision légale ni procéder à des condamnations pénales. Nous examinerons successivement l'autorité de la chose jugée et les effets des jugements d'annulation.

A. l'autorité de la chose jugée

Les décisions des juridictions administratives sont revêtues de l'autorité de la chose jugée. Il peut s'agir soit de jugements d'annulation, soit de jugement de condamnation pécuniaire (plein contentieux) et même de jugements ayant rejeté la demande du requérant.

B. les effets des jugements d'annulation

L'annulation d'un acte juridique administratif pour excès ou détournement de pouvoir a un effet rétroactif ; l'acte annulé est censé n'avoir jamais existé, ses effets seront également censés ne s'être jamais produits.

Toutefois, la lenteur de la procédure d'annulation et le caractère habituellement non suspensif de celle-ci favorise les dérogations à cette règle.

Enfin, signalons que le jugement, une fois prononcé ou lu, il opère illico un dessaisissement total et définitif du juge.

Cela signifie que le juge ne peut plus être à nouveau saisi du même recours.

§3. L'exécution des décisions des juridictions administratives

L'exécution des décisions aux jugements intervenus en matière de contentieux administratif vient poser un problème sérieux à la fin de la procédure contentieuse. Les décisions condamnant l'administration ne sont presque jamais exécutées, malgré l'autorité  de la chose jugée qu'elles revêtent.

A. obligation d'exécuter et absence d'exécution forcée

Le principe de l'autorité de la chose jugée impose à l'administration l'obligation d'exécuter les décisions de justice. Mais le juge administratif ne peut adresser des injonctions à l'administration la contraignant à faire quelque chose. Ainsi, le juge, annulant une décision de reclassement illégale prise par l'administration, ne peut adresser des injonctions au sujet des conditions dans lesquelles l'intéressé doit être reclassé.41(*)

Par ailleurs, il n'existe pas des voies d'exécutions forcées contre l'administration. En particulier les biens administratifs sont insaisissables. La formule exécutoire de s jugements administratifs exprime cette absence d'exécution forcée. Elle se borne à ordonner aux ministres de pouvoir à l'exécution forcée sans en joindre aux agents de la force publique de prêter main forte à cette exécution.42(*)

B. le recours en cassation

Il tend à faire vérifier la conformité au droit d'un jugement rendu en dernier ressort ; il ne constitue pas un nouveau degré de juridiction, il est porté soit devant le conseil d'Etat (droit français), soit devant la CSJ section administrative (droit congolais).

Lorsque le recours en cassation est dirigé contre les décisions rendues par les juridictions administratives en dernier ressort, il n'est susceptible d'aucun recours (appel, opposition ou tierce opposition)

Néanmoins, le code de procédure devant la CSJ dispense la tierce opposition de cette règle. En effet, aux termes de l'article 29 du dit code « Les arrêts de la cour ne sont susceptibles d'aucun recours, sauf ce qui est dit à l'article 84 »

Le recours en cassation manque aussi d'effet suspensif. Il comporte plusieurs cas d'ouverture, notamment : l'incompétence, violation des formes, etc.

Section II. LES VOIES DE RETRACTATION

Portées devant la juridiction même qui a rendu la décision attaquée, les voies de rétractation permettent de revenir exceptionnellement dans certains cas, devant le même juge lorsque celui-ci a été insuffisamment informé au moment ou il a rendu sa décision. Ce sont les seules voies qui puissent être exercées à l'encontre des décisions rendues par le conseil d'Etat et la CSJ en premier et dernier ressort. Mais, devant la CSJ, la loi ne prévoit que deux voies de rétractation à savoir : l'opposition (art.29 et 84) et la rectification d'erreurs matérielles (art29 in fine)

Cependant, la doctrine et la jurisprudence françaises nous donnent l'énumération suivante des voies de rétractation :

1) L'opposition : elle doit avoir lieu dans le délai légal

2) La tierce opposition : elle est possible sans condition de délai devant le conseil d'Etat et les tribunaux administratifs. Elle n'est admise qu'en excès de pouvoir (art 84 CP CSJ)

3) La révision : ce recours est possible seulement devant le conseil d'Etat et probablement devant la CSJ, mais la loi n'a réservé aucune disposition quant à ce, dans le deuxième cas.

4) La rectification d'erreurs matérielles : devant les seules juridictions statuant sans appel comme le conseil d'Etat en France ou la CSJ au Congo (article 29 in fine CP CSJ)

CHAPITRE IV. LE SYSTEME CONGOLAIS DE PROTEFCTION DES ADMINISTRES CONTRE LES DECISIONS ILLEGALES DE L'ADMINISTRATION

Le contrôle juridictionnel de l'administration est assuré au Congo, par les cours et tribunaux judiciaires. En principe, il existe au Congo deux formes des contrôles de la légalité des actes administratifs, mais toutes deux font intervenir la juridiction d'ordre judiciaire, c'est-à-dire des juridictions qui sont obligatoirement indépendantes du pouvoir législatif et exécutif, ce qui garantit aux administrés le maximum d'impartialité.43(*)

Il s'agit d'une part, du contrôle de la légalité des actes administratifs par les cours et tribunaux, à l'occasion d'un litige porté devant eux, ils ne les appliqueront que pour autant qu'ils soient conformes aux lois (art 98 al2 ACT). D'autre part, il s'agit du contrôle de la légalité par la cour suprême de justice et par les cours d'appel.

Section I. L'ORGANISATION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF EN DROIT CONGOLAIS

Nous avons vu qu'il n'existe au Congo qu'un seul ordre de juridiction appelé à garantir la protection des administrés contre les pouvoirs publics, c'est l'ordre des juridictions judiciaires. Cet ordre est formé par les cours et tribunaux judiciaires, organisé par le décret du 10 juillet 1968. Mais à coté de cet ordre principal, on relève l'ordre des juridictions coutumières (organisé par le décret du 13 avril 1929, l'ordre des juridictions militaires (organisé par le décret loi du 18 décembre 1964) et l'ordre des juridictions du travail (O-L du 29 mars 1968). Cependant, tous ces ordres ne le sont qu'à titre subsidiaire.

Ainsi, l'organisation du contentieux administratif en droit congolais est marquée (caractérisée) par le principe de l'universalité de juridiction des cours et tribunaux judiciaires, qui a pour conséquences, le monopole des juridictions judiciaires. Ce principe trouve sa justification dans le souci d'assurer la protection des citoyens contre les abus possibles de l'exécutif.

§1. Le principe de l'universalité de juridictions des cours et tribunaux judiciaires au Congo

En droit congolais, la fonction judiciaire appartient indivisiblement aux cours et tribunaux. Le système congolais s'oppose donc au système français qui consacre la dualité juridictionnelle. Comme le système français de dualité a ses justifications, le principe de l'unité juridictionnelle a aussi ses justifications au Congo.

A. le contenu du principe

Malgré le mode du conseil d'Etat français dont s'est inspiré le législateur congolais, il apparaît clairement que les constituants ont voulu que la fonction juridictionnelle soit confiée dans son ensemble à un seul organisme du pouvoir judiciaire : les cours et tribunaux (art 97 de l'ACT, art 56 de la constitution de 1967, art 122 à 128 de la constitution de Loulouabourg de 1964). Les constitutions congolaises ne sont pas limitées à attribuer la compétence aux cours et tribunaux judiciaires, mais elles sont allées plus loin en interdisant même la création des tribunaux d'exception, sous quelque dénomination que ce soit.

En effet, l'article 96 al1er de l'ACT dispose que « les cours, tribunaux et conseils de guerre ne peuvent être constitués que par la loi

B. Justification du principe

Si le constituant congolais n'a pas jugé utile d'établir une séparation des pouvoirs législatif et exécutif (...) il a voulu assurer une protection des citoyens congolais contre les abus possibles de l'exécutif en rendant le pouvoir judiciaire indépendant des pouvoirs législatif et exécutif. Cette mesure est destinée à éviter que, se sentant à la fois juge et partie, l'administration n'ait tendance à violer la loi.44(*)

Par ailleurs, nous pouvons dire que c'est dans le souci de la souveraineté du pays que le constituant a voulu s'affranchir du système imposé par l'ancienne métropole, que le législateur belge avait repris dans la loi fondamentale du 19 mai 1960.

Ainsi donc, le principe de l'universalité, avec toutes ses atténuations en droit congolais, justifie l'originalité, la particularité du système congolais par rapport aux systèmes étrangers dont il s'est inspiré (système belge et français)

§2. Application du principe au contentieux administratif en droit procédural congolais

A. Le contrôle de la légalité par la CSJ et les cours d'appel

Le mémoire explicatif précédant la constitution du 24 juin 1967 précise qu'en plus d'une section judiciaire, la CSJ et les cours d'appel comprennent une section administrative dont le rôle correspond à celui que jouent en France et en Belgique les juridictions administratives supérieures.

Ce sont donc ces sections administratives qui doivent jouer au Congo, le rôle joué en France et en Belgique par le conseil d'Etat et s'occuper notamment du contentieux de l'annulation.45(*)

B. La procédure à suivre devant les cours

Cette procédure est réglementée par la loi, mais cette loi n'organise que la procédure devant la CSJ. Il s'agit en effet, de l'ordonnance loi n°82 - 017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la cour suprême de justice. La procédure devant la CSJ en matière de contentieux administratif est prévue au Titre III de l'OL précité intitulé « la procédure devant la section administrative ». Ce titre qui va de l'article 76 à l'article 91, soit 21 articles, esquisse seulement les cas particuliers relatifs à la procédure en matière administrative. Quant au déroulement normal du procès devant la CSJ le juge applique toutes les dispositions procédurales prévues dans cette OL et notamment les dispositions du titre premier, sans préjudice de certaines dispositions du code de procédure civile.

Que peut-on alors dire de la procédure devant la cour d'appel en droit congolais ?

Les articles 146 et suivants du code d'OCJ ont essayé d'épingler concernant à la fois la CSJ et la cour d'appel. Mais, curieusement, la loi est restée muette quant à la procédure devant la cour d'appel. Pire encore, aucune disposition, ni constitutionnelle ni légale, ne prévoit expressément une application simultanée de l'ordonnance loi n°82 - 017 du 31 mars 1982 portant code de procédure devant la CSJ. Comment alors procèdent les cours d'appel en RDC pour répondre aux dispositions constitutionnelles leur accordant compétence d'annulation ?

En tout état de cause, bien que la loi ne prévoit pas une procédure appropriée à la cour d'appel, le juge de la cour d'appel ne peut pas s'interdire de statuer, sous peine de déni de justice. Nous croyons qu'en appliquant les dispositions de l'OL n° 82 - 017, le juge de la cour d'appel se fonde sur l'article 61 al3 de la constitution de 1967 qui stipule « les cours et tribunaux inférieurs sont tenus de se conformer aux arrêts de la cour suprême de justice ». Or les arrêts de la cour suprême de justice sont rendus en vertu de l'OL ci - haut indiquée relative à la procédure devant cette cour. C'est une solution logique.

Section II. LA COMPETENCE EN MATIERE DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU CONGO

§1. Compétence de la cour d'appel, section administrative

Le contentieux administratif en droit congolais est fondé sur la compétence matérielle attribuée par la constitution et par les lois aux sections administratives des cours pour connaître des litiges qui mettent en cause l'administration.

La section administrative de la cour d'appel dispose principalement d'une compétence d'annulation et subsidiairement d'une compétence d'indemnisation. La compétence d'annulation porte sur les actes, décision et règlements des autorités administratives régionales ou locales, tandis que la compétence d'indemnisation de la cour d'appel consiste dans l'attribution des dommages intérêts en réparation du préjudice souffert par un acte illégal.

§2. Compétence de la CSJ section administrative

La compétence de la CSJ section administrative est plus large que celle de la cour d'appel. L'examen de cette compétence est très important puisque la compétence d'annulation de la cour d'appel en dépend.

A. Requêtes visant l'annulation des actes des autorités centrales

La section administrative de la CSJ connaît, en premier et dernier ressort, des recours en annulation pour violation de la loi, formés contre les actes, règlements et décisions des autorités centrales et organismes décentralisés placés sous la tutelle de ces autorités. Ici l'acte illégal cesse ses effets au prononcé de l'annulation.

Lorsqu'une ordonnance du président de la République a été prise en violation des formes soit substantielle, soit prescrite à peine de nullité, ou qu'il y a eu excès ou détournement de pouvoir, les requêtes en annulation ne pourront être introduite que par les particuliers justifiant d'un intérêt (art 87 CP CSJ).

Mais, la cour apprécie souverainement quels sont les actes du conseil exécutif qui échappent à son contrôle.

Dans la jurisprudence congolaise, rares sont les recours en annulation contre les actes du président de la république qui aboutissent à l'annulation. Plusieurs d'entre eux sont frappés d'irrecevabilité pour des motifs souvent liés à la nature de l'acte attaqué. Il peut s'agir d'un acte de gouvernement.

A l'heure actuelle, la CSJ reçoit plusieurs requêtes et la plupart d'entre elles aboutissent à l'annulation des actes attaqués. Cela est du au fait que les particuliers ont reçu une information suffisante sur la possibilité d'attaquer l'administration en justice d'une part, et d'autre part, et surtout, au fait que l'intervention de l'avocat en matière administrative est rendue facultative depuis la reforme de 1978.46(*)

B. Affaires administratives au second degré

C'est la deuxième compétence dévolue à la cour suprême de justice, section administrative par la constitution (art 60 al2 constitution de 1967) et par l'article 148 du COCJ en vertu duquel, elle connaît de recours en annulation au premier degré.

L'appel est ouvert à toute personne qui a été partie au premier degré ainsi qu'au ministère public. Il est formé par voie de requête (art 91 al1er du CP CSJ)

L'appelant doit joindre à sa requête une expédition de l'arrêt rendu au premier degré ainsi qu'une copie de la réclamation et éventuellement, de la décision des autorités administratives et des actes de la procédure du premier degré.

C. Demande d'indemnités en réparation du préjudice exceptionnel (art 94 du CP CSJ)

Cette disposition vise le cas où un particulier est inévitablement lésé par un acte dont l'annulation ne peut être obtenue, soit qu'il s'agisse d'une mesure qui n'est pas entachée d'illégalité, soit qu'il s'agisse d'un « acte de gouvernement » soustrait à la censure de la cour.

Cette action suppose la réunion de trois conditions :

1) Il faut que la mesure préjudicielle émane des autorités du gouvernement ou des entités décentralisées de la république ;

2) Il faut qu'aucune autre juridiction ne soit compétente pour connaître de la demande ;

3) Il faut que le préjudice ait un caractère exceptionnel, en ce sens que celui qui en est victime par un choix arbitraire de l'autorité ou par un effet malheureux du hasard, se trouve inéquitablement défavorisé par rapport aux autres citoyens.47(*)

§3. Exception à la compétence administrative des cours en droit congolais

Certaines matières, bien qu'appartenant au contentieux de l'administration, se trouvent expressément exclues de la compétence des cours, dans leurs sections administratives. Cela fait suite à la théorie en droit administratif français des matières dites  « réservées traditionnellement » à la compétence du juge judiciaire.

En droit congolais, il s'agit des procédures suivantes :

1) La compétence en matière d'indemnisation d'expropriation pour cause d'utilité publique. Le tribunal de grande instance est compétent non seulement pour fixer la « juste indemnité » en cas de désaccord de l'exproprié, mais encore pour connaître de l'action en annulation de l'expropriation si les indemnités ne sont pas payées dans le délai des 4 mois de la date du jugement qui les a arrêtées.

2) La compétence des cours et tribunaux en matière fiscale : Le contentieux fiscal présente une nature hybride en droit congolais. Certaines matières étant soumises à la compétence du juge judiciaire, d'autres demeurent soumise à la compétence de sections administratives des cour d'appel, gardant ainsi leur nature de contentieux administratif.

Section III. LES PERSPECTIVES D'AVENIR

Si le pouvoir juridictionnel est un attribut essentiel de l'Etat moderne. L'avenir du contentieux administratif congolais repose d'abord sur l'organisation effective des juridictions appelées à le connaître.

Devant la cour suprême de justice, un pas a déjà été fait par l'ordonnance loi n°82-017 du 31 mars 1982. Cela ne pose plus de problème.

Mais devant la cour d'appel, tout reste à faire. Ainsi, au problème du vide juridique créé par l'article 146 du COCJ, nous avons suggéré que le législateur prévoie une procédure spéciale pour la cour d'appel section administrative, comme il en existe une pour la CSJ.

En ce qui concerne le manque de spécialisation des juges, nous avons préconisé une répartition des tâches aux juges suivant les sections et les audiences qu'il y ait des juges « spécialisés » dans le contentieux administratif. Et comme le contentieux administratif n'est pas accessible à tout le monde si l'on ne s'y consacre pas, il serait souhaitable que le ministère de la justice et de garde des sceaux organise des séminaires de recyclage à l'intention des juges appelés à se spécialiser dans le domaine du contentieux administratif. Afin, que la section administrative de la cour d'appel soit séparée de la section sociale, et soit ensuite articulée en chambres, par exemple, chambre du contentieux de l'annulation, chambre des recours fiscaux, etc. pour renforcer cette spécialisation.

Toutes ces propositions nécessitent un important travail législatif issu d'une prise de conscience populaire de l'importance du contentieux administratif, dans un monde sans cesse en évolution. Par ailleurs, pour mieux assurer la protection des administrés contre l'administration, il faut que les protégés eux - mêmes comprennent grand-chose du contentieux administratif. Ainsi, pour pallier le manque d'information des justiciables que des séances de vulgarisation de la population en cette matière soient prévues.

Delege ferenda, nous proposons donc une reforme législative qui consacrerait la révision de l'OL n082-017 portant CP CSJ en y insérant des dispositions relatives à la procédure devant la cour d'appel, pour éviter les problèmes évoqués plus haut.

Enfin, nous souhaiterions que la nouvelle constitution qui est issue de l'assemblée constituante nouvellement créée à Kinshasa mette beaucoup plus d'accent sur le contentieux administratif que ne l'ont fait les précédentes, étant donné que l'évolution actuelle de l'appareil administratif en République Démocratique du Congo ne marche pas à sa hauteur

CONCLUSION GENERALE

Nous voici au terme de notre recherche portant sur le contrôle juridictionnel de l'action administrative dans la protection des administrés contre les décisions illégales de l'administration en droit congolais.

Il s'est agi d'une réflexion critique sur le droit du contentieux administratif congolais, dans le but d'en relever les failles, en vue d'en projeter ou imaginer un avenir meilleur. Parti d'une étude générale du contentieux administratif, nous avons terminé par celle d'un cas, des difficultés que connaissent certaines juridictions du pays, dans le règlement des litiges administratifs.

La question fondamentale de cette étude sur le contentieux administratif en droit congolais était en fait, celle de savoir comment le Droit congolais assure le contrôle juridictionnel de l'action administrative pour la protection des administrés contre les abus de pouvoir des autorités administratives et, si ce contrôle s'opère effectivement et dans quelles conditions.

Il est certes, évident que le contentieux administratif est une matière difficile et mal connue dans notre pays. Les éléments qui le composent sont disséminés dans des textes que nul n'est censé ignorer mais qui sont souvent très malaisés à découvrir. Ses lignes directrices résultent de la jurisprudence, accessible seulement à des spécialistes habitués à la dépouiller et à l'interpréter.

C'est ainsi que notre tâche dans cette étude a été d'abord de remettre en évidence la théorie générale du contentieux administratif, telle que conçue en France, c'est-à-dire, d'une part, une description de l'organisation, du fonctionnement ainsi que de la procédure prévue devant les juridictions administratives de droit français, et d'autres part, les règles de droit dégagées et pratiquées par ce système.

Cette étude de la justice administrative française, avec cependant certains points de comparaison avec notre Droit, a permis de donner des bases solides à notre recherche devant une carence doctrinale caractérisée dans notre pays.

Ensuite, notre réflexion s'est concentrée sur l'étude du système juridique congolais de contrôle juridictionnel de l'action administrative en vue de protéger les administrés contre les bévues occasionnées par l'administration abusant ainsi de ce pouvoir. Cette étude nous a conduit à examiner d'une manière exégétique, le système congolais dans son organisation, et dans sa compétence, dans la résolution des conflits administratifs.

Enfin, la préoccupation majeure dans le cadre de notre recherche était de vouloir vulgariser et orienter les particuliers sur, comment se comporter en cas d'un excès ou d'un détournement de pouvoirs par le fait de l'administration d'une part, et d'autres part, de rappeler à l'ordre les autorités administratives et surtout les grands responsables de l'Etat, sur le respect des règles et procédures mises en place par le législateur pour un Congo meilleur et prospère.

BIBLIOGRAPHIES

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9) DELPEREE, F, Droit constitutionnel, Tome II, Le système constitutionnel, Le système constitutionnel, 2 Les fonctions Fernand Larcier, BRUXELLES, 1988

10) DUGUIT, L, Traité de droit constitutionnel, Tome I, 2ème éd, paris, 1928

11) FLAMME MAURICE ANDRE, Droit administratif, TOME I & II, éd BRUYLANT, brux, 1959

12) LAFERRIERE, E, Traité de la juridiction administrative, 2e éd. T2 Paris, 1986

13) LAUBADERE A de Manuel de droit administratif, 10e éd. LGDJ, paris 1976

14) LAUBADERE A, traité de droit administratif : l'Organisation administrative, LGDJ, paris 1994

15) LAUBADERE A, VENEZIA, JC & GAUDEMET Yves, traité de droit Administratif, T.I 13e éd. LGDI, paris, 1994

16) LECHAUME Jean, Les grandes décisions de la jurisprudence : Droit administratif, éd PUF, paris, 1990

17) LONG M Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, précis Dalloz, Paris, 1993

18) LONG M. P WELL, G. BRAIBANT, Les grands arrest de la jurisprudence administrative, 5e éd. SIREY, paris, 1969

19) RIVERO J. & WALINE J, Droit administratif,16e éd. Dalloz, paris, 1996

20) RIVERO J. Droit administratif, 13e éd. Paris, Dalloz, paris, 1990

21) VAUTIER M, Précis de droit administratif de la Belgique, éd. Fernand Larcier, brux, 1950

22) VEDEL G, DELVOLVE P Droit administratif, PUF, paris, 1958

23) VEDEL G, DELVOLVE P, Le système français de protection des administrés contre l'administration, éd. SIREY, paris, 1991

24) WIGNY Pierre Droit constitutionnel, principes et droit positif, T.I éd. BRUYLANT, Brux, 459

2. DROIT CONGOLAIS

1) BURLET Jacques, Précis de droit administratif congolais, I Principes généraux, Kin-Brux, 1969

2) KATUALA KABA KASHALA, Code judiciaire zaïrois annoté, éd. Asyst. SPRL, Kin, 1995

3) KENGO WA DONDO L'organisation de la justice au zaïre : le contentieux administratif, in Bulletins des arrêts de la CSJ, année 1978 (Mercuriale)

4) NZANGI BATUTU M, Recueil de la jurisprudence des cours d'appel et des tribunaux du zaïre, Kin, 1992

5) RUBBENS A. Les droits judiciaires congolais, T1, le pouvoir, l'organisation, et la compétence judiciaire, Kin, Brux, 1970

3. DICTIONNAIRES ET REPERTOIRES

1) Canal Larousse encyclopédique (10 vol, tome 6 et 10, Librairie Larousse, Paris, 1984 et 1993

2) Dictionnaire Larousse illustré, Paris, 1989

3) Grand mémento encyclopédique Larousse, publié sous la direction de Paul AUGE T1, Paris, 1936

4) Encyclopédie juridique Dalloz, Répertoire de contentieux administratif, T1, Paris, Dalloz, 1958

5) Encyclopédie Dalloz, répertoire de contentieux administratif, tome 1 & 2, Paris, Dalloz, 1994 (sans pagination)

6) GUIHO Pierre, dictionnaire juridique, 1ère éd. L'HEMES, Lyon, 1996

7) GUILLIEN Raymond & VINCENT jean, lexique de termes juridiques, 12e éd. Paris, Dalloz, 1999,

II. AUTRES PUBLIFICATIONS

1. REVUES

1) Bulletin officiels, année 1948, 1957-1958

2) Bulletins des arrêts de la CSJ, années 1973-1979

3) Moniteur congolais du 07 octobre 1965

4) Revue Juridique du Zaïre (RJZ), année 1975 (n°2 et 3), 1972 (N)2 et 3), 1974 (N°2 et 3), 1984 (N°9)

2. DOCUMENTS OFFICIELS

1) Codes Lois du Congo - Belge (PIRON et DEVOS)

2) Constitution de la république démocratique du Congo du 1er août 1964 (Const. De Loulouabourg)

3) Loi fondamentale du 19 mai 1960, relative aux structures du Congo.

4) Constitution de la RDC du 24 juin 1967

5) Code judiciaire zairois, mis à jour au 31 janvier 1986, sous la direction de Kalongo MBIKAYI

6) Acte constitutionnel de la transition, du 09 avril 1994, J.O, n°....

7) Décret loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997 relatif à l'organisation et à l'exercice du pouvoir en RDC

TABLE DES MATIERES

EPIGRAPHE I

DEDICACE II

REMERCIEMENTS III

SIGLES ET ABREVIATIONS V

O. INTRODUCTION GENERALE - 1 -

I. Présentation du sujet - 1 -

II. PROBLEMATIQUE - 2 -

III. HYPOTHESES DU TRAVAIL - 3 -

IV. INTERET DU TRAVAIL ET CHOIX DU SUJET - 5 -

V. METHODOLOGIE D'APPROCHE - 6 -

VI. DIFFICULTES RECONTREES - 7 -

VII. PLAN SOMMAIRE - 8 -

Première Partie : L'ACTION ADMINISTRATIVE ET LA MISE EN OEUVRE DU CONTROLE DE LA LEGALITE DES ACTES ADMINISTRATIFS. - 9 -

CHAPITRE. I. THEORIE DE L'ACTE ADMINISTRATIF - 10 -

Section I. NOTION D'ACTE ADMINISTRATIF - 10 -

§1. Définition et caractères - 10 -

§2. Classification des actes administratifs - 12 -

Section II. L'ACTE UNILATERAL (Décision exécutoire) ET LE CONTRAT ADMINISTRATIF. - 13 -

§1. La décision exécutoire - 13 -

§2. Les contrats administratifs - 14 -

CHAPITRE .II. LA THEORIE DU RECOURS CONTENTIEUX (OU LA MISE EN OEUVRE DU CONTROLE JURIDICTIONNEL PAR L'ADMINISTRE) - 16 -

Section I. GENERALITES SUR LES RECOURS CONTENTIEUX - 17 -

§1. Définition des concepts et caractères généraux des recours contentieux - 17 -

A. Définition des concepts - 17 -

B. Caractères généraux des recours contentieux - 19 -

§2. Classification des recours contentieux - 19 -

1. Classification fondée sur l'étendue du pouvoir du juge - 20 -

2. Classification fondée sur la nature de la question posée au juge - 20 -

Section II. LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR - 21 -

§1. Définition et caractères du recours pour excès de pouvoir - 22 -

1. Définition du recours pour excès de pouvoir - 22 -

2. Caractères du recours pour excès de pouvoir - 23 -

§2. Les cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir - 24 -

1° L'excès de pouvoir - 25 -

2. Le détournement du pouvoir - 26 -

§3. Les conditions d'exercice du recours pour excès de pouvoir - 26 -

1° Quant à la nature de l'acte attaqué - 27 -

2. Quant au requérant (demandeur en annulation) - 28 -

3. Des procédures, formes et délais - 28 -

4. De l'absence de recours parallèle - 29 -

CHAPITRE .III. LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE - 30 -

Section I. NOTION SUR LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE - 30 -

§1. Définition des concepts - 30 -

A. La notion de juridiction - 30 -

B. La juridiction administrative - 31 -

§2. Les raisons d'être de la juridiction administrative - 32 -

§3. La naissance des juridictions administratives - 32 -

§4. Valeur pratique du système français - 33 -

Section II. ORGANISATION ET COMPETENCE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE - 34 -

§1. Organisation de la juridiction administrative - 34 -

§2. Compétence de la juridiction - 35 -

A. Compétence de la juridiction administrative en droit Français - 35 -

2. La réparation des litiges nés de l'action administrative entre la compétence administrative et la compétence judiciaire - 36 -

B. De la compétence des chambres administratives des cours en droit procédural congolais - 37 -

Deuxième Partie : LA PROCEDURE DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES - 38 -

0. Liminaire - 38 -

CHAPITRE.I. LES PRINCIPES FONDAMENTAUX - 39 -

Section I. CARACTERES GENERAUX DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE - 39 -

§1. Caractère inquisitorial - 39 -

§2. Une procédure essentiellement écrite - 40 -

Section II. SOURCES DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE - 41 -

§1. La loi (les règles écrites) - 41 -

§2. Les règles générales de procédure - 42 -

CHAPITRE. II. LES PROCES DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES - 44 -

Section I L'INTRODUCTION DE L'INSTANCE - 44 -

§1. La requête introductive d'instance - 44 -

A. La forme de la requête - 44 -

B. Le délai d'introduction de la requête - 46 -

§2. Les parties et leur représentation - 47 -

A. La détermination des parties par le demandeur - 47 -

B. Introduction d'autres personnes dans l'instance : l'intervention - 47 -

C. Les mandataires des parties - 48 -

Section II. DEROULEMENT DE L'INSTANCE - 48 -

§1. La règle de la décision préalable - 48 -

§.2. L'instruction de l'affaire - 49 -

A. Règles générales de l'introduction (déroulement de l'instruction) - 49 -

B. L'audience - 49 -

§3. Les modes de preuve et l'administration de la preuve - 51 -

Section III. LES INCIDENTS DE PROCEDURE - 52 -

CHAPITRE.III. LE JUGEMENT ET LES VOIES DE RECOURS - 54 -

Section I. LE JUGEMET - 54 -

§1. Le contenu des jugements administratifs - 54 -

§2. Les effets des jugements administratifs - 55 -

A. l'autorité de la chose jugée - 56 -

B. les effets des jugements d'annulation - 56 -

§3. L'exécution des décisions des juridictions administratives - 56 -

A. obligation d'exécuter et absence d'exécution forcée - 57 -

B. le recours en cassation - 57 -

Section II. LES VOIES DE RETRACTATION - 58 -

CHAPITRE IV. LE SYSTEME CONGOLAIS DE PROTEFCTION DES ADMINISTRES CONTRE LES DECISIONS ILLEGALES DE L'ADMINISTRATION - 59 -

Section I. L'ORGANISATION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF EN DROIT CONGOLAIS - 59 -

§1. Le principe de l'universalité de juridictions des cours et tribunaux judiciaires au Congo - 60 -

A. le contenu du principe - 60 -

B. Justification du principe - 61 -

§2. Application du principe au contentieux administratif en droit procédural congolais - 62 -

A. Le contrôle de la légalité par la CSJ et les cours d'appel - 62 -

B. La procédure à suivre devant les cours - 62 -

Section II. LA COMPETENCE EN MATIERE DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU CONGO - 64 -

§1. Compétence de la cour d'appel, section administrative - 64 -

§2. Compétence de la CSJ section administrative - 64 -

A. Requêtes visant l'annulation des actes des autorités centrales - 64 -

B. Affaires administratives au second degré - 65 -

C. Demande d'indemnités en réparation du préjudice exceptionnel (art 94 du CP CSJ) - 66 -

§3. Exception à la compétence administrative des cours en droit congolais - 67 -

Section III. LES PERSPECTIVES D'AVENIR - 68 -

CONCLUSION GENERALE - 70 -

BIBLIOGRAPHIES - 72 -

TABLE DES MATIERES - 77 -

* 1 Charles DEBBASCH & Jean Claude RICCI, Précis de contentieux administratif, 7e éd, Paris, Dalloz, 2001, p2

* 2 KATUALA KABA KASHALA, Code judiciaire Zaïrois annoté, éd. Asyst. SPRL, Kin, 1995, p7.

* 3 Dictionnaire Larousse illustré, paris, 1989, p513

* 4 Ce système est comparable à celui pratiqué par les pays anglo - saxon (p.ex. les USA)

* 5 BOURDON R et FILLIEULE R., Méthodes en sociologie, 2e éd. PUF, paris, 2002, p68

* 6 LAFERRIERE, Traité de la juridiction administrative ; 2e éd. T2, Paris, 1896, p560

* 7 J. RIVERO & J. WALINE, Droit administratif, 16e éd, Paris, 1996, p81, n°90

* 8 Pierre WIGNY, Droit constitutionnel, principe et droit positif, Bruxelles, 1952, p132, n°58

* 9 Raymond ODENT et Marcel WALINE, encyclopédie juridique, Dalloz, T.I, Paris, Dalloz, 1958, n°6

* 10 J. RIVERO & J. WALINE, op cit, p82

* 11 J. RIVERO et J. WALINE, op cit, p71, n°76 et s

* 12CYR CAMBIER, La censure de l'excès de pouvoir par le conseil d'Etat, Ed, Fernand - Larcier S.A, BRUXELLES, 1956, p17

* 13XXX, répertoire de droit public et administratif, encyclopédie juridique. Dalloz, T1. Paris, 1958, p483

* 14 A. DE LAUBADERE ; Manuel de droit administratif ? Paris, 1976, p459

* 15 Georges VEDEL Pierre DELVOVE, Le système français de protection des administrés contre l'administration, Ed. SIREY, paris, 1991, n°476

* 16 C.E, 17 février 1950, DAME LAMOTTE, rec, p110, RDP, 1951, p478, concl, J. DELVORVE M. WALINE

* 17 René CHAPUS, Droit administratif général, T.1. éd. Paris, 1988, l'auteur cité l'Affaire DAME LAMOTTE (cfr note supra n°89)

* 18 A. DE LAUBADERE, op cit, n°

* 19 Jacques de BURLET, précis de droit administratif congolais, Kin - Bruxelles, 1969

* 20 J. DE BURLET, précis de droit administratif congolais, 1. principes généraux, Kinshasa Bruxelles, 1969, n0778, p242

* 21 J. RIVERO et j. WALINE, OP CIT, P222, N°254

* 22 Art 57 al2 de la constitution de 1967 et art102 al1 de l'ACT `art159)

* 23 CSJ RA 39 du 21 juin 1978, p81 « l'exception d'irrecevabilité d'une requête en annulation non signé par un avocat

* 24 Charles DEBBASHC, institution administratives, 3e éd, Paris, Dalloz, 1989

* 25 André de LAUBADERE, manuel de droit administratif, 10e éd, LGDG, paris, 1976, p116

* 26 Grand Larousse encyclopédique (GLE), TVI, Lit Larousse, 1984

* 27 Cass. 11 dec 1905, pab, 1906, 57, RA 1906.p197

* 28 CARRE DE MALBERG, contribution à la théorie générale de l'Etat, T1. CNRS, paris, 1990, p782

* 29 J. RIVERO et J. WILINE op cit, n°134

* 30 J. RIVERO, Droit administratif, 15e éd. 1990, p174

* 31 Au congo, on parle plutôt d'une unité au sens organique de l'expression et de séparation au sens matériel

* 32Affaire TERRIER CE, 6 février 1903, Drn Ar., p51 concl ROMEN

* 33Charles DEBBASCH, contentieux administratif, 5e éd. Paris, Dalloz, 1990

* 34 Ch. DEBBASCH et C. RICCI, contentieux administratif, 6e éd, paris, Dalloz, 1994, n°58

* 35 Idem n°20

* 36 J. RIVERO, op cit, n°216

* 37 Ch. DEBBASCH ET C. RICCI, op cit, n°28

* 38 Idem

* 39 Jerry SHABANI, la protection juridictionnelle des administrés contre les actes administratifs en droit congolais, mémoire , inédit, p48, 1998 - 1999

* 40 Voir CSJ 1er juin 1990, arrêt NGBENZI, RA, 182, 186 et 191, inédit

* 41 FAYOLLE, la force exécutoire des décisions de justice.., thèse, Nancy, 1986, cité par DEBBASCH, op cit, n°614

* 42 A. DE LAUBADRE, traité du droit administratif, R1, 13e éd. LGDY, paris, 1994, n°613

* 43 J. DE BURLET, précis de droit administratif congolais, Kin, Bruxelles, 1969, n°463

* 44 A. RUBBEN op cit, n°195, p235

* 45 Cette étude peut être complétée par les articles 146 à 149 COCJ

* 46B.A 1978, Mercuriale de kengo wa Dondo sur l'organisation de la justice au Zaïre (p278 et suivant). Et BA année 1978, p278 et suivant

* 47 A. BUBBE ?S , op cit, n°256